<<
>>

Финансовая система РФ

Институциональная финансовая система Российской Федерации включает Министерство финансов РФ, Федеральную налоговую службу, Федеральную таможенную службу, органы государственного финансового контроля, внебюджетные социальные фонды и др.

Министерство финансов Российской Федерации утверждено Постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2004 г.

в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Министерство финансов РФ является федеральным органом ис-полнительной власти и осуществляет свою деятельность непосредственно и через территориальные органы Федерального казначейства, являющегося его структурным подразделением.

В его ведении находятся:

1) Федеральная налоговая служба;

2) Федеральная служба страхового надзора;

3) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

4) Федеральная служба по финансовому мониторингу.

Основными задачами Министерства финансов РФ является выработка единой государственной политики в сфере:

1) финансовой (бюджетно-налоговой, страховой, государственного долга) политики;

2) денежно-кредитной и валютной политики;

3) аудиторской деятельности;

4) бухгалтерского учета и отчетности;

5) добычи, производства и переработки драгоценных металлов и драгоценных камней;

6) таможенных платежей, включая определение таможенной стоимости товаров и транспортных средств;

7) государственной службы и судебной системы.

Функции Министерства финансов РФ.

1.

Министерство финансов разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов. и актов по вопросам:

> организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, определения основ бюджетного процесса;

> федерального бюджета на очередной финансовый год.

порядка исполнения федерального бюджета в очередном финансовом году, отчетности о его исполнении;

> разграничения бюджетных полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления;

>¦ финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

> системы оплаты труда, социальных гарантий и пенсионного обеспечения федеральных государственных служащих, судей и иных лиц, заметающих государственные должности Российской Федерации;

> политики в сфере таможенных платежей в части исчисления и порядка их уплаты, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств;

>¦ исключения двойного налогообложения доходов и имущества, а также по другим налоговым вопросам;

> регулирования деятельности субъектов и участников страхового рынка:

А Л

> обеспечения зашиты прав и законных интересов страховате-

лей, иных заинтересованных лиц и государства; эффективно-

го развития страхового дела;

>• организации и проведения лотерей;

> изготовления и обращения защищенной полиграфической

продукции на территории Российской Федерации;

>¦ финансовых взаимоотношений Российской Федерации с

иностранными государствами, межгосударственными объе-

динениями с участием Российской Федерации и междуна-

родными финансовыми организациями;

> подписания и ратификации международных договоров и со-

глашений в сфере деятельности министерства;

^ эмиссии и обращения государственных и муниципальных

ценных бумаг, предоставления государственных гарантий

Российской Федерации;

^ управления государственным долгом и финансовыми акти-

вами Российской Федерации;

^ регулирования в сфере формирования и инвестирования

средств пенсионных накоплений;

^ компенсационных выплат и погашения гарантированных

сбережений граждан Российской Федерации, государствен-

ных ценных бумаг бывшего СССР и сертификатов Сберегатель-

ного банка, государственных долговых товарных обязательств;

контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере;

установления оснований и порядка привлечения к ответст-

венности за нарушение бюджетного законодательства Рос-

сийской Федерации;

>¦ противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, коррупции и финансированию терроризма;

> совершенствования банковского законодательства, законодательства в области организации и регулирования денежного обращения;

> регулирования бухгалтерского учета, бухгалтерской отчетности;

^ регулирования аудиторской деятельности; добычи, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней;

> формирования Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации на очередной год и план отпуска ценностей из него.

2.

Министерство финансов разрабатывает и утверждает:

^ порядок составления и исполнения федеральною бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

> порядок ведения бюджетной росписи федерального бюджета;

> порядок составления отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов и консолидированного бюджета Российской Федерации;

> отчетность о расходах и численности работников федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления:

> формы налоговых декларации. расчетов по налогам, методические рекомендации и другие нормативные правовые акты по вопросам применения законодательства о начогах и сборах; условия лицензирования, аттестации, деятельности и представления отчетности в отношении субъектов страхового дела;

>• порядок выдачи и приостановления действия разрешений на проведение лотерей и контроля над их проведением;

> лицензионные требования и условия деятельности по изготовлению защищенной полиграфической продукции;

>• нормативные правовые акты по вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений:

>¦ методологию эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, предоставления государственных гарантий РФ:

> порядок ведения государственной долговой книги РФ;

> порядок организации и осуществления контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.

> методологию противодействия легализации доходов, полученных преступным путем. коррупции и финансированию терроризма;

> порядок осуществления контроля над исполнением федерального бюджета и реализации мер принуждения, применяемых к участникам бюджетного процесса за нарушение бюджетного законодательства:

> нормативные правовые акты в области ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности;

> единый план счетов бюджетного учета и инструкцию по его применению органами государственной власти, органами управления государственных внебюджетных фондов, органами местного самоуправления и созданными этими органами бюджетными учреждениями;

> порядок формирования и представления бюджетной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

> порядок представления в Министерство финансов Российской Федерации отчетности в сфере аудиторской деятельности;

> нормативные правовые акты в области добычи, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней.

3.

Министерство финансов осуществляет:

> составление проекта федерального бюджета на очередной фи-нансовый год, обеспечение исполнения федерального бюджета;

>¦ ведение учета операций по исполнению федерального бюджета, составление и представление в Правительство РФ отчетов об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

>¦ экспертизу проектов финансово-экономических обоснований к законопроектам и проектов заключений Правительства Российской Федерации по законопроектам о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске госу-дарственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, по другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета;

> прогнозирование и кассовое планирование исполнения фе-дерального бюджета;

>¦ введение в порядке и случаях, предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации, режима сокращения расходов федерального бюджета;

> введение в порядке и случаях, предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации, блокировки расходов и отмену блокировки расходов федерального бюджета, применение иных предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации санкций;

> управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации:

> функции эмитента государственных ценных бумаг Российской Федерации;

> ведение государственной долговой книги Российской Федерации и реестра государственных ценных бумаг Российской Федерации;

> государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг;

> координацию бюджетной и денежно-кредитной политики в соответствии с задачами макроэкономической политики;

> участие от имени Правительства РФ в деятельности Парижского клуба и других клубов и форумов, подписание от имени Правительства РФ многосторонних соглашений с должниками в рамках указанных клубов и форумов.

Федеральное казначейство.

Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. №314 предусматривается реорганизация Федерального казначейства в федеральную службу.

Это означает, что территориальные органы федерального казна-чейства будут непосредственно подчинены центральному аппарату федерального казначейства, который будет выведен из структуры Минфина России и станет юридическим лицом. Совместным рас-поряжением Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации от 6 августа 2004 г. № 1363/1001 уже определено сокращенное название федерального казначейства — Казначейство России.

Для дальнейшего функционального развития новой федеральной службы будут:

1) четко разграничены полномочия между федеральным казна-чейством и Министерством финансов России;

2) сделаны соответствующие поправки в Бюджетном кодексе.

При этом законодательные полномочия останутся за Министерством финансов.

В ведении Федерального казначейства остаются:

1) широкий круг полномочий по исполнению федерального бюджета, часть из которых относится не к финансированию расходов федерального бюджета, а к их санкционированию (например, через федеральное казначейство осуществляется доведение лимитов бюджетных обязательств, объемов финансирования и др.);

2) функции главного распорядителя по некоторым расходам фе-дерального бюджета, переданные Министерством финансов по причине отсутствия у него территориальных органов;

3) право применять меры принуждения к нарушителям бюджетного законодательства, что заставит реально заработать нормы Бюджетного кодекса РФ, существующие пока только номинально;

4) кассовое исполнение бюджетов бюджетной системы, преду-смотренное в Новой редакции Бюджетного кодекса (ст.6), вступающей в силу 1 января 2006 г., и определяемое как «проведение и учет операций по кассовым поступлениям и кассовым выплатам из бюджета»;

5) право передачи на определенных условиях полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектам РФ.

Федеральная налоговая служба (ФНС) РФ была утверждена Постановлением Правительства РФ от 30.09.04 № 506 «Об утверждении Положения о федеральной налоговой службе».

Согласно данному постановлению Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы являются правопреемниками Министерства РФ по налогам и сборам и Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству по всем правоотношениям, связанным с представлением интересов РФ в процедурах банкротства.

ФНС находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации, ее возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению Министра финансов РФ. Руководитель Федеральной налоговой службы несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Службу задач и функций.

ФНС и ее территориальные органы составляют единую централизованную систему налоговых органов.

Территориальные органы ФНС (налоговые органы) включают:

1) управления Службы по субъектам Российской Федерации;

2) межрегиональные инспекции Службы;

3) инспекции Службы по районам, районам в городах, городам

без районного деления, инспекции Службы межрайонного уровня (далее — налоговые органы). Финансирование расходов на содержание центрального аппарата и территориальных органов Федеральной налоговой службы осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете. Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы являются юридическими лицам и. имеют бланк и печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, эмблему, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством РФ.

Функции Федеральной налоговой службы:

1. ФНС РФ осуществляет контроль и надзор над соблюдением налогового законодательства, в том числе:

а) информирует налогоплательщиков (в том числе в письменной форме) о действующих налогах и сборах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также предоставляет формы налоговой отчетности и разъясняет порядок их заполнения;

б) ведет в установленном порядке учет всех налогоплательщиков;

в) ведет Единый государственный реестр налогоплательщиков;

г) осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации порядке возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов и сборов, а также пени и штрафов:

д) принимает в установленном законодательством Российской Федерации порядке решения об изменении сроков уплаты налогов, сборов и пени;

е) организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение обращений граждан, принимает по ним решения и направляет заявителям ответы в установленный законодательством Российской Федерации срок.

