<<
>>

Институт социального обеспечения в конституционном праве

Права и свободы традиционно делятся в науке на три группы:

1) личные; 2) политические; 3) экономические, социальные и культурные.1

К первой группе относятся личные права и свободы, включающие право на жизнь, свободу, личную неприкосновенность, неприкосно-венность частной жизни, жилища и др.

Во вторую группу входят политические права и свободы: право на объединение, участие в управлении делами государства, избирательные права и др.

С учетом темы настоящего пособия наибольшего внимания заслу-живает третья группа прав и свобод.

Она представляет собой некий конгломерат экономических, социальных и культурных прав, к которым относятся: свобода предпринимательства; свобода творчества; право частной собственности; право на свободу выбора труда; право на социальное обеспечение; право на жилище; право на охрану здоровья; право на образование; право на участие в культурной жизни и др.

Определение места прав на социальное обеспечение в системе кон-ституционных прав и свобод человека и гражданина тесно связано с предметом конституционного права.

Конституционное право Российской Федерации, как и любого другого государства, представляет сложную систему, которая складывается на основе дифференциации и интеграции входящих в его состав элементов — правовых норм. Структура системы конституционного права зависит от видов и структуры системы общественных отношений, регулируемых конституционноправовыми нормами, т. е. предмета конституционного права.

Анализируя точку зрения различных специалистов в данной области, О. Е. Кутафин констатирует, что в современных теориях кон-ституционного права нет единства в понимании предмета конститу-ционного права.

Например, по мнению Е. И. Козловой, конституционное право регулирует отношения, складывающиеся во всех сферах жизнедея-тельности общества: политической, экономической, социальной, духовной и пр.

При этом к предмету конституционного права автор относит только те отношения, которые можно охарактеризовать как базовые, основополагающие в каждой из областей жизни и образующие «фундамент» сложной системы социальных связей, подлежащих правовому воздействию. Е. И. Козлова выделяет две группы от

1 См.: Баглай М. В. Указ. соч. С. 177, 255.

ношений: 1) общественные отношения, связанные с установлением допускаемых и охраняемых государством форм собственности, гарантий защиты прав собственников, способов хозяйственной деятельности, охраны труда, провозглашения определенной системы обеспечения социальных потребностей членов общества в области образования, культуры, науки, охраны природы, здоровья и т. п.;

2) общественные отношения, которые определяют основы взаимоот-ношений человека с государством, т. е. главные принципы, характе-ризующие положение человека в обществе и государстве, гражданство, а также основные неотъемлемые права, свободы и обязанности человека и гражданина.1

Согласно концепции В. Е. Чиркина, нормы конституционного права «регулируют, прежде всего, наиболее значимые, важнейшие общественные отношения: основы жизни личности (например, ус-тановление законом прожиточного минимума), коллектива (роль общественных объединений в стране), государства (его место в об-ществе), самого общества (рыночная или же огосударствленная эко-номика).... В своей совокупности конституционно-правовое регули-рование распространяется на все четыре главные сферы обществен-ной жизни: экономику, социальные отношения, политику, идеологию. В экономической сфере конституционное право определяет, в частности, основы отношений собственности; в социальной — основы социальной роли государства; в политической сфере — создание и роль политических партий, порядок выборов, организацию государства и т. д.; в идеологической, духовной сфере конституционное право может допускать плюрализм (множественность) идеологий, а может закреплять одну из них в качестве официальной, господствующей, единственной.

Важнейшая часть конституционного права — конституционные права и обязанности человека и гражданина, способы их реализации, их гарантии.»2

Согласно точке зрения М. В. Баглая предмет конституционного права охватывает две основные сферы общественных отношений: охраны прав и свобод человека (отношения между человеком и государством); устройства государства и государственной власти (властеотношения)3. Далее М. В. Баглай делает вывод о том, что отношения, складывающиеся в сфере охраны прав и свобод человека, регламентируются нормами основополагающего характера, из которых складываются правовой статус человека, его основные права и сво

1 Цит. по: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. С. 18.

2 См.: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. С. 12-13.

3 См.: Баглай М. В. Указ. соч. С. 5.

боды. В подтверждение и развитие этого вывода он пишет: «Некоторые российские ученые полагают, что предметом конституционного права являются «отношения человека с обществом», «закрепление основ общественного строя», установление «принципов гражданского общества». Эти подходы являются скорее данью традиции со времен, когда в условиях тоталитаризма признавалось государственное руководство обществом. Но в подлинно гражданском обществе, которое сейчас складывается в России, это становится невозможным: гражданское общество независимо от государства и стоит над ним, оно строится на признании свободы и инициативы человека и объединений людей как в политической, так и в экономической областях. Право регулирует только небольшую часть общественных отношений, в то время как большая их часть является предметом саморегуляции на основе морали и гражданских прав».1

Следует заметить, что, несмотря на полное соответствие данного суждения современной юридической теории, оно, по нашему мнению, не согласуется с положениями общей теории систем по следующим основаниям.

