<<
>>

Правовые основы реализации конституционного права на социальное обеспечение

Прежде чем исследовать вопрос о реализации конституционного права на пенсионное обеспечение, необходимо рассмотреть механизм реализации права на социальное обеспечение в целом.

Реализация конституционного права на социальное обеспечение есть частный случай реализации права.

В науке общей теории права правореализация рассматривается как стадия правового регулирования и, соответственно, как элемент механизма правового регулирования.

Из позиции авторов учебника «Общая теория права и государства» В. И. Гоймана и Т. Н. Радько вытекает, что реализация права — это перевод норм права в правомерное поведение субъектов в форме использования принадлежащих им прав, исполнения обязанностей и соблюдения запретов в целях удовлетворения интересов и потребностей адресатов права, достижения целей права.1

С. С. Алексеев под реализацией права понимает претворение права в жизнь, реальное воплощение содержания юридических норм в фактическом поведении субъектов и в зависимости от видов юридических норм различает три формы реализации права: использование, соблюдение и исполнение.2

А.

Б. Венгеров считает, что реализация права представляет собой форму практической деятельности по осуществлению прав, выполнению обязанностей и выделяет четыре формы такой деятельности: соблюдение, исполнение, использование и применение права.3

Данное положение подкрепляется выводами В. И. Крусса относи-тельно теоретических основ пользования конституционными правами: «Актуализация пользования конституционными правами не умаляет ценности и возможностей традиционных форм (способов) реализации права, «отраслевых» правовых связей, отношений и процедур... все правовые отношения частного и публичного характера,

1 См.: Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. М.: Юрист, 1994.

С. 34, 170 и след.

2 См.: Алексеев С. С. Право: азбука — теория — философия. С. 114-115;

3 См.: Венгеров А. Б. Указ. соч. С. 428.

в которые будут вступать обладатели основных прав... можно и нужно будет рассматривать как возникающие в силу конституционных оснований...»1.

О. Е. Кутафин отмечает, что реализация конституционных норм — это их осуществление, т. е. претворение в жизнь, и указывает, что реализация понятие более широкое, чем применение, которое является лишь одним из способов реализации правовых норм.2

Раскрывая свое представление о предмете конституционного права, Ю. А. Дмитриев выделяет в его составе «основы правового статуса человека и гражданина, а также содержание процесса реализации политических прав и свобод граждан»3.

Теоретическая модель реализации конституционных норм пред-лагается В. О. Лучиным. Конструируя эту модель, автор уточняет содержание целого ряда категорий науки конституционного права. Рассматривая соотношение понятий «действие» и «реализация» Конституции, он приходит к следующему выводу: «.Действие означает проявление всех свойств и качеств Конституции, выражающих ее способность оказывать влияние на поведение субъектов права. Один из аспектов понятия «действие» Конституции заключается в характеристике возможности ее реализации. Действие это не всегда реализация права, но в любом случае оно создает юридическую возможность для ее реализации. Действие Конституции свидетельствует о готовности ее оказывать влияние на общественные отношения. Реализация же начинается тогда, когда действием Конституции воспользовались соответствующие субъекты и ее регулятивное влияние находит свой объект».4 Таким образом, используя термин «действие», автор по всей очевидности подразумевает в этом случае, во-первых, результат влияния Конституции РФ на формирование системы текущего законодательства и, во-вторых, результат прямого воздействия ее норм на общественные отношения.

Таким образом, нормотворчество в сфере социального обеспечения связано с видами и содержанием конституционных норм, гарантирующих каждому социальное обеспечение в зависимости от совокупности признаков нуждаемости личности в поддержке со стороны общества.

Более того, «нормы конституционного законодательства в области правоприменения могут выступать совместно с нормами отрасле

1 Крусс В. И. Указ. соч. С. 14.

2 См.: Кутафин О. Е. Источники конституционного права. С. 111.

3 Дмитриев Ю. А. К вопросу об определении предмета отрасли конституционного права // Государство и право. 2002. № 7. С. 22.

4 Лучин В. О. Указ. соч. С. 6-7.