2. ФНС РФ осуществляет контроль и надзор над производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, в том числе:

а) выдает в установленном порядке лицензии (разрешения):

> на производство, хранение и оборот этилового спирта и спиртосодержащей продукции;

^ на производство, розлив, хранение, закупку и оптовую реализацию алкогольной продукции;

> на производство, хранение и поставку спиртосодержащей непищевой продукции;

на производство табачных изделий;

^ на учреждение акцизных складов;

б) ведет сводный государственный реестр:

^ выданных, приостановленных и аннулированных лицензий на производство, хранение и оптовую реализацию этилового спирта и алкогольной продукции;

^ лицензий на производство табачных изделий;

> разрешений на учреждение акцизных складов.

3. ФНС РФ осуществляет контроль и надзор над соблюдением валютного законодательства Российской Федерации в пределах компетенции налоговых органов, в том числе над осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями.

4. ФНС РФ осуществляет:

а) государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств;

б) в установленном порядке проверку деятельности юридических лиц, физических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств в установленной сфере деятельности;

в) полный учет выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей;

г) установку и пломбирование контрольных спиртоизмеряющих приборов на предприятиях и в организациях по производству этилового спирта из сырья всех видов;

д) регистрирует в установленном порядке:

^ договоры коммерческой концессии;

> контрольно-кассовую технику, используемую организациями и индивидуальными предпринимателями в соответствии с законодательством Российской Федерации;

е) ведет Единый государственный реестр юридических лиц и Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей.

5. ФНС РФ осуществляет контроль и надзор нал проведением лотерей, в том числе за целевым использованием выручки от их проведения, а также рассматривает уведомления о проведении стимулирующих лотерей.

6. ФНС РФ:

а) осушестачяет контроль и надзор над деятельностью по изготовлению защищенной от подделок полиграфической продукции, в том числе бланков ценных бумаг и торговлей указанной продукцией;

б) теле! реестр лицензий на осуществление деятельности по изготовлению защищенной от подделок полиграфической продукции, в том числе бланков ценных бумаг.

7. ФНС РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) представляет интересы РФ по обязательным платежам и (или) денежным обязательствам.

8. ФНС РФ осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на нее функций.

9. ФНС РФ осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в ходе деятельности Службы;

10. ФНС РФ взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности.

ФНС разрабатывает и утверждает формы следующих документов:

1) налогового уведомления;

2) требования об уплате налога;

3) заявления о постановке на учет в налоговом органе;

4) уведомления о постановке на учет в налоговом органе;

5) свидетельства о постановке на учет в налоговом органе;

6) решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа о проведении выездной налоговой проверки;

7) акта налоговой проверки;

8) акта об обнаружении фактов, свидетельствующих о нарушении лицами, не являющимися налогоплательщиками, плательщиками сборов или налоговыми агентами, законодательства о налогах и сборах (в том числе о совершении налоговых правонарушений), и требования к его составлению;

9) представления налоговыми агентами в налоговый орган сведений о доходах физических лиц и суммах начисленных и удержанных налогов за налоговый период;

10) справки о полученных физическими лицами доходах и удер-жанных суммах налога;

11) представления в налоговый орган налоговым агентом ин-формации о доходах иностранных организаций и удержанных с них налогов за прошедший отчетный (налоговый) период;

12) заявления о возврате удержанного налога по выплаченным иностранным организациям доходам;

13) представления в налоговый орган органами, выдающими в установленном порядке лицензии (разрешения) на пользование объектами животного мира, на пользование объектами водных биологических ресурсов, сведений о выданных лицензиях (разрешениях), сумме сбора, подлежащей уплате по каждой лицензии (разрешению), а также сведений о сроках уплаты сбора;

14) представления организациями и индивидуальными пред-принимателями, осуществляющими пользование объектами животного мира на основании лицензии (разрешения) на пользование объектами животного мира, в налоговые органы по месту своего учета сведений о получении соответствующих лицензий, суммах сбора, подлежащих уплате, и суммах фактически уплаченных сборов;

15) перечня документов, представляемых организациями и ин-дивидуальными предпринимателями в налоговый орган для зачета или возврата сумм сбора по нереализованным лицензиям (разрешениям) на пользование объектами животного мира;

16) представления в налоговые органы организациями и индиви-дуальными предпринимателями, осуществляющими пользование объ-ектами водных биологических ресурсов на основании лицензии (разрешения) на пользование объектами водных биологических ресурсов, сведений о получении соответствующих лицензий, суммах сбора, подлежащих уплате в виде разового и регулярных взносов;

17) заявления о постановке на учет в налоговом органе налого-плательщика при выполнении соглашения о разделе продукции;

18) свидетельства о постановке на учет в налоговом органе нало-гоплательщика при выполнении соглашения о разделе продукции;

19) представления органами, осуществляющими государственную регистрацию транспортных средств, сведений о транспортных средствах, зарегистрированных или снятых с регистрации в этих ор

ганах, а также о лицах, на которых зарегистрированы транспортные средства;

20) заявления налогоплательщика о регистрации объекта (объектов) налогообложения налогом на игорный бизнес:

21) налоговых деклараций и др.

Финансовая политика в РФ. Бюджетная политика в 2003 и 2004 гг.

характеризовалась последовательностью достижения намеченных целей и повышением ее роли в обеспечении макроэкономической стабильности. Основными ее результатами стали;

1) завершение формирования основных элементов современной налоговой системы, в большей мере обеспечивающей стимулирование позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере;

2) начало внедрения элементов среднесрочного финансового планирования;

3) определение концептуальных подходов к новым механизмам программно-целевого бюджетирования, предполагающего гесную увязку бюджетных расходов и планируемых результатов;

4) законодательное установление расходных полномочий и определение мер ответственности за их осуществление на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления;

5) проведение плановой индексации заработной платы работников организации бюджетной сферы и государственных служащих;

6) увеличение реального размера пенсий;

7) проведение перерасчета пенсий по новым правилам, позволяющим увеличивать размер пенсии за счет продолжения трудовой деятельности в пенсионном возрасте;

8) увязка бюджетного процесса с работой по пересмотру регулируемых тарифов естественных монополий, пересмотр которых чаще одного раза в год законодательно запрещен;

9) принятие решения о формировании тарифных планов естественных монополий на трехлетний период;

10) прохождение максимального пика платежей по внешнему долгу;

11) достижение международным кредитным рейтингом России инвестиционного уровня;

12) создана правовая база формирования Стабилизационного фонда Российской Федерации, объем которого достж к началу 2004 г. почти 200 млрд руб.

В целом за истекший и отчетный периоды повысилась устойчивость бюджетной системы к колебаниям внешнеэкономической конъюнктуры.

В то же время для дальнейшего повышения результативности бюджетной политики требуется решение ряда проблем, в том числе:

1) действующее бюджетное законодательство не в полной мере отвечает современным требованиям;

2) сложившиеся механизмы и процедуры ограничивают возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления государственными финансами;

3) остается низкой экономическая эффективность государственного сектора экономики;

4) сложившаяся сеть бюджетополучателей не является оптимальной, что снижает эффективность использования средств федерального бюджета;

5) бюджетные ассигнования распределяются между бюджетными учреждениями без учета результатов их деятельности;

6) государственный контроль над внебюджетной деятельностью федеральных учреждений носит в основном формальный характер;

7) при формировании бюджетов практически не используются программно-целевые методы;

8) действующие федеральные целевые программы в большинстве случаев не являются эффективными инструментами структурных реформ;

9) не урегулировано финансирование выполнения государственных обязательств по инвестиционным проектам и другим долгосрочным программам;

10) при формировании бюджетов перечень таких обязательств составляется и часто пересматривается на основе субъективных критериев;

11) отсутствует отвечающий современным реалиям закон о государственных закупках, в то время как применяемые механизмы закупки товаров и услуг для государственных нужд зачастую не способствуют рациональному использованию бюджетных средств;

12) до сих пор не выработаны эффективные механизмы, обеспечивающие реализацию права на получение доступной и качественной медицинской помощи для всех слоев населения, и в первую очередь для неработающих граждан;

13) задерживается формирование новой системы обязательного медицинского страхования;

14) общая налоговая нагрузка на предпринимательскую деятельность для многих видов экономической деятельности все еще неоправданно велика, в результате чего снижаются возможности для модернизации и диверсификации производства, а также создания новых рабочих мест;

15) налоговая реформа мало затронула вопросы налогового ад-министрирования, в том числе вопросы упрощения налогового учета и улучшения взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками.

Среди проблем, требующих решения, власти называют также существующие ограничения на приватизацию отдельных видов го-сударственного имущества, что. по их мнению, препятствует его использованию для выполнения государственных задач. Власти также считают, что государственный сектор экономики остается по-прежнему громоздким, что препятствует его эффективному управлению.

С этим трудно согласиться, так как государственное имущество представляет собой активы, использование которых является мощным источником капитальных доходов федерального бюджета. Деятельность государства как экономического субъекта также является источником доходов бюджета.

Как известно, доходы от проведенной приватизации государственной собственности для государственного бюджета вряд ли можно назвать существенными (в начале 90-х гг. они составляли в среднем поквартально 1% доходов федерального бюджета).

Поэтому вместо дальнейшей передачи государственного имущества в частную собственность за бесценок необходимо научиться правильно и эффективно им управлять.

Использование государственного имущества является важным

долгосрочным источником доходов государственного бюджета.

Призывы к дальнейшей приватизации раздаются именно по причине высокой доходности использования объектов государственной собственности, что делает их приватизацию очень привлекательной.

Достигнутые в 2003—2004 гг. результаты бюджетной политики, а также обозначенные проблемы бюджетной сферы позволили начать

работу по внесению необходимых изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, направленных:

1) на обеспечение сбалансированности доходов и расходов бюджетов всех уровней власти;

2) закрепление за ними на долгосрочной основе собственных постоянных источников доходов;

3) выравнивание региональных и муниципальных бюджетов, исходя из объективных критериев бюджетной обеспеченности.