Во-первых, в силу объективно существующих системных законо-мерностей, общество как система взаимодействует с политической системой, т.

е. с той подсистемой, которая структурно состоит из со-вокупности норм, устанавливающих конституционно-правовой статус государства, политических партий, общественных и религиозных организаций. Во-вторых, гражданское общество, выступающее по отношению к государству как надсистема («метасистема») и государство (одна из подсистем общества) находятся в постоянном взаимодействии.2 Кроме того, мораль обособленно от права входит в систему нормативных социальных регуляторов, а следовательно процесс саморегулирования в обществе обеспечивается также и за счет правового воздействия. По этой причине не представляется возможным провести разделение общественных отношений на те, которые урегулированы правом и на те, что остались без правового регулирования. Другое дело, что на одни и те же общественные отношения можно воздействовать с помощью норм права или же удовлетвориться влиянием иных нормативных или ненормативных регуляторов. Так, например, надлежащий уровень дисциплины труда на производстве достигается не только за счет применения правовых предписаний, но и в результате психологических приемов формирования необходимого стереотипа поведения.

1 Баглай М. В. Указ. соч. С. 6.

2 См.: Прангишвили И. В. и др. Указ. соч. С. 86.

Анализ определений предмета конституционного права, принад-лежащих различным авторам, показывает, что независимо от взглядов того или иного ученого, каждый из них обязательно включает в состав общественных отношений, регулируемых конституционным правом, ту группу отношений, которая связана с установлением правовых основ статуса человека и гражданина, закреплением его основных прав и свобод.1 В тексте основного источника конституционного права — Конституции Российской Федерации наряду с понятием «права и свободы», которые относятся ко всей системе существующих в стране и мире индивидуальных субъективных прав и свобод, употребляется понятие «основные права и свободы», которые перечислены в самой Конституции. Некоторые авторы не делают различия между этими понятиями.

Так, например, Ю. Л. Шульженко, рассматривая проблематику правовой охраны конституции, пишет, что «конституция устанавливает наиважнейшие права и свободы, обязанности граждан, гарантии их осуществления».2

Конституция закрепляет следующие принципиальные положения, связанные с понятием «права и свободы»:

1) права и свободы определяются как высшая ценность, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина закрепляются как обязанность государства (ст. 2);

2) в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и Конституцией (ч. 1 ст. 17);

3) осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17);

4) права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, что означает непосредственное применение норм Конституции в случаях законодательного пробела или несоответствии закона и иного нормативного правового акта Конституции (ст. 18);

5) в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55).

1 См., например: Козлов А. Е. Конституционное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1995. С. 15-17; Стрекозов В. Г., Казанчев Ю. Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. М., 1995. С. 6-7; Ковешников Е. М. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 23-24 и др.

2 Шульженко Ю. Л. О понятии «правовая охрана конституции» // Государство и право. 2002. № 7. С. 7.

Что касается понятия «основные права и свободы», то оно упот-ребляется в отношении прав и свобод, непосредственно закрепленных в главе 2 Конституции Российской Федерации. Именно поэтому они называются основными, а также конституционными правами и свободами. Отвечая на вопрос, можно ли отождествлять основные права с конституционными правами, Е. А. Лукашева указывает, что «основные права индивида — это конституционные права» и что именно они представляют собой правовую базу для производных, но не менее важных прав.1

Права и свободы, рассматриваемые в отечественной науке в качестве одного из институтов конституционного права, во Франции изучаются в отдельном обширном курсе.

Как отмечает проф. В. В. Маклаков: «Такое обособление можно объяснить тем, что поскольку права и свободы имеют естественное происхождение, они находятся как бы над государством, принадлежат любому человеку в силу факта его рождения, в силу его принадлежности к этому биологическому созданию, и поскольку эти права неотчуждаемы, то, стало быть, они должны изучаться отдельно от государственных институтов... Другими словами, права и свободы являются междисциплинарной отраслью права».2 Отвечающее этим целям учебное пособие подготовлено также и в России К. Экштайном3. Проведены соответствующие научные разработки и подготовлен учебный курс «Права человека» Е. А. Лукашевой.4

Содержащиеся в Конституции РФ основные права и свободы не представляют собой исчерпывающий перечень, но указываются как основные. По этой причине в Конституции РФ говорится о том, что данное перечисление основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание и умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 55). М. В. Баглай считает, что эта формулировка означает признание неисчерпаемости свободы и уважение прав и свобод неконституционного уровня, закрепляемых отраслями национальной системы права.5

Конституция Российской Федерации в ст. 64 устанавливает такое понятие как «основы правового статуса личности в Российской Фе

1 См.: Общая теория прав человека / Под ред. Е. А. Лукашевой. М.: Норма, 1996. С. 17, 20.