вого законодательства и при определенных обстоятельствах заменять последние «в случае их отсутствия или неконституционности».1

Соответственно этим положениям в структуре системы российского права выделяется в качестве самостоятельной отрасли право социального обеспечения. Институты данной отрасли объединяют правовые нормы, направленные на реализацию конституционных положений о социальном обеспечении.

В научной литературе отмечается, что отрасль права является глав-ным подразделением системы права, отличаясь специфическим режимом юридического регулирования и охватывая целые участки однородных общественных отношений. Исходя из общей классификации отраслей права (базовые, специальные и комплексные), право социального обеспечения относят к группе специальных отраслей, где правовые режимы «модифицированы, приспособлены к особым сферам жизни общества».2

Социальное обеспечение охватывается более широким и исполь-зуемым как на международном уровне, так и внутри страны термином «социальная защита».3

Понятие социального обеспечения выводится из понятия социальной защиты. Под социальной защитой понимается забота общества о каждом, кто нуждается в помощи для обеспечения собственного существования.

Социальная защита рассматривается юридической наукой в узком и широком смысле.

В широком смысле социальная защита представляет собой весь комплекс деятельности государства по обеспечению процесса форми-рования и развития личности, по предупреждению негативных факторов, разрушающих личность и общественную систему, по созданию необходимых условий для самоутверждения человека как социальной личности.

В узком смысле социальная защита выступает как совокупность экономических и юридических гарантий, обеспечивающих соблюдение социальных прав и достойный уровень жизни человека.

Данное положение закреплено в ч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации: «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».

1 Кокотов А. Н. Конституционное право в российском праве: понятие, назначение и структура // Правоведение. 1998. № 1. С. 16.

2 См., например: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 44.

3 См.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России: Учебник. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 33.

В свою очередь, понятие социальной защиты в узком смысле можно разделить на две составные части. Первая часть включает следующие юридические гарантии: охраны труда; охраны здоровья граждан; охраны окружающей природной среды; вознаграждения за труд не ниже установленного законом минимального размера оплаты труда. Состав второй части понятия социальной защиты в узком смысле вытекает из содержания ч. 2 ст. 7 Конституции РФ. Данной конституционной нормой предусмотрены гарантии государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, а также инвалидов, пожилых и других категорий нетрудоспособных граждан; установления государственных пенсий; выплаты государственных пособий; обслуживания лиц, нуждающихся в постороннем уходе и т. д. Термин «государственная поддержка» тесно связан с положениями ст. 2 и ч. 1 ст. 7 Конституции РФ. Во-первых, общество обязывает государство признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, а, во-вторых, являясь социальным, государство обязано проводить соответствующую интересам общества политику по обеспечению достойной жизни и свободного развития человека. Именно эти гарантии можно принять за основу для выведения определения понятия социального обеспечения.

Таким образом, социальная защита — общее понятие, а социальное обеспечение — это часть социальной защиты.

Легальное определение социального обеспечения отсутствует. В научной и учебной литературе такое определение базируется на различ-ных признаках, выбор которых зависит от позиции авторов по этому вопросу.

К числу сущностных признаков социального обеспечения изве-стные в научном мире авторы М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова относят: государственный характер устанавливаемых в обществе организационно-правовых способов распределения совокупного общественного продукта через систему социального обеспечения;

законодательное закрепление перечня социальных рисков, т. е. обстоятельств, которые вызывают риск утраты источника средств к существованию, признаются обществом социально уважительными и являются основаниями для предоставления тех или иных видов социального обеспечения;

закрепление в нормативных правовых актах или нормативных договорах круга лиц, подлежащих социальному обеспечению;

государственное нормирование на уровне закона минимального социального стандарта обеспечения, видов, уровня и условий предо-ставления социального обеспечения.

Эти же авторы предлагают свое определение социального обеспе-чения как «один из способов распределения части валового внутрен

него продукта путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов за счет средств целевых финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируемых обществом, государством, для поддержания их полноценного социального статуса».1

Социальное обеспечение в качестве экономической категории представляет собой инструмент решения социальной проблемы неравенства личных доходов людей, причем такого неравенства, которое не является следствием неравенства производительности труда и эффективности производства. Решение проблемы достигается за счет перераспределения доходов с помощью фискальной и социальной политики государства. Основным звеном такой политики является социальное обеспечение.