Среди основных задач бюджетной политики на 2005 год и среднесрочную перспективу (до 2007 г.) названы следующие:

1) в основу формирования федерального бюджета должны быть положены долгосрочные приоритеты развития страны;

2) бюджетная политика должна содействовать эффективному решению важнейших социально-экономических задач;

3) важнейшей задачей бюджетной политики остается обеспечение общей макроэкономической сбалансированности;

4) основные параметры бюджета должны обеспечивать:

^ гарантированное исполнение заложенных в бюджет обязательств;

^ связывание избыточной денежной наличности в обращении;

^ последовательное сокращение расходов на обслуживание государственного долга с учетом приходящегося на 2005 г. значительного объема платежей по внешнему долгу.

В случае превышения в 2005 г. установленного минимального объема Стабилизационного фонда РФ избыток средств должен быть направлен, в случае отсутствия других источников, на финансирование:

1) внешнего государственного долга;

2) дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ.

Акценты бюджетного процесса предполагается перенести с управления затратами на управление результатами.

Бюджет предполагается формировать, исходя из целей и планируемых результатов государственной экономической политики, а бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к государственным функциям.

В этой связи необходимо серьезно реформировать основные направления управления государственными финансами, в том числе:

1) финансовое планирование (законодательную, организационную и методологическую базу бюджетного процесса, а также введение долгосрочного бюджетирования);

2) финансовый контроль.

Основными направлениями реформы финансовой системы РФ являются:

1) реформа бюджетного учета и бюджетной классификации;

2) реформа бюджетного процесса;

3) реформа долгосрочного финансового планирования;

4) реформа межбюджетных отношений;

5) реформа налоговой системы.

Управление бюджетными расходами как инструмент финансовой политики. Основные приоритеты бюджетных расходов на 2005 г. лежат в сфере финансового обеспечения социальных реформ, модернизации военной организации государства, развития общественной инфраструктуры.

Снижение единого социального налога может привести к возникновению в 2005 г. гекушего дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ. В этих условиях необходимо предусмотреть возможность выделения из федерального бюджета средств Пенсионному фонду РФ, с тем чтобы обеспечить безусловное выполнение обязательств государства по выплате пенсий.

Следует определигь и законодательно закрепить объем государственных гарантий в сфере здравоохранения и подкрепить их необходимыми финансовыми ресурсами. Финансовые взаимоотношения федерального и региональных фондов обязательного медицинскою страхования должны строиться с учетом формирования в субъектах Российской Федерации механизмов страхования неработающего населения.

В целях повышения эффективности бюджетных расходов на го-сударственное управление необходимо поэтапно внедрять современные методы прогнозирования, финансирования, оценки деятельности, стимулирования, материально-технического обеспечения федеральной государственной гражданской службы.

Следует продолжить работу по оптимизации государственного сектора экономики. Организации, непосредственно не обеспечивающие реализацию функций государства, подлежат снятию с бюджетного финансирования. Для этого требуется создать законодательную

базу приватизации государственных (муниципальных) учреждений либо их преобразования в иные некоммерческие организации.

Уже в 2005 г. необходимо прекратить реализацию неэффективных и должным образом не проработанных федеральных целевых программ, а высвобождаемые ресурсы сконцентрировать на стратегических программах развития социальной сферы и инфраструктуры в соответствии с определенными приоритетами.

Финансовое управление в РФ. Как уже было сказано выше, в управлении финансами можно выделить следующие функциональные элементы:

1) финансовое планирование,

2) стратегическое и оперативное управление,

3) финансовый контроль.

На качество управления государственными финансами влияет множество факторов, к числу которых прежде всего можно отнести:

> наличие или отсутствие оптимальной структуры бюджетной системы;

^ состояние правовой базы, которая либо обеспечивает полную реализацию основополагающих принципов построения бюджетной системы (самостоятельности бюджетов, их сбалансированности и т.п.), либо ограничивается их декларированием;

>• качество бюджетного планирования;

> систему бюджетного финансирования, которая либо обеспечивает, либо препятствует целевому и эффективному использованию бюджетных средств.

Финансовое планирование в РФ осуществляется в форме:

1) краткосрочного финансового планирования — бюджетирования;

2) среднесрочного финансового планирования — среднесрочного бюджетирования.

Краткосрочное финансовое планирование (бюджетирование) включает:

1) правовую и организационную базу бюджетного процесса;

2) бюджетную классификацию;

3) бюджетный процесс.

Правовая база бюджета включает:

1) Конституцию РФ;

2) Бюджетный кодекс РФ;

3) Налоговый кодекс;

4) Таможенный кодекс;

5) соответствующие федеральные иконы, в том числе Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации», Федеральный Закон «О федеральном бюджете» и пр.

В рамках реформы законодательной базы финансового планирования предполагается внести существенные изменения в Бюджетный, Налоговый и Таможенный кодексы. Также будут внесены соответствующие изменения в законы и подзаконные акты, формирующие правовую основу бюджетного процесса.

Организационной базой финансового планирования являются властные структуры, государственные учреждения, бюджетные организации, то есть те структуры, которые так или иначе связаны с бюджетным процессом. Реформа организационной базы бюджетного планирования выразилась в реформе институциональной системы РФ, в ходе которой на основании Постановления Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» были преобразованы ее основные элементы.

Бюджетная классификация РФ. До 1 января 1995 г, в РФ действовала бюджетная классификация, основы которой были разработаны еще в советское время.

В результате проведения в РФ экономических реформ произошло много изменений, что сделало советскую бюджетную классификацию мало применимой для составления проектов бюджетов в условиях новых реалий, в том числе;

1) появились расходы, финансирование которых происходит на возвратной основе (кредиты, бюджетные ссуды), а также трансфертные отношения с нижестоящими бюджетами;

2) возникла необходимость консолидации в бюджетах ряда отраслевых внебюджетных фондов и т.д.

Интеграция России в мировое экономическое пространство, ее вступление в Международный валютный фонд и другие международные экономические организации требуют перевода национальных счетов на систему международных стандартов финансовой отчетности.

В силу объективной необходимости приказом Министерства финансов Российской Федерации №° 177 от 29 декабря 1994 г. с 1 ян

варя 1995 г. была введена в действие Новая бюджетная классификация. Предполагалось перевести на нее бюджеты всех уровней власти, фактически же с 1 января 1995 г. новая бюджетная классификация:

1) стала применяться на федеральном уровне; 2) постепенно стала применяться на уровне субъектов федерации; 3) так и не была повсеместно введена на уровне местного самоуправления.

В отличие от советской в новой бюджетной классификации были:

1) существенно переработаны разделы «доходы» и «расходы»; 2) включены новые разделы — «финансирование» и «государственный долг».

В раздел «доходы» входят две основные группы бюджетных доходов:

1) капитальные доходы, которые приносят источники сроком использования больше одного года (долгосрочные источники);

2) текущие доходы, которые приносят источники сроком ис-пользования меньше одного года (краткосрочные источники), вклю-чающие, в свою очередь, две группы:

> налоговые доходы, к которым относятся поступления налоговых платежей (налогов, сборов, пошлин и плат), а также штрафов и пенни за нарушение налогового законодательства;

> неналоговые доходы, к которым относятся доходы от продажи излишнего имущества, конфискованных товаров, доходы по ценным бумагам, штрафы и пенни за нарушение неналогового законодательства и пр.

В блоке «финансирование» показываются внутренние и внешние источники финансирования дефицита бюджета, в том числе:

1) выпуск и размещение государственных обязательств;

2) займы у Центрального банка;

3) займы у коммерческих банков;

4) займы, полученные от других уровней власти;

5) займы у государственных внебюджетных фондов;

6) займы на внешних рынках.

Следующим разделом бюджетной классификации является раздел «государственный долг». Заимствования государством денежных средств на внутреннем и внешнем рынке приводят к изменению величины государственного долга. Известным является определение государственного долга как совокупности дефицитов бюджетов за ряд лет.

В разделе «государственный долг» показаны совокупные долговые обязательства государства, а также график их погашения.

Бюджетная классификация образца 1995 г. должна была сыграть большую организационную роль, содействуя:

1) приведению каждого бюджета в соответствующий вид;

2) созданию условий для объединения бюджетов всех уровней в единый консолидированный бюджет;

3) упрощению рассмотрения и экономическому анализу бюджетов;

4) осуществлению контроля над своевременным и полным по-ступлением бюджетных доходов и их использованию по целевому назначению.

Дальнейшее развитие бюджетная классификация получила в Бюджетном кодексе Российской Фсдерации, принятом 17 июля 1998 г.. который дает следующее определение: «Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемой для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней...»

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетная классификация включает следующие разделы (классификации):

1) классификацию доходов, представляющую собой группировку доходов бюджетов всех уровней... по источникам и способам получения конкретных видов доходов:

2) классификацию расходов бюджетов Российской Федерации, представленную функционатьной. экономической и ведомственной структурами;

3) классификацию внутренних и внешних источников финанси-рования федерального бюджета;

4) классификацию государственных внешних активов и пассивов (внешнего долга) Российской Федерации.

Единство бюджетной классификации РФ для всех уровней бюджетной системы РФ в части классификации доходов бюджетов, функциональной и экономической классификации расходов бюджетов РФ, классификации источников финансирования дефицитов бюджетов РФ обеспечивает Федеральный Закон «О бюджетной классификации Российской Федерации».

Ведомственные классификации расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и расходов местных бюджетов отражают распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Перечень главных распорядителей средств бюджетов РФ и распорядителей средств местных бюджетов утверждается соответственно органами исполнительной власти субъекта РФ и местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом РФ «О бюджетной клас-сификации Российской Федерации» и Приказом Министерства финансов РФ от 11 декабря 2002 г. № 127н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» получатели бюджетных средств имеют право расходовать полученные средства бюджета только в строгом соответствии с установленными статьями бюджетной классификации. Однако именно это положение, по мнению сегодняшних реформаторов, препятствует эффективности исполнения бюджетов (!).