2 Маклаков В. В. Предисловие к русскому изданию. Жакке Ж.-П. Указ. соч. С. 12.

3 См.: Экштайн К. Основные права и свободы. По российской Конституции и Европейской Конвенции: Учебное пособие для вузов. М., NOTA BENE, 2004.

4 См.: Права человека: Учебник для вузов. / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М.: ИГП РАН. НОРМАИНФРА-М, 2001.

5 См.: Баглай М. В. Указ. соч. С. 167.

дерации», под которым понимаются положения, содержащиеся в гл. 2. Вместе с тем в Конституции не раскрывается, что именно входит в основы правового статуса личности, не указывается совокупность каких элементов позволяет определить структурное содержание правового статуса личности, что объясняет существование различных подходов в науке конституционного права к определению правового статуса личности и его структурных элементов.1

Исследование содержания конституционно-правовых норм гл. 2 Конституции РФ позволяет выделить следующие структурные элементы, которые в своей совокупности составляют системное понятие «основы правового статуса личности»: гражданство; конституционные принципы правового статуса личности; система конституционных прав, свобод и обязанностей; гарантии прав и свобод.

Для предмета юридической науки имеет значение исследование объекта, на который направлено воздействие правовых норм. К такому объекту правового воздействия следует отнести соответствующие общественные отношения.

Необходимо выделить те общественные отношения, которые связаны с обеспечением потребностей человека за счет общества.

Один из принципов демократического общества заключается в том, что каждый человек обязан обеспечить свое существование сам, соб-ственным трудом.2 В качестве правовой категории труд можно опре-делить как целенаправленную деятельность человека, совокупность актов его поведения, не запрещенных действующим законодательством. Любое живое существо, в том числе и человек, вынуждено обеспечивать свое выживание за счет активных действий — «работы», «труда». При этом в живой природе наблюдаются не только единичные действия отдельных особей, но и совместные движения большого количества живых существ, направленные в конечном итоге на сохранение вида. Для животных такая совместная активность возможна на уровне инстинкта самосохранения в рамках стаи, стада, т. е. той формы, которая способна обеспечить их выживание. Но только человеческому обществу присуще такое характерное свойство как забота о тех, кто в силу определенных обстоятельств оказывается неспособным обеспечить своим трудом средства к существованию. Только человеческое общество способно и стремится организовать целенаправленную помощь в сохранении или восстановлении социального статуса лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации.

1 См.: Общая теория прав человека. С. 28-45.

2 См.: Баглай М. В. Указ. соч. С. 264.

Весьма важным в этом аспекте представляется мнение В. Г. Афа-насьева: «Известно, что поведение животных, их воздействие на среду программируется главным образом генетической информацией, передаваемой от поколения к поколению по наследству. Социальное построено на совершенно иных информационных принципах. Здесь решающее значение имеет не наследственная, а социальная информация».1

Академик Н. П. Дубинин пишет: «Уникальность вида Homo sapiens обусловлена тем, что в отличие от животных этот вид наряду с генетической программой имеет благодаря наличию сознания вторую программу, определяющую его развитие в каждом последующем поколении. Эту вторую программу можно назвать программой соци-ального наследования»2.

Показывая необходимость существования сложных форм социальной жизни, в том числе и формализованного права, выдающийся философ современной России М. К. Мамардашвили сделал очень точное замечание о том, что человек «как психофизическое природное существо — остается один на один с миром, с собой и с себе подобными, в той мере, в какой у него нет своего рода «приставок», то есть неких «искусственных органов» тех самых сложных социальных форм, на которые он мог бы опереться. Ибо только они помогают человеку совершить то усилие, без которого он не может как автономный и самодеятельный субъект прожить свою жизнь, устанавливать отношения с миром, с другими людьми и, конечно, с самим собой».3

Л. И. Спиридонов в связи с этим писал, что форма существования человечества — общество, которое «следует определять не как множество людей, а совокупность общественных отношений».4

К этому следует добавить, что с точки зрения законов возникновения, существования и развития внутренних связей общественной системы — общественных отношений, их содержания — общество является естественной системой. Применяя свои природные способности к труду в рамках общества, человеческая личность вынуждена идти по пути самоограничения и не допускать действий, ведущих к

1 Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. М.: Политиздат, 1977.

С. 23.

2 Дубинин Н. П. Философские и социологические аспекты генетики человека // Вопросы философии. 1971. № 1. С. 36.

3 Мамардашвили В. К. Необходимость себя / Лекции. Статьи. Философские заметки / Под общей ред. Ю. П. Сенокосова. М.: Лабиринт, 1996. С. 321.