Правовые признаки социального обеспечения проявляются в том, что реализация экономической политики перераспределения доходов происходит на основе правового механизма. К структурным частям такого механизма относятся закрепляемые нормативным путем: организационно-правовые способы осуществления социального обеспечения;

порядок образования и правовой статус финансовых систем соци-ального обеспечения;

порядок образования и правовой статус системы управления со-циальным обеспечением;

круг лиц, подлежащих социальному обеспечению; виды социального обеспечения и условия их предоставления; способы защиты и восстановления нарушенного права на социальное обеспечение.

Социальное обеспечение адресовано человеку обществом.

Цель необходимой поддержки в трудной жизненной ситуации заключается, прежде всего, в том, чтобы восстановить для человека его статус полноценного члена общества. Таким образом, социальное обеспечение справедливо признается в науке и социальной категорией.

Сущность социального обеспечения проявляется в его функцио-нальном назначении.

К функциям социального обеспечения принято относить: экономическую функцию; политическую функцию; демографическую функцию; социально-реабилитационную функцию.2

1 Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ соч. С. 29-32.

2 См., например: Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения: учеб. пособие. М.: НОРМА-ИНФРА-М. 1998. С. 6.

Суть экономической функции — предоставление государством за счет валового внутреннего продукта материальных благ в виде:

а) замещения утраченного заработка в связи с возрастом (старостью), нетрудоспособностью, потерей кормильца; б) частичного возмещения дополнительных расходов граждан в связи с болезнью, смертью и другими социальными рисками; в) помощи малоимущим.

Политическая функция социального обеспечения позволяет го-сударству, реализующему конституционные установления, предус-мотренные ч. 1 ст. 7 Конституции РФ, сохранять социальную ста-бильность, предупреждает социальную напряженность и социальные катаклизмы.

Следующие функции социального обеспечения отражают содержание ч. 2 ст. 7 Конституции РФ.

Так, демографическая функция социального обеспечения способ-ствует увеличению средней продолжительности жизни, воспроизводству населения, стимулированию рождаемости.

Социально-реабилитационная функция социального обеспечения содействует поддержанию общественного статуса человека при на-ступлении различных социальных рисков: болезни, инвалидности, старости, безработицы, бедности и т. д. Необходимый результат дос-тигается за счет предоставления различных видов материального обеспечения, социальных услуг, льгот с целью поддержания достойного уровня жизни и предупреждения обнищания, с целью восстановления полноценной жизнедеятельности человека.

Отдельные авторы указывают на наличие других функций соци-ального обеспечения: производственной1 и духовно-идеологической.2 По нашему мнению, это все-таки не самостоятельный вид функций, а структурные части социально-реабилитационной функции.

Содержание перечисленных функций социального обеспечения отражается в соответствующих формах.

Под формами социального обеспечения понимаются организа-ционно-правовые способы реализации конституционного права на социальное обеспечение.

Формы социального обеспечения обладают рядом специфических признаков и в зависимости от изменений политической и экономической системы общества постоянно модифицируются.

Формы социального обеспечения можно в настоящее время клас-сифицировать по степени их централизации.

1 См.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 38.

2 См.: Шайхатдинов В. Ш. Система социальной защиты и обеспечения населения современной России // Социальная защита населения в регионе: учебное пособие. Екатеринбург: Изд-во Уральского ун-та, 1999. С. 67.

Соответственно этому признаку они могут быть: а) централизо-ванными; б) региональными; в) муниципальными; г) локальными.

Централизованные формы социального обеспечения подразделя-ются на следующие виды:

обязательное социальное страхование; социальное обеспечение за счет федерального бюджета; смешанная форма социального обеспечения, применяемая для отдельных специальных субъектов.

Одной из централизованных организационно-правовых форм со-циального обеспечения является обязательное социальное страхо-вание.

Обязательное социальное страхование установлено Федеральным законом от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования».