В рамках реформы финансовой системы, в этой связи, предполагается узаконить нецелевое расходование бюджетных средств, чтобы распорядители бюджетных средств могли перебросить финансовые ресурсы на наиболее приоритетные направления с целью достижения наилучших результатов исполнения бюджета с точки зрения социального эффекта.

До настоящего времени, как говорилось ранее, бюджетные средства подлежали строго целевому использованию, а исполнение бюджетов оценивалось с точки зрения расходования средств, в соответствии с указанными в Бюджетной классификации статьями.

Перенесение акцентов бюджетного процесса с управления затратами на управление результатами, исходя из основных целей государственной финансовой политики, должно обеспечить большую свободу маневра для органов государственной власти в ходе исполнения бюджетов. В этой связи в рамках реформы бюджетной классификации и бюджетного учета как одного из направлений финансовой реформы, на федеральном уровне в бюджете должны определяться только основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы позиции экономической и функциональной классификации.

Для обеспечения соответствия между выполнением среднесрочных программ и бюджетной классификацией функциональная классификация дополняется программной классификацией расходов по целям и задачам социально-экономической политики.

Бюджетная классификация Российской Федерации является одним из ключевых инструментов, обеспечивающих реализацию бюджетного процесса, и неотъемлемой частью единой системы сбора. регистрации, классификации и обобщения данных о государственных и муниципальных финансах. Вместе с планом счетов бюджетного учета она позволяет отобрать информацию, необходимую для эффективного управления финансами. В этой связи реформирование системы управления государственными и муниципальными финансами неизбежно связано с необходимостью дальнейшего реформирования бюджетной классификации Российской Федерации.

Эта реформа предполагает изменение:

1) состава, структуры, содержания и применяемой кодировки;

2) действующей практики нормативного правового регулирования вопросов бюджетной классификации.

Предполагается использовать подход, применяемый в большинстве стран международного сообщества, при котором федеральным законом закрепляются лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы, коды экономической и функциональной (раздел, подраздел) классификации. Дальнейшая структура классификации определяется органами власти соответствующего уровня при составлении и утверждении проекта бюджета. Это способствует повышению самостоятельности и ответственности органов исполнительной власти за исполнение бюджетов. Применение такого подхода требует внесения:

1) поправок в Бюджетный кодекс;

2) изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации», проект которого находится на рассмотрении в Федеральном Собрании Российской Федерации.

До внесения поправок и изменений в вышеназванные документы обеспечение бюджетного процесса с 2005 г. будет осуществляться на основании приказа Министерства финансов РФ от 27.08.04 г. № 72н «Обутверадении «Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации при составлении и исполнении бюджетов всех уровней, начиная с бюджетов на 2005 год».

В приказе отражены изменения в структуре и содержании бюджетной классификации, касающиеся в том числе:

1) классификации доходов;

2) функциональной классификации расходов;

3) экономической классификации расходов;

4) классификации источников внутреннего и внешнего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации.

Отличительной особенностью новой бюджетной классификации РФ является измененная система кодировки доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации (таблица 10).

Для классификации указанных операций используется унифицированный двадцатизначный код, структуру которого можно представить в следующем виде.

Первая часть включает три разряда унифицированного кода, которые предстаапяют собой коды администраторов бюджетных средств, соответствующие номерам главных распорядителей в перечне главных распорядителей средств соответствующего бюджета. При этом обеспечивается идентичность указанного показателя по доходам бюджета, расходам бюджета и источникам финансирования дефицитов бюджетов РФ.

Вторая часть включает 4—17 разряды унифицированного кода, которые представляют собой функциональную структуру, включающую коды программ. В функциональной структуре отражены составляющие соответствующей бюджетной классификации, в том числе:

1) разделы и подразделы;

2) статьи и под статьи;

3) виды;

4) группы, подгруппы;

5) элементы.

Третья часть включает 18—20 разряды, которые представляют собой экономическую классификацию доходов, расходов или источников финансирования дефицитов бюджетов РФ и определяются соответствующим кодом классификации операций сектора государственного управления, приведенной в Приложении № 2 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249.

Перечень основных классификационных категорий операций сектора государственного управления включает следующие коды:

100 — доходы;

200 — расходы;

300 — поступление нефинансовых активов;

400 — выбытие нефинансовых активов;

500 — поступление финансовых активов;

600 — выбытие финансовых активов;

700 — увеличение обязательств;

800 — уменьшение обязательств.

Дальнейшая детализация классификации операций сектора го-сударственного управления производится посредством статей и подстатей, которые группируются в зависимости от их воздействия на активы и пассивы сектора. При этом активы подразделяются на нефинансовые и финансовые, а пассивы, в свою очередь, на обязательства и чистую стоимость активов.

Нефинансовые активы + Финансовые активы = Обязательства + Чистая стоимость активов.

Соответственно чистая стоимость активов представляет собой разность между совокупными активами и совокупными обязательствами.

Чистая стоимость активов = (Нефинансовые активы + Финансовые активы) — Обязательства.

Доходы представляют собой операции, приводящие к увеличению активов или уменьшению пассивов, а расходы — операции, которые приводят к уменьшению активов или увеличению обязательств. Таким образом, остальные операции рассматриваются с точки зрения поступления или выбытия активов, увеличения или уменьшения обязательств сектора государственного управления.

Группировка статей в экономической классификации доходов, экономической классификации расходов и экономической классификации источников финансирования дефицита бюджетов (приложения № 1, 5,6 и 7 к приказу Минфина России от 27 августа 2004 г. № 72н) имеет некоторые отличия от группировки статей в классификации операций сектора государственного управления:

1) экономическая классификация доходов включает коды:

100 — доходы (кроме кода 171);

400 — выбытие нефинансовых активов (в части кодов 410, 420, 440);

2) экономическая классификация расходов включает коды:

200 — расходы (все коды);

300 — поступление нефинансовых активов (в части кодов 310, 320, 340);

500 — поступление финансовых активов (в части кода 540);

600 — выбытие финансовых активов (в части кодов 620, 640);

3) экономическая классификация источников финансирования дефицитов бюджетов включает коды:

100 — доходы (в части кода 171);

300 — поступление нефинансовых активов (в части кодов 310, 330);

400 — выбытие нефинансовых активов (в части кодов 410, 430);

500 — поступление финансовых активов (в части кодов 510, 530);

600 — выбытие финансовых активов (в части кодов 610, 630);

700 — увеличение обязательств (все коды);

800 — уменьшение обязательств (все коды).

Группировка статей экономической классификации доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов, а также операций сектора государственного управления осуществляется в зависимости от целей анализа.

В первом случае целью анализа является отражение:

1) формирования показателей дефицита и профицита бюджета;

2) источников финансирования дефицита бюджета;

3) направлений использования профицита.

Анализ показателей дефицита или профицита бюджета осуществляется при кассовом исполнении бюджета, то есть при реальном оттоке и притоке бюджетных средств, в том числе в части направления их на финансирование дефицита бюджета.

Основной задачей классификации операций сектора государственного управления является их группировка по их экономическому содержанию, отражающему реальное движение денежных средств.

Взаимосвязь между новой экономической классификацией доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета и классификацией операций сектора государственного управления позволяет составлять финансовую отчетность, включающую достоверную информацию и отражающую:

1) экономическое содержание операций в секторе государственного управления;

2) влияние этих операций на состояние государственных и муниципальных активов и пассивов.

Основные определения содержатся в приказе Министерства финансов РФ от 27 августа 2004 г, № 72н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации при составлении и исполнении бюджетов всех уровней, начиная с бюджетов на 2005 год».

Классификация доходов бюджетов Российской Федерации определена как группировка доходных источников бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, включая бюджеты государственных внебюджетных фондов (таблица 11).

Структура кода классификации доходов бюджетов РФ определяет в качестве администраторов поступлений в бюджет:

> налоговые органы;

> органы управления государственных внебюджетных фондов;

> органы местного самоуправления;

> уполномоченные указанными органами государственной власти юридические и физические лица;

> созданные этими органами государственные (муниципальные) учреждения;

> иные органы государственной власти, которые в соответствии с действующим законодательством осуществляют контроль над правильностью исчисления, полнотой и своевременностью платежей в бюджет, а также начисление, учет, взыскание, принятие решений о возврате излишне уплаченных (взысканных) обязательных платежей в бюджет, пени и штрафов по ним и иным поступлениям в бюджеты всех уровней.

Администраторы поступлений в бюджет:

1) проводят мониторинг, контроль, анализ и прогнозирование поступлений средств из соответствующего доходного источника;

2) представляют проектировки поступлений на очередной фи-нансовый год в соответствующие финансовые органы.

Следующие 10 разрядов (4—13) кода классификации доходов составляют код вида доходов, который включает в себя группы (доходы, безвозмездные поступления, доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности). Каждая группа включает подгруппы, статьи, подстатьи и элементы доходов.

Двухразрядный код элемента доходов (12-й и 13-й разряды) обеспечивает группировку доходов по различным бюджетам бюджетной системы РФ, за которыми закрепляются следующие коды:

1 — федеральный бюджет;

2 — бюджет субъекта Российской Федерации;

3 — местный бюджет;

6 — Пенсионный фонд Российской Федерации;

7 — Фонд социального страхования Российской Федерации;

8 — Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;

9 — территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

Код элемента доходов для налоговых доходов закрепляется за

уровнем бюджетной системы РФ в зависимости от их полномочий по установлению налога в соответствии с действующим законодательством, например;

1) налогу на имущество организации, зачисляемому в бюджеты субъектов Федерации, присваивается код элемента доходов 02;

2) налогу на имущество физических лиц, зачисляемому в местный бюджет, — код элемента доходов 03.