4 Спиридонов Л. И. Теория государства и права: Учебник. М.: ПБОЮЛ М. А. Захаров, 2001. С. 25.

нарушению жизнедеятельности других индивидов и к разрушению общества как системы.

Для правильного уяснения рассматриваемой проблемы важным представляются взгляды В. Е. Чиркина на приоритеты современной модели конституции в мировом конституционном процессе: «В со-временном конституционном праве положение человека связано не только с его политическими правами (свобода объединения, слова и др.) и личными правами (право на жизнь, неприкосновенность личности, свобода передвижения и др.), но и с социально-экономическими и культурными правами. Эти права (права на труд, отдых, образование, пенсию, охрану здоровья и др.) присутствуют во всех новых конституциях. Приоритетом современных конституций являются не только и, может быть, не столько права человека, а достойное человека существование, определенный уровень жизни, который обеспечивается каждому его члену обществом и государством».1

Конституционное законодательство как источник конституционного права в зависимости от круга его источников понимается в широком и узком смысле, а ряд ученых ограничивает конституционное законодательство федеральной Конституцией, конституциями и уставами субъектов РФ, законами о поправках в конституции и уставы субъектов РФ.2

Однако, например, в содержание уставов Санкт-Петербурга и Ле-нинградской области не включены положения, касающиеся защиты прав и свобод человека, хотя согласно п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, эти вопросы находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Нормы, касающиеся признания, защиты и гарантированности прав и свобод человека гражданина есть в ст. 3 и 11 Устава Санкт-Петербурга. Но они не конкретизируют обязанности данного субъекта РФ в этой сфере, а лишь содержат ссылку на Конституцию РФ.

Основной нормативной базой для общего деления конституционных норм на структурные части — институты является главный источник конституционного права — Конституция Российской Федерации.

«Ее разделы, — как пишет М. В. Баглай, — это первооснова для создания системы конституционного права».3

Вместе с тем нужно учитывать, что конституционные нормы, ре-гулирующие право на социальное обеспечение, находятся в разных

1 Чиркин В. Е. Приоритеты современной модели конституции. С. 52-53.

2 См.: Аничкин Е. С. Конституционное законодательство Российской Федерации: понятие, признаки, источники // Правоведение. 2006. № 4. С. 89-90.

3 Баглай М. В. Указ. соч. С. 31.

разделах Конституции. По этой причине необходимо выявление до-полнительных признаков, позволяющих осуществить систематизацию таких норм.

Если в качестве признака характеристики связей в системе кон-ституционных норм использовать потребность человека в социальной защите, то можно выделить соответствующую группу норм из состава норм главы 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя».

Прежде всего — это основополагающая норма ст. 2 Конституции РФ. Согласно, данной норме, во-первых, человек, его права и свободы признаются Конституцией РФ высшей ценностью. Во-вторых, к основам конституционного строя отнесена обязанность государства по при-знанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина.

В развитие этих конституционных положений в ч.и 1 ст. 7 Кон-ституции РФ провозглашается, что Российская Федерация является социальным государством. Суть политики социального государ-ства — создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и сво-бодное развитие человека.

В ч. 2 ст. 7 Конституции РФ приведены формы реализации соци-альной политики, в числе которых отдельные виды социального обес-печения:

охрана здоровья людей;

государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства; государственная поддержка инвалидов и пожилых людей; развитие системы социальных служб; установление государственных пенсий и пособий; установление иных гарантий социальной защиты.

Другая группа конституционных норм может быть выделена на основе признака характеристики внутренних связей общества как системы.

Таким признаком является притязание человека как члена общества на соответствующие виды социальной поддержки.

Соответственно данному признаку группа норм, гарантирующих социальное обеспечение, выделяется в составе главы 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина».

Обычно, как уже было сказано выше, согласно общепринятой точке зрения, конституционные права подразделяются на личные, по-литические, экономические, социальные и культурные права. Право на социальное обеспечение включается в 3-ю группу и по всей очевидности относится к так называемым социальным правам.1

1 См.: Баглай М. В. Указ. соч. С. 177.

Однако такое деление носит общий характер, тем более, что в прин-ципе все права и свободы человека в силу принадлежности его к об-ществу (социуму) являются социальными. Права в сфере общественной организации труда также принято относить к социальным правам. Сложившееся в конституционном праве представление о классификации прав и свобод не способствует достижению цели формирования конституционно-правового института социального обеспечения. Для включения конституционных норм второй группы в институт конституционного права социального обеспечения необходимы классификационные основания, отражающие сущность этих норм.