Согласно этому закону социальное страхование представляет собой систему соответствующих правовых, экономических и организационных мер. Эти меры имеют целью компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения граждан — участников отношений общественной организации труда. Социальное страхование обеспечивает социальную поддержку безработным, гражданам, получившим трудовое увечье или профессиональное заболевание. За счет средств социального страхования осуществляется материальное обеспечение в случаях инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения. Социальное страхование является основой предоставления отдельных видов материальной поддержки и при возникновении иных установленных законодательством Российской Федерации социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию.

В Законе о социальном страховании закреплены основные принципы обязательного социального страхования:

устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения средствам обязательного социального страхования;

всеобщий обязательный характер социального страхования, дос-тупность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий;

государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика;

государственное регулирование системы обязательного социального страхования;

паритетность участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления системы обязательного социального страхования;

обязательность уплаты страхователями страховых взносов и (или) налогов;

ответственность за целевое использование средств обязательного социального страхования;

обеспечение надзора и общественного контроля;

автономность финансовой системы обязательного социального страхования.

Тарифы страховых взносов по всем видам обязательного соци-ального страхования устанавливаются федеральными законами.

На основе государственного (обязательного) страхования фор-мируются финансовые источники социального обеспечения — госу-дарственные внебюджетные фонды.

В настоящее время действуют три таких фонда:

Пенсионный фонд РФ;

Фонд социального страхования РФ;

Фонд обязательного медицинского страхования РФ.

Бюджет Пенсионного фонда РФ формируется за счет страховых взносов в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании», средств федерального бюджета и иных источников. Средства фондов социального и медицинского страхования образуются путем уплаты единого социального налога (гл. 24 Налогового кодекса РФ).

Кроме того, созданы фонды обязательного медицинского страхования субъектов Российской Федерации.

К субъектам, которые подлежат обеспечению за счет средств обя-зательного социального страхования, относятся застрахованные лица, а в случае смерти застрахованного — его семья.

Виды страхового обеспечения определяются в зависимости он кон-кретного вида социального риска, признаваемого таковым в силу закона, т. е. страхового риска.

К видам социальных страховых рисков Федеральным законом «Об основах обязательного социального страхования» отнесены корреспон-дирующие содержанию ст. ст. 39 и 41 Конституции РФ определенные случаи трудной жизненной ситуации, в которой оказывается человек:

1) необходимость получения медицинской помощи;

2) временная нетрудоспособность;

3) трудовое увечье и профессиональное заболевание;

4) материнство;

5) инвалидность;

6) наступление старости;

7) потеря кормильца;

8) признание безработным;

9) смерть застрахованного лица или нетрудоспособных членов его семьи, находящихся на его иждивении.

Особенность страховых рисков состоит в том, что после их на-ступления любой из них становится страховым случаем, обязывающим страховщика предоставлять соответствующий вид социального обеспечения.

Другой централизованной формой социального обеспечения является социальное обеспечение за счет бюджетных средств. Такие средства выделяются не только из федерального бюджета, но и из бюджетов субъектов Российской Федерации, а также бюджетов местных органов власти. Централизованный характер такой формы социального обеспечения выражается в том, что все ассигнования на любом уровне выделяются на основании федеральных законов. Однако с учетом положений ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ в целях координации вопросов социального обеспечения субъекты РФ обеспечивают финансирование отдельных видов социального обеспечения за счет собственных средств. Так, например, финансирование выплат пособий семьям, имеющим детей, в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 24 ноября 2004 г. «О социальной поддержке семей, имеющих детей, в Санкт-Петербурге» производится за счет средств бюджета Санкт-Петербурга.1

Централизованная форма социального обеспечения предназначена для круга лиц, определяемого федеральными законами. Это две достаточно крупные по объему категории. К первой из них относятся, например, военнослужащие; лица, проходившие службу в органах внутренних дел и т. д. За счет средств федерального бюджета им предоставляются различные виды социального обеспечения именно в связи с такой службой. Еще более широк круг второй категории, поскольку в нее попадает практически все население страны. Так, за счет бюджетных средств предоставляются пособия гражданам в связи с рождением ребенка, ежемесячные пособия на ребенка до достижения им возраста 16 лет (учащимся — до 18 лет), социальное пособие на погребение, социальные пенсии (гражданам, не имеющим права на пенсию за счет Пенсионного фонда РФ из-за отсутствия необходимого страхового стажа) и т. д.