Для неналоговых доходов код элемента доходов определяется в зависимости от принадлежности администратора неналоговых поступлений в бюджет к соответствующим уровням власти, например;

1) платежи, взимаемые федеральными государственными организациями за выполнение определенных функций, имеют код элемента доходов 01;

2) платежи, взимаемые государственными организациями субъектов Федерации, — код элемента доходов 02;

3) платежи, взимаемые муниципальными организациями, — код элемента доходов 03.

Для безвозмездных поступлений код элемента доходов определяется, исходя из получателя трансферта, например, прочие безвозмездные поступления в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования от местных бюджетов имеют код элемента доходов 08.

Код классификации доходов бюджетев РФ также включает:

1) четырехзначную программную часть (14--17-й разряды);

2) трехзначную экономическую классификацию доходов бюджетов (18—20 разряды).

В части налоговых доходов первый знак кода программ используется для раздельного учега:

1) сумм налога (сбора);

2) соответствующей недоимки (код программы 1000):

3) пенни по соответствующему налогу (сбору) (код программы 2000);

4) денежных взысканий (штрафов) по данному налогу (сбору) (код программы 3000).

В части видов неналоговых доходов все четыре знака программной классификации определяются в соответствии с законодательным актом бюджета субъекта Федерации и/или решением муниципалитетов при исполнении соответствующих бюджетов.

Экономическая классификация доходов бюджетов определяется

трехзначным кодом классификации операций сектора государственного управления в соответствии с Приложением № 2 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249. Некоторые коды экономической классификации доходов бюджетов РФ в классификации операций сектора государственного управления относятся не к доходам, а к операциям по выбытию нефинансовых активов, например:

1) доходы от реализации имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (в части реализации основных средств и материальных запасов по указанному имуществу);

2) доходы от продажи нематериальных активов.

Унифицированный код классификации расходов бюджетов Российской Федерации предусматривает:

1) разряды для классификации администраторов бюджетных средств — главных распорядителей средств соответствующего бюджета (1—3 — й разряды);

2) функциональную классификацию расходов (4— 17-й разряды) и экономическую классификацию расходов (18—20-й разряды).

Структура унифицированного кода функциональной классификации расходов бюджетов РФ включает:

1) первый уровень, представленный 11 подразделами, причем их количество снижено по сравнению с 28 подразделами предыдущей классификации;

2) второй уровень, представленный 84 подразделами;

3) третий уровень, представленный целевыми статьями, включающий три части:

^ код целевой статья (ЦСР. 8— 1()-й разряды); код программы (Пр, 11-й и 12-й разряды);

> код подпрограммы (ППр. 13-й и 14-й разряды);

4) четвертый уровень (15— 17-й разряды), включающий виды расходов.

Введение кодов программ и подпрограмм в состав кода пеленой статьи расходов является началом формирования программной классификации расходов бюджетов как части бюджетирования, ориентированной на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования. Вполне возможно, что при внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ программная классификация войдет в состав бюджетной классификации РФ в качестве отдельного вида классификации.

Особенности структуры новой функциональной классификации приведены ниже:

1) в разделе 0100 «Общегосударственные вопросы» группируются только те расходы на руководство и управление (административные расходы), которые связаны с реализацией функций общегосударственного характера:

2) расходы на руководство и управление в сфере других установленных функций государства теперь должны относиться к соответствующим этим функциям разделам:

3) расходы на науку подразделяются по уровню научных исследований на две группы:

> на фундаментальные научные исследования, которые теперь относятся к разделу общегосударственных вопросов;

> на прикладные научные исследования в определенной области, которые относятся, в зависимости от сферы применения, к соответствующим разделам функциональной классификации расходов бюджетов;

4) структура подразделов функциональной классификации расходов построена по принципу выделения подфункций, например, в разделе 07 «Образование» выделены следующие подразделы (подфункции):

>• 01 «Дошкольное образование»;

> 02 «Общее образование»:

^ 03 «Начальное профессиональное образование»;

>¦ 04 «Среднее профессиональное образование» и пр.;

5) детализация подразделов функциональной классификации расходов на уровне целевых статей и видов расходов предусматривается в процессе формирования соответствующих бюджетов бюджетной системы;

6) категория расходов на капитальные вложения (государственные инвестиции) исключена из функциональной классификации и включена в состав экономической;

7) предусмотрена отдельная группа расходов «Поступление не-финансовых активов» для включения в нее расходов на капитальные вложения, которые:

> трудно отнести к выполнению какой-либо одной функции государства;

> по своему экономическому содержанию представляют собой операции по приобретению государственных и муниципальных нефинансовых активов;

8) упорядочено отражение расходов на реализацию федеральных целевых программ.

В 2002 г. федеральным целевым программам и подпрограммам были присвоены коды в соответствии с целевыми статьями и видами расходов функциональной классификации расходов бюджетов. В новой структуре кода классификации расходов предусматривается введение двухразрядных кодов программ и подпрограмм в составе кода целевой статьи расходов, при этом:

1) первые три разряда кода целевой статьи для всех федеральных целевых программ одинаковы, например:

100 00 00 — Федеральные целевые программы,

100 01 00 — Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002—2010 гг.)»,

100 01 01 — Подпрограмма «Железнодорожный транспорт»,

100 01 08 — Подпрограмма «Международные транспортные ко-ридоры»,

100 01 10 — Подпрограмма «Безопасность дорожного движения»

100 07 00 — Федеральная целевая программа «Социальная поддержка инвалидов (на 2000—2005 гг.)»,

100 54 00 — Федеральная целевая программа «Промышленная утилизация вооружения и военной техники на 2005—2020 годы»;

2) дальнейшая детализация расходов в рамках федеральных целевых программ и подпрограмм производится посредством применения кодов видов расходов.

Основными классификационными категориями экономической

классификации расходов бюджетов РФ являются следующие группы операций:

1) расходы;

2) поступление нефинансовых активов:

3) поступление финансовых активов:

4) выбытие финансовых активов.

Включение операций с активами в состав экономической классификации расходов помогает обеспечить формирование показателя дефицита/профицита бюджета в соответствии с требованиями действующего бюджетного законодательства.

Детализация групп операций в экономической классификации расходов бюджетов РФ производится посредством статей и подстатей.

Структура кода классификации (таблица 13) включает администраторов источников финансирования дефицитов бюджетов РФ. к которым относятся органы государственной власти и органы местного самоуправления, имеющие право в соответствии с законодательством РФ

1) осуществлять государственные и муниципальные заимствования;

2) заключать кредитные соглашения и договоры для привлечения кредитов;

3) предоставлять государстве ни ые и муниципальные гарантии;

4) осуществлять операции с активами, находящимися в государственной и муниципальной собственности.

Разряды 4— 17-го кода классификации представляют собой код вида источника финансирования дефицитов бюджетов РФ. В этой части кода предусмотрен двухразрядный код элемента источника финансирования (12-го и 13-го разряды), отражающий принадлежность источника финансирования к бюджету соответствующего уровня, например, бюджетные кредиты, полученные:

1) федеральным бюджетом от других бюджетов бюджетной системы РФ, имеют код элемента источника финансирования 01;

2) бюджетами субъектов РФ, имеют код элемента источника финансирования 02;

3) местными бюджетами, имеют код элемента источника финансирования 03.

Код вида источника финансирования дефицитов бюджетов РФ включает четырехзначную программную часть (14—17 разряды).

В рамках кодов программ и подпрограмм законодательными актами РФ, субъектов Федерации или решением муниципальных образований производится дальнейшая детализация подстатей источников финансирования дефицитов бюджетов РФ с учетом специфики исполнения соответствующих бюджетов.

Экономическая классификация источников финансирования дефицитов бюджетов РФ определяется соответствующим кодом классификации операций сектора государственного управления.

Новая бюджетная классификация РФ полностью интегрирована в Единый план счетов бюджетного учета, предусмотренный Инструкцией по бюджетному учету, утвержденной приказом Минфина России от 26 августа 2004 г. № 70н:

1) первые 17 из 26 разрядов счета бухгалтерского учета представляют собой первые 17 разрядов унифицированного кода бюджетной классификации;

2) указанные 17 разрядов включают коды администраторов бюджетных средств, а также функционально-программную часть соответствующей бюджетной классификации, в том числе:

> разделы и подразделы;

> статьи и подстатьи;

> виды;

> группы и подгруппы;

^ элементы;

> программы;

3) последние 3 разряда номера счета бухгалтерского учета пред

ставляют собой классификацию операций сектора государственного управления, коды которой определяют экономическую классификацию доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов.

Основные результаты реформы бюджетной классификации РФ:

1) введен унифицированный код для классификации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, интегрированный с номером счета Единого плана счетов;

2) обеспечено применение кода администратора бюджетных средств к операциям по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджетов, предусмотрена идентичность указанного показателя по доходам, расходам и источникам финансирования дефицитов бюджетов;

3) введена экономическая классификация доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

4) обеспечено согласование экономической классификации доходов, расходов, источников финансирования дефицитов бюджетов с классификацией операций сектора государственного управления, сгруппированных исходя из их экономического содержания и воздействия на чистую стоимость активов;

5) предусмотрены возможности детализации классификаций на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований;

6) положено начало формированию программной классификации;

7) учтены многие требования стандартов статистики государственных финансов и международных стандартов финансовой отчетности для государственного сектора.

Первоочередной задачей реформирования бюджетной классификации на ближайший период является закрепление на законодательном уровне положений бюджетной классификации, внесенных на основании приказа Министерства финансов РФ от 27 августа 2004 г. № 72н «Об утверждении "Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации при составлении и исполнении бюджетов всех уровней, начиная с бюджетов на 2005 год"».