В качестве таких оснований выступают:

1) универсальность, т. е. всеобъемлющий характер действия кон-ституционной нормы;

2) комплексность, под которой понимается определяющее влияние конституционной нормы на совокупность отдельных видов общественных отношений;

3) функциональность как условие формирования специфических правовых норм, составляющих основу конституционного права на социальное обеспечение.

Соответственно, нормы конституционно-правового института со-циального обеспечения подразделяются на три группы:

универсальные нормы;

комплексные нормы;

функциональные нормы.

В состав первой группы конституционных норм института соци-ального обеспечения входит универсальная норма части 1 ст. 17 Кон-ституции РФ, продолжающая и уточняющая положения части 4 ст. 15 Конституции РФ: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепринятым принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией». Данная норма является формальным основанием имплементации норм международного права в сфере социального обеспечения.

К универсальным конституционным нормам относится норма ст. 18 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими.

Трактовка понятия «непосредственного» действия конституционных прав и свобод неоднозначна.

Так, в комментариях к Конституции РФ, говорится о том, что признание прав и свобод человека и гражданина непосредственно дей-ствующими означает, что они используются непосредственно и для

такого использования не требуется дополнительных правовых документов.1 Есть и другие толкования данной нормы, согласно которым непосредственное действие прав и свобод «означает, что в случае за-конодательного пробела либо несоответствия того или иного закона Конституции Российской Федерации применяются непосредственно нормы Конституции».2 М. В. Баглай вообще уклонился от комментариев по этому поводу.3

Если опираться на содержание иных норм Конституции РФ, то приходится признать, что данное положение носит декларативный характер.

Необходимо отметить, что вообще конституционно-правовые нормы обладают рядом особенностей, в том числе своеобразием структуры.4 Далеко не все они содержат гипотезу. Значительное количество этих норм не содержит четких указаний на права и обязанности участников правоотношений, т. е. в них отсутствует диспозиция в общепринятом смысле. Отсутствуют в структуре конституционно-правовых норм и санкции. Эти особенности наблюдаются и в содержании норм Конституции РФ, которые относятся к правам и свободам человека и гражданина.

В силу особенностей правоприменительной практики в России следует признать отсутствие возможности непосредственного применения конституционных норм, предусматривающих права и свободы. Юридическим основанием реализации конституционных прав и свобод являются федеральные законы или судебное вмешательство в лице Конституционного Суда или Верховного Суда Российской Федерации.

В этом отношении показательным является Постановление Пленума Верховного Суда от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия».5 Признавая за Конституцией РФ высшую юридическую силу и прямое действие, Пленум Верховного Суда РФ тем не менее в п. 2 постановления устанавливает, в каких случаях у суда возникает возможность непосредственного применения Конституции:

1 См.: Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий и семантический словарь / Под ред. И. С. Яценко. М.: Бератор-Пресс,

2003. С. 59.

2 Ковешников Е. М. Конституционное право Российской Федерации: Краткий курс лекций. М.: Норма, 2001. С. 36.

3 См.: Баглай М. В. Указ. соч. С. 164 и далее.

4 См.: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. С. 72.

5 БВС. 1996. № 2.

«а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует».

Кроме того, Пленум Верховного Суда РФ признает за некоторыми статьями Конституции РФ отсылочный характер и устанавливает в этих случаях обязанность судов применять закон, регулирующий возникшие правоотношения.

В постановлении Пленума явно обнаруживается стремление путем установления ограниченного перечня случаев непосредственного применения Конституции РФ сузить конституционный смысл нормы ст. 18.

К выводу о том, что возможность реализации конституционных прав и свобод возникает, как правило, на основании федеральных законов можно прийти на основании положений ст. 55 Конституции РФ, которая, в сущности, определяет содержание таких законов. Данная конституционная норма запрещает издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, и в то же время предусматривает возможность их ограничения «федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Продолжением конституционных требований к содержанию феде-ральных законов, но конкретно в условиях чрезвычайного положения является содержание ч. 1 и 2 ст. 56 Конституции РФ. Частью 3 этой статьи установлен запрет на ограничение отдельных видов прав и свобод, в том числе и гарантий судебной защиты прав и свобод.

Таким образом, содержание ст. 55 и 56 Конституции РФ пред-ставляется не чем иным, как конституционно-правовым императивом по отношению к содержанию федеральных законов, обеспечивающих реализацию основополагающих прав и свобод, в том числе и в сфере социального обеспечения.

«История права, — пишет В. С. Нерсесянц, — это история про-грессирующей эволюции содержания, объема и масштаба и меры фор-мального равенства при сохранении самого этого принципа как принципа любой системы права, права вообще».1

Этот принцип нашел свое отражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина (1991 г.) Согласно ст. 3 Декларации «Все равны перед законом и судом. Равенство прав и свобод гарантируется государством.»