1 См.: Вестник СПб. 2005. № 1.

Смешанная форма социального обеспечения включает в себя первую и вторую формы социального обеспечения. Например, пенсионное обеспечение государственных служащих осуществляется как за счет бюджетных ассигнований (пенсия за выслугу лет), так и за счет средств Пенсионного фонда РФ (трудовая пенсия по старости).

Наряду с централизованными формами социального обеспечения действуют региональные формы. К числу организационно-правовых способов осуществления дополнительных мер социального обеспечения относятся муниципальные формы социального обеспечения. Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции самостоятельно определяют способы накапливания дополнительных финансовых средств на социальное обеспечение, виды социального обеспечения и круг лиц, нуждающихся в социальной поддержке.

Локальные формы социального обеспечения устанавливаются на уровне организаций за счет собственных средств. Наиболее распрост-раненным способом локального социального обеспечения являются установленные коллективным договором доплаты к пенсиям бывшим работникам данной организации, которые имеют стаж работы определенной продолжительности. Коллективным договором предус-матриваются и другие виды социального обеспечения, например доплаты к государственным пособиям работникам, имеющим детей.

Развитие форм финансирования социального обеспечения за счет средств субъектов РФ и органов местного самоуправления было ини-циировано Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис-полнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного са-моуправления в Российской Федерации».1

Известно, что исходной формой реализации права государством является законотворчество.2 Для реализации конституционных положений об охране здоровья (ст. 41 Конституции РФ) принят целый ряд федеральных законов: от 30 апреля 1995 г. «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»; от 22 июня

1 СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

2 См.: Теория права и государства: Учебник / Под ред. проф. В. В. Лазарева. М.: Право и закон. 2001. С. 283.

1998 г. «О лекарственных средствах»; от 17 сентября 1998 г. «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»; от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и др.

Внесен ряд изменений и дополнений в Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.; в Законы РФ от

2 июля 1992 г. «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» и от 28 июня 1991 г. «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» и др.

Конституционные положения о пенсионном обеспечении способ-ствовали проведению пенсионной реформы. Постановлением прави-тельства РФ от 7 августа 1995 г. № 790 «О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации»1 было определено, что основными целями пенсионной реформы являются:

1) реализация гарантированного Конституцией Российской Фе-дерации права граждан на пенсионное обеспечение в старости, в случае инвалидности, при потере кормильца и в иных установленных законом случаях;

2) обеспечение финансовой стабильности пенсионной системы и создание предпосылок для устойчивого развития пенсионного обес-печения на основе государственного пенсионного страхования и бюд-жетного финансирования;

3) адаптация системы пенсионного обеспечения к развивающимся в Российской Федерации рыночным отношениям;

4) рационализация и оптимизация условий предоставления и размеров пенсий;

5) повышение эффективности пенсионной системы путем совер-шенствования системы управления пенсионным обеспечением.

<< | >>
Источник: К. С. Харин. Конституционно-правовые основания трудовой пенсии. 2007

Еще по теме Правовые основы реализации конституционного права на социальное обеспечение:

  1. Конституционно-правовые основы реализации права на пенсию
  2. Международные стандарты конституционно-правового института социального обеспечения
  3. Теоретико-правовые предпосылки выделения конституционных норм в институт социального обеспечения
  4. Институт социального обеспечения в конституционном праве
  5. Пенсионный стаж как условие реализации конституционного права на трудовую пенсию
  6. Конституционные основы формирования института пенсионного права
  7. Экономические основы и принципы социального обеспечения
  8. Правовая основа социального страхования в России
  9. Правовое обеспечение стабильности рынка банковских услуг: основные понятия и теоретические основы
  10. Конституционное право в правовой системе общества
  11. Социально-экономические и правовые основы государственного регулирования несостоятельности (банкротства) в России
  12. Введение новых механизмов реализации конституционных гарантий в области образования