Бюджетный процесс в РФ. Как уже было скачано выше, бюджетный процесс представляет собой регламентированную законодательством деятельность органов власти по составлению, рассмотрению. утверждению и исполнению бюджетов разных уровней и состоит из четырех последовательных стадий:

1) составление проекта бюджета;

2) рассмотрение и утверждение бюджета;

3) исполнение бюджета;

4) составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении.

Министерство финансов РФ составляет, рассматривает и утверждает проект федерального бюджета, а затем передает его в Государственную Думу.

Здесь проект закона о бюджете проходит четыре чтения (обычный закон — только три). После утверждения в Государственной Думе проект закона о Федеральном бюджете передается на рассмотрение Совета Федерации, а затем Президенту РФ. После ратификации президентом федеральный бюджет приобретает силу Федерального закона.

В Российской Федерации в связи со сложностями переходного периода стадии бюджетного процесса не всегда совпадали с вышеуказанными сроками. Нередко финансовый год начинался, а федеральный бюджет еще не был принят. Так, в 1992, 1993, 1994 и 1995 гг. страна вступала в новый календарный год с неутвержденным бюджетом.

До 2000 г. наблюдался хронический дефицит федерального бюджета, а с 2001 г. наблюдается профицит федерального бюджета, который достигается в том числе за счет сокращения расходов.

Правительство РФ на заседании от 23 августа 2004 г. одобрило проект федерального бюджета на 2005 г. 26 августа 2004 г. он был направлен в Государственную Думу, гае был принят в первом чтении.

Бюджет 2005 г. направлен на реализацию следующих задач:

1) удвоение ВВП;

2) ускорение экономического роста;

3) борьба с бедностью.

Главной особенностью бюджета-2005 является начало использования стабилизационного фонда, который, по мнению властей, должен превратиться из исключительно накопительного инструмента в инструмент бюджетной и экономической политики.

Одним из главных направлений проводимой в РФ реформы финансовой системы названа реформа бюджетного процесса, которая:

1) является одной из важнейших предпосылок для повышения эффективности государственного управления и реструктуризации бюджетного сектора;

2) зависит от темпов и направлений широкого круга структурных реформ.

Целью реформы бюджетного процесса в РФ является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с обозначенными приоритетами государственной экономической политики, в том числе:

> формирование эффективной бюджетной системы;

^ ориентация бюджетной системы на стимулирование экономического роста и снижение социального неравенства.

На заседании Правительства РФ от 15 апреля 2004 г. состоялось об-суждение «Концепции реформы бюджетного процесса в 2004—2006 гг.», согласно которой:

1) бюджет должен формироваться, исходя из целей и планируемых результатов государствен ной экономической политики;

2) бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям государства;

3) при планировании бюджетных ассигнований основное внимание должно уделяться обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ.

Концепция предполагает расширение самостоятельности и ответственности администраторов бюджетных средств, в связи с чем:

1) устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана;

2) формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на определенные функции и программы, в рамках которых направления использования бюджетных ассигнований детализируются администраторами бюджетных средств;

3) создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов;

4) приоритет отдается внутреннему финансовому контролю;

5) региональные и местные уровни власти несут ответственность за принятие и выполнение решений;

6) проводится мониторин! и последующий внешний финансовый контроль результатов деятельности;

7) оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Главной целью реформы бюджетного процесса является смешение акцентов с управления бюджетными расходами на управление результатами посредством повышения

ответственности и расширения самостоятельности участников

бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочный ориентиров.

Реформирование бюджетного процесса включает следующие направления:

1) реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;

2) выделение бюджета «действующих» и «принимаемых» обяза-тельств;

3) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

4) развитие и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

5) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

В соответствии с этим предусматривается:

1) приведение бюджетной классификации РФ в соответствие с международными стандартами учета и отчетности;

2) введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам;

3) повышение точности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов в распоряжении администраторов бюджетных средств с учетом принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики;

4) включение в бюджетный процесс процедур оценки результа-тивности бюджетных расходов;

5) обеспечение поэтапного перехода от сметного принципа пла-нирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на результаты;

6) совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

Ответственность за реализацию мероприятий концепции возлагается на Министерство финансов РФ и Министерство экономики РФ.

Новой редакцией Бюджетного кодекса предусмотрено кассовое исполнение бюджетов бюджетной системы Федеральным казначейством, в ходе которого через счета федерального казначейства будут проходить все финансовые потоки, возникающие в ходе исполнения бюджетов. При этом более точно разграничиваются полномочия участников бюджетного процесса. Федеральное казначейство согласно ст. 215.1. осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджетов, определяемое новой редакцией ст. 6 Бюджетного ко

декса как «проведение и учет операций по кассовым поступлениям и кассовым выплатам из бюджета».

Практически это означает, что все операции по санкционированию расходов бюджета, которые не вызывают финансовых потоков, относятся к «исполнению бюджета» и соответственно к компетенции соответствующих финансовых органов. Однако если некоторые операции, связанные исполнением федерального бюджета, закреплены за федеральным казначейством (доведение через свою систему лимитов бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств, учет и контроль бюджетных обязательств), то аналогичные полномочия при исполнении других бюджетов могут осуществляться федеральным казначейством только по поручению соответствующих органов субъектов РФ и местных администраций.

Реформа касается всех стадий бюджетного процесса.

На первой и второй стадиях предполагается осуществить упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета. При этом на стадии составления проекта бюджета (первая стадия) серьезное внимание будет уделяться аналитическому разделению действующих и вновь принимаемых расходных обязательств. Действующие обязательства подлежат безусловному включению в расходную часть бюджета, если не принято решение об их отмене или приостановлении. Новые расходные обязательства могут приниматься только при наличии соответствующих финансовых возможностей на весь период их действия и при условии обязательной оценки их ожидаемой эффективности.

Эти меры позволят:

1) упростить процедуру рассмотрения бюджета;

2) повысить степень прогнозируемости всей системы краткосрочного финансового планирования (бюджетирования);

3) обеспечить определенность в финансировании долгосрочных программ и проектов.

На третьей стадии бюджетного процесса (исполнение бюджета) распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими бюджетными программами должно осуществляться в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей и в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Такой подход к распределению бюджетных средств должен спо-собствовать повышению:

1) самостоятельности их получателей и распорядителей (адми-нистраторов);

2) их ответственности за достижение запланированных результатов.

В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса, вступающей в действие с I января 2006 г., кассовое исполнение бюджетов бюджетной системы РФ должно осуществляться Федеральным казначейством. Статьей 215.1 Бюджетного кодекса полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов закрепляются за Российской Федерацией.

При кассовом исполнении бюджета все участники бюджетного процесса открывают свои номинальные (или лицевые) счета на едином счете органа, ответственного за исполнение соответствующего бюджета. При этом ни один администратор доходов и ни одно бюджетное учреждение не имеют права открывать счета за пределами единого счета соответствующего бюджета. Характерной чертой казначейского исполнения бюджета является наличие единого счета для ведения на нем учетных регистров участников бюджетного процесса (или лицевых счетов) и главной книги для последовательного отражения бухгалтерских записей обо всех операциях, связанных с исполнением бюджета.

Через счета Федерального казначейства будут проходить все фи-нансовые потоки, возникающие в ходе исполнения бюджетов. При этом четко разграничиваются полномочия участников бюджетного процесса. Согласно ст. 215.1 Бюджетного кодекса Федеральное казначейство осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджетов, определяемое ст. 6 новой редакции Бюджетного кодекса как «проведение и учет операций по кассовым поступлениям и кассовым выплатам из бюджета». Практически это означает, что все операции по санкционированию расходов бюджета, которые не вызывают финансовых потоков, относятся к «исполнению бюджета» и соответственно к компетенции соответствующих финансовых органов. Однако, если некоторые операции, связанные исполнением федерального бюджета, закреплены за Федеральным казначейством (например, доведение через свою систему лимитов бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств, учет и контроль бюджетных обязательств), то ана

логичные полномочия при исполнении других бюджетов могут осуществляться Федеральным казначейством только по поручению соответствующих органов субъектов РФ и местных администраций.

Ст. 215.1 предусмотрена также возможность и условия передачи полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектам РФ.

В этом случае субъект РФ должен обеспечить кассовое обслуживание исполнения:

1) всех бюджетов, расположенных на территории субъекта Федерации;

2) существующих территориальных внебюджетных фондов.

Прочие условия будут детализированы в соглашении о передаче

полномочий по кассовому исполнению бюджетов.

Действующие «Правила кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов органами федерального казначейства* утверждены Приказом Минфина России от 19 апреля 2000 г. № 46 н. Разработка новых правил кассового обслуживания исполнения бюджетов связана с необходимостью практической реализации норм Бюджетного кодекса, разграничивающих этапы исполнения бюджетов и полномочия участников бюджетного процесса. Кассовое обслуживание исполнения бюджета — это бюд-жетное полномочие Российской Федерации, реализация которого не требует заключения соглашений с субъектами РФ и местными администрациями. Соглашение о кассовом обслуживании исполнения бюджета представляет собой гражданско-правовой акт, предполагающий наличие доброй воли двух сторон и применяется в случае, если органам федерального казначейства дополнительно будут поручаться функции, не относящиеся к кассовому обслуживанию исполнения бюджета.

К кассовому обслуживанию исполнения бюджета не относится, например, ведение лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, доведение до них лимитов бюджетных обязательств, учет обязательств и т.п. В связи с этим проект новых правил кассового обслуживания исполнения бюджетов органами Федерального казначейства предусматривает два варианта.

В первом случае для кассового обслужи ван ия исполнения регионального или местного бюджета:

1) финансовому органу в Федеральном казначействе будет открыт лицевой счет;

2) финансовый орган будет самостоятельно вести работу со своими распорядителями и получателями средств, санкционировать их расходы и т.д.