Соответствующие положения содержатся в универсальной норме ст. 19 Конституции РФ. Принцип формального равенства определяет смысл и содержание законодательства о социальном обеспечении.

К универсальным нормам конституционно-правового института социального обеспечения следует отнести нормы ст. 45 Конституции РФ, предусматривающей, во-первых, гарантии государственной защиты прав и свобод человека и гражданина; во-вторых, право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.

В состав универсальных конституционно-правовых норм включаются: нормы-гарантии судебной защиты прав и свобод (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ); нормы, устанавливающие право каждого на обжалование решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц в судебном порядке и право обращения в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (ч. 2 и 3 ст. 46 Конституции РФ).

Норме ч. 1 ст. 46 определенным образом корреспондирует содержание ст. 118 Конституции РФ, устанавливающей, что судебная власть осуществляется посредством судопроизводства четырех видов: конституционного, гражданского, административного и уголовного. Споры по вопросам социального обеспечения рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства. Между тем возникает необходимость в создании новой законодательной базы в сфере процессуального регулирования на основе новых научных разработок, в том числе проводимых в рамках общей теории права. Главная тенденция развития процессуального права и законодательства — это диффе

1 Нерсесянц В. С. Указ. соч. С. 19.

ренциация правового регулирования, которая сама является результатом функциональной дифференциации правового регулирования. В более полном отражении в процессуальном законе нуждается специфика рассмотрения и дел о защите конституционного права на социальное обеспечение.

В редакционной статье журнала «Государство и право», подго-товленной Сектором общей теории и социологии права ИГП РАН «Системность законодательства как фактор повышения его качества» обоснованно указывается на то, что ныне действующее процессуальное законодательство устарело.1

Как справедливо отмечал Л. И. Спиридонов, при отсутствии спе-цифических процессуальных форм (в которых могут быть реализованы и права на социальное обеспечение), анализируемая схема системы права «представляется неполной, логически незавершенной»2.

Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»3 создание судов по рассмотрению дел о нарушениях конституционного права на социальное обеспечение не предусмотрено, хотя специфика таких дел не вызывает сомнения как в силу особенностей личности обратившегося в суд гражданина, так и с учетом сложности применения норм материального права в этой сфере. В. О. Лучин, давая оценку содержанию Конституции РФ, делает верный вывод о том, что она, будучи принятой «в переходный период, который отличался политической и экономической нестабильностью, в условиях навязываемых сверху реформ, резкого расслоения общества, обострения политического противоборства, социальных и национальных конфликтов, выражающая волю не большинства российских граждан. не сможет длительное время оставаться неизменной».4

Между тем известен положительный опыт других стран в этой сфере. Так, в Германии в соответствии с Законом от 3 сентября 1953 г. (в редакции от 23 сентября 1975 г.) несколько десятилетий успешно действует трехступенчатая система судов по социальным делам: суды по социальным делам; Земельные суды по социальным делам; Федеральный суд по социальным делам. Особо следует отметить принципы судопроизводства в таких судах:

1 См.: Системность законодательства как фактор повышения его качества. Сектор общей теории и социологии права ИГП АН // Государство и право. 2002. № 8. С. 9-10.

2 Спиридонов Л. И. Указ. соч. С. 176.

3 СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

4 Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 22.

1) принцип расследования (вместо принципа, согласно которому стороны сами решают вопрос о том, какие факты должны быть пре-доставлены суду и какие факты имеют доказательственное значение);

2) принцип материальной истины (вместо формальной истины);

3) принципы производства по делу, целиком зависящему от ус-мотрения судьи;

4) принципы непосредственности, устности и ускорения судебного разбирательства.

Система специальных судебных органов по вопросам пенсионного и социального страхования создана в Швейцарии.1

Универсальной конституционной нормой, имеющей принципиальное значение для конституционно-правового института социального обеспечения, является ст. 55 Конституции РФ.

Возможность предоставления социального обеспечения иностранным гражданам и лицам без гражданства обусловлена содержанием ст. 62 Конституции РФ. Частью 3 данной статьи установлено, что «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

Особое значение в составе универсальных конституционных норм имеет ст. 64 Конституции РФ: «Положения настоящей главы составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, устанавливаемом настоящей Конституцией».

Эта норма по своему расположению носит итоговый характер по отношению к перечисленным в главе 2 правам и свободам. В то же время, ее конституционно-правовое значение заключается, во-первых, в определении основ правового статуса личности в Российской Федерации. Хотя правовой статус личности конкретизируется нормами всех отраслей права, но принципиальные основы такого статуса формулируются в конституционном порядке. Во-вторых, норма устанавливает, что сущностное и редакционное изменение основных прав и свобод человека и гражданина допустимо только в порядке, предусмотренном Конституцией РФ.