Во втором случае на основании соглашений, заключенных с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местными администрациями, предусматривается ведение Федеральным казначейством лицевых счетов главных распорядителей и получателей бюджетных средств.

При этом объем полномочий федерального казначейства будет определяться в соглашении.

Проект новых Правил предусматривает также два способа кассового обслуживания исполнения бюджета с ведением лицевых счетов распорядителей и получателей средств бюджетов Федеральным казначейством. Первый способ предусматривает использование механизма, закрепленного в действующих Правилах, второй — применяется дополнительно к первому и предусматривает доведение Федеральным казначейством через свои органы лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования до получателей бюджетных средств.

Нуждается в доработке инструкция, регламентирующая процесс осуществления Федеральным казначейством учета и распределения доходов по уровням бюджетной системы. В этой связи разработан проект «Порядка учета территориальными органами Федерального казначейства поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации» с учетом устранения недостатков действующей инструкции, в том числе:

1) за администраторами неналоговых поступлений в бюджет за-крепляются полномочия по принятию решений о возврате излишне взысканных поступлений в бюджеты, а у органов федерального ка-значейства появляются основания эти возвраты производить;

2) улучшен механизм работы с невыясненными поступлениями, которые в соответствии с новой бюджетной классификации РФ будут зачисляться не на один, а на три кода бюджетной классификации (по трем уровням бюджетной системы), что позволит зачислять эти средства как невыясненные поступления сразу в соответствующий бюджет и лишь затем — выяснять их назначение и отправителя;

3) учтены требования принципа единства кассы при исполнении бюджетов, в соответствии с которым Федеральному казначейству были бы открыты счета в иностранной валюте.

К концу 2004 1. во всех территориальных органах федерального казначейства была осуществлена централизация зачисления доходов на уровне Управления Федерального казначейства по субъекту Федерации. В части расходов еше не завершен переход на единый счет в нескольких отделениях Федерального казначейства, расположенных в семи субъектах РФ, в которых по техническим причинам еще не закрыты счета по учету расходов федерального бюджета.

В 2005 г. запланировано (авершение этапа внедрения «Концепции единого счета федеральною бюджета», которая направлена в основном на централизацию расчетов на уровне управлений федерального казначейства по субъекту Российской Федерации. В то же время признается целесообразным исключить движение финансовых потоков на уровне ГУФ К территориальное УФК. что может быть достигнуто двумя способами.

В первом случае средства федерального бюджета зачисляются на один счет — счет Главного управления федерального казначейства. При этом управлениям федерального казначейства в Банке России открываются «субсчета», на которые денежные средства не зачисляются, но с которых осуществляются расходы в пределах общего остатка средств федерального бюджета в Банке России. Во втором случае средства, наоборот, сосредоточены на счетах управлений Федерального казначейства, которые при этом могут осуществлять расходы в пределах общего остатка средств федерального бюджета. то есть иметь отрицательный остаток на своем индивидуальном счете. В этом случае на счете ГУФК отражается общий остаток средств федерального бюджета.

Ксож&тению, в настоящее время Банк России не обладает техническими возможностями, чтобы оперативно «рассчитывать» остаток средств федерального бюджета на счетах федерального казначейства.

Федеральным казначейством практически уже осуществлена централизация безналичных расчетов на уровне субъекта Федерации. Поэтому в случае отсутствия учреждений Банка России на территории административно-территориального образования счета бюджетов будут переведены в Управление федерального казначейства или соседнее отделение.

К процессу выдачи наличных денежных средств бюджетополучателям в строго определенных объемах, в строго установленные сроки и на установленные цели могут привлекаться кредитные организации.

По предварительной оценке Министерства финансов РФ федеральный бюджет за январь—август 2004 г. исполнен:

1) по доходам — в сумме 2114,7 млрд руб., или на 104,7% к бюджетным назначениям на 9 месяцев 2004 г.;

2) по расходам — в сумме 1762,8 млрд руб., или на 86,6% к уточненной бюджетной росписи на 9 месяцев 2004 г.;

3) профицит, по предварительным оценкам, составил 351,8 млрд. руб., или:

> 20,0% суммы финансирования расходов;

> 3,4% прогнозного объема ВВП на январь—август 2004 г.

Доходы федерального бюджета в январе—августе 2004 г. по

предварительной оценке сложились из поступлений следующих сумм налоговых и неналоговых платежей:

1) администрируемых Министерством по налогам и сборам РФ — в сумме 1247,6 млрд руб., что составило 101,0 % к бюджетным назначениям на 9 месяцев 2004 г.;

2) администрируемых Государственным таможенным комитетом РФ — 732,4 млрд руб., или 116,5%;

3) администрируемых Министерством имущественных отношений РФ — в сумме 26,7 млрд руб., или 92,5 %;

4) администрируемых Минфином России и другими федеральными органами — 94,4 млрд руб., или 84,1 %;

5) администрируемых Государственным комитетом РФ по рыболовству — 678,7 млн руб., или 56,6 %;

6) администрируемых Минатомом России, включая Фонд Минатома России, — 12,6 млрд руб., или 90,5 %.

Стабилизационный фонд РФ с начала года пополнился на 199,9 млрд руб. Таким образом, всего по состоянию на 01.09.2004 г. сумма перечислений средств федерального бюджета в Стабилизационный фонд РФ составила 305,9 млрд руб.

В целом выполнение объемов финансирования расходов федерального бюджета в январе—августе 2004 г. по предварительной оценке сложилось на уровне 1762,8 млрд руб. и составило 86,6% к уточненной бюджетной росписи на 9 месяцев 2004 г., в том числе:

1) по разделу «Государственное управление и местное самоуправление» в размере 54,6 млрд руб., что составило 91,2% к уточненной бюджетной росписи на 9 месяцев 2004 г.;

2) по разделу «Судебная власть» расходы — 22,1 млрд руб., или 88,4%;

3) по разделу «Национальная оборона» расходы — 283,7 млрд руб., или 91,3 %;

4) по разделу «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства» — в размере 212.5 млрд руб.. что составило 90,2%;

5) по разделу «Промышленность, энергетика и строительство» — 33,7 млрд руб.. или 59,6 %;

6) по разделу «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу» — 25,7 млрд руб.. или 73,3%;

7) по разделу «Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий» — 18,1 млрд руб., или 91,2%;

8) по разделу «Образование» расходы91,0 млрд руб., или 99,9%;

9) по разделу «Культура, искусство и кинематография» —

12.5 млрд руб., или 96,6% к уточненной бюджетной росписи на 9 месяцев 2004 г.;

10) по разделу «Средства массовой информации» — 7,1 млрд руб., что составило 87,9%;

11) по разделу «Здравоохранение и физическая культура» —

31.5 млрд руб., или 85,2%;

12) по разделу «Социальная политика» —107,9 млрд руб., или 87,1%;

13) по разделу «Обслуживание государственного и муниципального долга» — 155.4 млрд руб., или 77.7%.

14) по подразделу «Обслуживание государственного и муниципального внутреннего долга» — 24,2 млрд руб., или 78,2%;

15) по подразделу «Обслуживание государственного внешнего долга» — 131,2 млрд руб., или 77,6%;

16) по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» — 576,8 млрд руб., что составило 89,7 %, из них Пенсионный фонд РФ — 39,1 млрд. руб., или 88,6% к уточненной бюджетной росписи на 9 месяцев 2004 г.

По заявлению Правительства РФ, в бюджет на 2005 г. заложены средства:

1) на замену в российских регионах ветхого жилья на новое:

2) на программу поддержки строительства жилья для молодых семей.

В настоящее время уже принят целый ряд мер, направленных на облегчение операций по продаже жилья, что должно стимулировать

покупательский спрос и способствовать развитию жилищного строительства.

Министерство экономического развития РФ выдвинуло идею создания так называемых технико-внедренческих зон, под которыми понимаются особые экономические зоны для осуществления «прорывных» научных идей и технологий, производства «передовой» промышленной продукции и привлечения инвестиций в значительных объемах (не менее 10 млн евро).

Либеральный экономический курс, выбранный Президентом страны В.В. Путиным, привел к тому, что доходы и расходы федерального бюджета за последние годы увеличились в 2,7 раза, с

36,6 млрд дол. — в 2000 г. до 101 млрд долл. — в 2005 г. В консолиди-рованном бюджете страны увеличились расходы социального характера на: здравоохранение (153,3 млрд руб. — в 2000 г. и 442,4 млрд руб. — в 2005 г.), образование (214 млрд руб. и 762 млрд руб. соответственно), социальную политику (127,9 млрд руб. и 527,7 млрд руб.). Средняя заработная плата в здравоохранении и образовании за это время выросла в 2,2 раза. В ближайшие четыре года зарплата этих категорий работников бюджетной сферы будет еще раз удвоена. Оправдали себя основные принципы бюджетно-налоговой политики. В 2005 г. планируется увеличить отчисления на погашение внешнего государственного долга с 92,2 млрд руб. до 300 млрд руб., а с 1 января 2006 г. снизить ставку НДС до 16%.

На четвертой стадии бюджетного процесса (составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета) предполагается введение и использование системы показателей результатов и эффективности деятельности органов государственной власти и управления.

Долгосрочное финансовое планирование в РФ. В бюджетных посланиях Президента РФ на 2003 и 2004 гг. обращается внимание на то. что бюджетная политика:

1) должна ориентироваться на перспективу;

2) исходить из четкого понимания возможностей федерального бюджета и приоритетов в расходах;

3) обеспечивать предсказуемость условий формирования бюджетов всех уровней.

Реформа долгосрочного финансового планирования включает, прежде всего, введение среднесрочного бюджетирования в форме перспективного финансового плана и повышение его роли в бюд

жетном процессе, который будет утверждаться Правительством РФ. начиная с 2006 г., одновременно с проектом бюджета на очередной год. При этом перспективный финансовый план представляет собой совокупность прогнозных бюджетов на ближайшие три года.