Согласно ст. 135 Конституции РФ (глава 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции») положения глав 1, 2 и 9 не

1 См.: Трудовое и социальное право зарубежных стран: основные институты. Сравнительно-правовое исследование / Под ред. Э. Б. Френкель. М.: Юристъ, 2002. С. 645 и далее.

могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Высший законодательный орган Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 135 Конституции РФ может лишь инициировать пересмотр положений этих глав, но при условии, что такое предложение будет поддержано квалифицированным большинством голосов — тремя пятыми от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Право принятия решения о пересмотре путем разработки нового проекта Конституции принадлежит созываемому в соответствии с федеральным конституционным законом Конституционному Собранию. Такое решение может быть принято двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Собрания, а проект Конституции выносится на всенародное голосование — референдум, порядок проведения которого предусмотрен Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».1 В соответствии со ст. 21 этого закона в случае, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации, «назначение, подготовка и проведение всенародного голосования осуществляются в порядке, установленном настоящим Федеральным конституционным законом и федеральным конституционным законом, принимаемым в соответствии со статьей 135 Конституции Российской Федерации». Однако Федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании пока не принят.

Вторая группа норм конституционно-правового института со-циального обеспечения выделяется по признаку комплексности, который отражает конституционно-правовое воздействие на реализацию прав и свобод в отдельных видах правоотношений.

Право на защиту от безработицы предусмотрено ч. 3 ст. 37 Кон-ституции РФ. Данная норма носит комплексный характер, поскольку воздействует на общественные отношения, которые являются предметом различных отраслей. Правовое регулирование трудоустройства относится к отрасли трудового права. Организация работы органов государственной службы занятости — предмет административного права. Материальная поддержка безработного путем установления пособия по безработице относится к сфере действия отрасли права социального обеспечения. Конституционные гарантии установления государственных пособий, в число которых входит и пособие по безработице, определяются содержанием ч. 2 ст. 7 Конституции РФ.

1 СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.

Комплексной конституционной нормой является норма ч. 1 ст. 38 Конституции РФ, согласно которой материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Комментируемая статья уточняет ч. 2 ст. 7 Конституции РФ в контексте Устава (Конституции) Всемирной Организации Здравоохранения (ВОЗ). Устав ВОЗ обязывает государства способствовать развитию охраны материнства и детства и принимать меры, содействующие способности к гармоничной жизни в меняющихся общих условиях среды.

Безопасное материнство определяется как совокупность социально-экономических, правовых и медицинских мероприятий, способствующих рождению желанных детей в оптимальные возрастные периоды, без отрицательного влияния на здоровье женщин, сохраняющих их жизнь, предупреждающих инвалидность, обеспечивающих воспитание рожденных детей, сочетание материнства, домашних обязанностей и трудовой деятельности. В свете этих положений конституционное право на защиту материнства должно реализовываться путем развития системы охраны репродуктивного здоровья женщин, первичного медико-санитарного обслуживания с учетом особенностей состояния здоровья женщин разных возрастов, расширения специализированной медицинской помощи женщинам и будущим матерям.

Комплексный характер и определяющее значение для формирования нескольких отраслей российского права имеет содержание ст. 41 Конституции РФ.

Прежде всего, эта статья касается важного социального права личности на охрану здоровья и медицинскую помощь. Здоровье человека относится к неотъемлемым благам и ценностям и с этой точки представляет собой социальную характеристику. Общераспростра-ненными являются выражения «здоровье нации», «здоровье населения», употребляемые обычно в контексте заботы о зависимости устойчивости общества как системы от этих показателей. В соответствии с конституционной нормой государство обязано принимать комплекс мер, направленных на охрану и улучшение здоровья населения.

Формализуя право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, государство, согласно положениям ч. 1 и 2 ст. 17 и ст. 18 Конституции РФ, должно создавать условия для реализации данного неотъемлемого права.

Обеспечение конституционного права личности на охрану здоровья тесно связано с охраной окружающей природной среды; с созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан; с развитием доступных для населения форм фи

зической культуры и спорта; с производством и реализацией добро-качественных продуктов питания.

Следует отметить связь рассматриваемой нормы с положениями ст. 19 Конституции РФ, которая выражается в запрете любой дискриминации при предоставлении права на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Конституционное право на медицинскую помощь производно от права на охрану здоровья и отличается выраженной институционализацией.

Гарантиями права на медицинскую помощь выступает развитая сеть медицинских учреждений и доступность медицинской помощи. Согласно ч. 1 ст. 41 Конституции РФ медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения должна оказываться бесплатно. Объем бесплатной медицинской помощи обеспечивается в рамках программ обязательного медицинского страхования, утверж-даемых в соответствии с Законом РФ от 28 июня 1991 г. «О медицинском страховании граждан» (с последующими изменениями и дополнениями). Правительство Российской Федерации ежегодно утверждает Программу государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи на предстоящий год. На основе Программы субъекты РФ разрабатывают и утверждают территориальные программы оказания бесплатной медицинской помощи, включающие также программы обязательного медицинского страхования.

В качестве материальной гарантии реализации конституционного права граждан на бесплатную медицинскую помощь выступают фонды обязательного медицинского страхования: Федеральный и территориальные фонды. С 1 января 2001 года взносы, зачисляемые в фонды обязательного медицинского страхования РФ, уплачиваются в составе единого социального налога в порядке, установленном главой 24 Налогового кодекса РФ.

Дополнительные медицинские услуги оказываются гражданам на основе программ добровольного медицинского страхования, а также за счет средств работодателей и за счет личных средств.

Медицинское страхование осуществляется в форме договора, зак-лючаемого между субъектами медицинского страхования.

Каждый гражданин, в отношении которого заключен договор ме-дицинского страхования или который заключил такой договор само-стоятельно, получает страховой медицинский полис. Страховой ме-дицинский полис находится на руках у лица, застрахованного в системе обязательного медицинского страхования.

Форма страхового медицинского полиса и инструкция по его ведению утверждаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 23 января 1992 г. № 41 утверждены формы страхового медицинского полиса обязательного страхования граждан, страхового медицинского полиса добровольного страхования граждан, а также Инструкция по их заполнению

Страховой медицинский полис имеет силу на всей территории Рос-сийской Федерации, а также на территориях других государств, с которыми Российская Федерация имеет соглашения о медицинском страховании граждан.

Экстренная медицинская помощь должна оказываться вне зависимости от наличия у пациента страхового полиса, поскольку она финансируется за счет бюджетов муниципальных образований.

Определяющее значение для конституционно-правового института социального обеспечения имеет третья группа конституционных норм. По объему она значительно уступает группам универсальных и комплексных норм, но специфична лишь для данного института. Направленность действия этого вида конституционных норм является основанием для признания за ними свойства функциональности как предпосылки выделения в конституционном праве института социального обеспечения.

Имеются в виду нормы ст. 39 Конституции РФ, которые непосред-ственно связаны с конституционными нормами, определяющими основы конституционного строя, в частности с положениями ст. 2 и 7 Конституции РФ.

Согласно ч. 1 ст. 39 Конституции РФ социальное обеспечение га-рантируется каждому.

В ч. 2 ст. 39 Конституции РФ указывается, что государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.

В соответствии с ч. 3 Конституции РФ поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.

Пункт «ж» ч. 1 ст. 72 Конституция РФ устанавливает, что социальная защита, включая социальное обеспечение, относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Реализуя свое право на регулирование отношений в этой сфере, субъекты РФ принимают законы и другие акты. Общий принцип регионального законотворчества заключается в том, что оно не может понижать федеральные стандарты социального обеспечения. Повышение уровня социального обеспечения предполагает использование субъектами РФ средств собственных бюджетов.

Совокупность всех трех групп норм образует институт конститу-ционного права — институт социального обеспечения. Каждая из перечисленных групп представляет собой отдельный компонент это

го института. Возникающие при реализации перечисленных прав и свобод отношения составляют предмет конституционно-правового института социального обеспечения.

Использование конституционных прав и свобод личности, по ут-верждению В. И. Крусса, «призвано обеспечить фактическое верховенство принципа высшей ценности человека, его прав и свобод в условиях правового и социального государства; оно обусловлено позитивной (добросовестной) направленностью сознания правопользователя, происходит в рамках конституционных (общих) правовых отношений, универсально дополняется исполнением конституционных обязанностей и подкрепляется ресурсами конституционного гарантирования».1 Это принципиальное положение в полной мере относится и к использованию прав и свобод, предусмотренных нормами конституционно-правового института социального обеспечения.

<< | >>
Источник: К. С. Харин. Конституционно-правовые основания трудовой пенсии. 2007

Еще по теме Институт социального обеспечения в конституционном праве:

  1. Международные стандарты конституционно-правового института социального обеспечения
  2. Теоретико-правовые предпосылки выделения конституционных норм в институт социального обеспечения
  3. Правовые основы реализации конституционного права на социальное обеспечение
  4. Конституционные основы формирования института пенсионного права
  5. Конституционно-правовой институт трудовых пенсий
  6. Формирование расходов на социальную помощь и социальное обеспечение
  7. Социальная политика. Финансирование социального обеспечения и социальной помощи
  8. ВРЕМЕННЫЙ ПОРЯДОК обеспечения социальным пособием на погребение, возмещения стоимости гарантированного перечня услуг по погребению и учета расходования средств социального страхования на эти цели
  9. Социальное обеспечение Рекомендации студентам
  10. Восприятие социального капитала различных институтов этническими группами России