Среднесрочное бюджетирование позволит:

1) повысить предсказуемость бюджетной политики;

2) повысить качество подготовки бюджета;

3) создать стимулы для оптимизации бюджетных расходов.

Другим элементом долгосрочного финансового планирования

является подготовка и реализация федеральных целевых программ, направленных на осуществление инвестиционных, научно-технических и структурных проектов межотраслевого характера с четко сформулированными количественно измеримыми индикаторами резул ьтати вности.

В рамках осуществляемой реформы планируется составление и реализация ведомственных целевых программ, в которые будет включена значительная часть расходов, осуществляемых в настоящее время по сметному принципу.

К задачам среднесрочного финансового планирования относятся:

1) повышение качества среднесрочного бюджетного планирования;

2) утверждение Правительством Российской Федерации структуры бюджетных расходов на три предстоящих года;

3) составление и утверждение перспективного финансового плана как основы для формирования ежегодных бюджетных проектировок, отражающей финансовые последствия принимаемых решений;

4) создание системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей.

К методам решения названных задач относятся:

1) бюджетирование, ориентированное на результаты (БОР);

2) комплексное среднесрочное планирование расходов в рамках жестких бюджетных ограничений,

Бюджетирование, ориентированное на результаты (БОР), представляет собой финансовое планирование, при котором предполагается распределение бюджетных ресурсов с учетом:

1) необходимости решения государственных задач в полном объеме;

2) приоритетов государственной политики;

3) общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств.

БОР дает возможность:

1) соизмерять затраты и результаты;

2) выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств;

3) своевременно оценивать степень достижения запланированных и качество достигнутых результатов.

При этом результаты могут оцениваться как количественными, так и качественными показателями, которые должны быть соизмеримыми и сопоставимыми.

Основополагающим принципом БОР является обеспечение взаи-мосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования. Этот принцип реализуется посредством внедрения в бюджетный процесс системы соответствующих правил и процедур.

В рамках БОР распорядители бюджетных средств должны обосновать объем и структуру планируемых расходов, в связи с чем им необходимо:

1) сформулировать соответствующие их функциям стратегические задачи, посредством решения которых достигаются значимые для общества результаты;

2) сформулировать тактические задачи, через решение которых реализуются стратегические цели;

3) разработать внутриведомственные программы, предусматри-вающие производство услуг определенного качества и объема и обеспечивающие решение конкретных тактических задач.

Программы, разработанные в соответствии с принципами БОР, должны содержать:

1) описание ожидаемых результатов (которым, как отмечалось, можно дать количественную оценку), включая как непосредственные результаты выполнения поставленных задач, так и полученный при этом социальный эффект;

2) систему показателей для оценки результатов, которая позволит осуществлять:

> предварительную оценку программ (включая альтернативные программы) на этапе согласования проекта бюджета;

>¦ мониторинг степени достижения намеченных целей и запланированных результатов в ходе реализации программ;

>• оценку эффективности реализации программ после их выполнения.

Поскольку подавляющее большинство стратегических задач социально-экономической политики выходит за пределы одного бюджетного года и встроено в систему среднесрочных программ социально-экономического развития страны, на практике принципы БОР должны реализовываться в условиях среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты (СБОР).

СБОР является непрерывным процессом, в ходе которого происходит увязка проекта годового бюджета со среднесрочным финансовым планированием.

Перспективные проектировки на второй и третий год предыдущего среднесрочного бюджетного цикла становятся основой для проектировок первого и второго года текущего бюджетного цикла. При этом для каждого главного распорядителя бюджетных средств (ГРБС) устанавливаются индикативные значения объема финансирования на каждый из двух лет, следующих за бюджетным годом, которые станут основой при формировании бюджета на следующий год.

Эти значения можно рассматривать:

1) как лимиты расходов каждого из главных распорядителей бюджетных средств;

2) как многолетнюю гарантию финансового обеспечения деятельности каждого главного распорядителя бюджетных средств.

Таким образом, ГРБС получают большую определенность в отношении собственных расходов в будущем, что способствует;

1) повышению качества планирования;

2) обоснованности принятия управленческих решений.

Механизм оценки реализации бюджетных программ должен быть встроен в бюджетный процесс.

Внедрение методов СБОР многолетний итеративный процесс, в ходе которого методы планирования социально-экономических результатов деятельности министерств и ведомств, измерения этих результатов, а также формы отчетов об их достижении должны неизбежно изменяться и совершенствоваться. При этом необходи

мо регулярно, на основе оценки достигнутых результатов, корректировать механизмы проведения реформы.

Вопросы совершенствования бюджетного планирования должны рассматриваться в едином комплексе с вопросами совершенствования государственного управления (административной реформой).

Следует внимательно подходить к определению последовательности и взаимосвязи между различными этапами и направлениями проведения реформ. Обязательным условием для успешного внедрения программно-целевого подхода является обеспечение финансовой дисциплины исполнения принятых бюджетов. Основными проблемами, которые предстоит решить для успешного внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты, являются:

1) трудности измерения социально-экономических результатов деятельности государственных учреждений;

2) сложность выработки единой системы целей и показателей, отражающих степень их достижения;

3) несовершенство информационного обеспечения и систем учета.

Необходимо создать адекватную организационно-правовую и финансовую базу.

К настоящему моменту в РФ в основном созданы необходимые условия для эффективного выполнения государством своих функций, в том числе:

1) разграничены властные, расходные и доходные полномочия между уровнями государственной власти и управления;

2) достигнуто относительное соответствие расходных и доходных полномочий;

3) создана система финансовой поддержки бюджетов.

Сформирована адекватная финансовой реформе правовая база,

которая уже сейчас делает возможным переход к СБОР. Необходимо отметить, что отдельные элементы бюджетирования по целям и результатам применяются в российской практике достаточно длительное время. Так, накоплен значительный опыт разработки и реализации федеральных целевых программ, являющихся действующим элементом целевого программного планирования. Создан и успешно действует Фонд реформирования региональных финансов, в котором реализована идеология распределения бюджетных средств в зависимости от достижения заранее определенных целей и применяется эффективная система мониторинга.

К проблемам, требующим незамедлительного решения, относятся:

1) чрезмерная зарегламентированное]!) бюджетной системы;

2) нацеленность на содержание сложившейся сети бюджетных учреждений при отсутствии у них стимулов эффективно выполнять свои функции;

3) слабая увязка среднесрочного социально-экономического планирования и годовых бюджетов.

Внедрение БОР не является целью только оптимизации бюджетного процесса, оно органически связано со всей организацией работы ведомства; предполагает ясное осознание его миссии и наличие комплекса институционально-экономических и бюджетных мероприятий, направленных на ее реализацию.

Внедрение СБОР должно способствовать совершенствованию всех сторон деятельности министерств и ведомств, улучшению их внутренней координации и структуры.

Реформирование бюджетного процесса на основе принципов СБОР требует решения ряда конкретных задач, в том числе:

1) создания механизма подготовки проекта бюджета, обеспечивающего распределение бюджетных расходов по стратегическим целям, задачам и программам главных распорядителей бюджетных средств;

2) разработки методологии составления бюджета; проектировок главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) на основе принципов СБОР, включая порядок разработки внутриведомственных программ;

3) обеспечения интеграции среднесрочного и годового бюджетного циклов;

4) разработки и внедрения в бюджетный процесс системы мониторинга и оценки выполнения программ и эффективности производимых расходов:

5) обеспечения сбора, анализа и использования в бюджетном процессе информации о результатах деятельности ГРБС и подведомственной им сети распорядителей, а также получателей средств федерального бюджета, в объеме и качестве предоставляемых ими бюджетных услуг.

Важным инструментом для решения названных выше задач должны стать ежегодные доклады о результатах и планах деятель

ности главных распорядителей средств федерального бюджета. Для этого необходимо определить порядок разработки, представления и формализованной оценки этих докладов, результаты которой будут использоваться при составлении проекта бюджета, включая распределение части расходов на государственное управление.

Необходимо также вести дальнейшую работу:

1) по совершенствованию бюджетной классификации в части разработки раздела программной классификации;

2) по созданию нормативной и методологической основы для составления и выполнения внутриведомственных программ, отражающих новые тактические или стратегические приоритеты, не выделяемые существующей функциональной классификацией.

Реформа бюджетного планирования должна проводиться в контексте других реформ.

Так, Правительством РФ принято решение о совершенствовании порядка разработки, реализации и оценки результативности федеральных целевых программ на основе формализованных критериев.

Аналогичный подход может быть реализован и в отношении расходов территориальных бюджетов. При этом формализованная оценка результативности должна стать одним из критериев при распределении части финансовой помощи регионам.

Реформу бюджетной системы необходимо координировать с реформой государственной службы, в том числе в части соответствия объемов бюджетных ассигнований органам государственной власти их структуре и объемам выполняемых функций.

Необходимо также осуществлять:

1) инвентаризацию и пересмотр полномочий органов власти и управления разных уровней;

2) последующую корректировку структуры ассигнований;

3) проверку эффективности выполняемых функций на основе показателей, сопоставляющих фактические и ожидаемые результаты от предоставления государственных услуг.

Важными практическими шагами должны стать:

> разработка и внедрение системы мер по стимулированию ре-формирования бюджетного процесса на принципах СБОР, учитывающую мотивацию всех участников реформы;

>создание механизмов, обеспечивающих прозрачность проводимой реформы и участие в ее пошаговой разработке тысяч государственных служащих;

>¦ создание системы обучения и переобучения государственных служащих, на которых будут возложены подготовка, исполнение и контроль над исполнением бюджета в соответствии с принципами СБОР, а также внедрение информационных технологий обеспечения СБОР.

Внедрение СБОР в бюджетный процесс должно способствовать оптимизации ограниченных ресурсов бюджета, повысить результативность функционирования государства и качество предоставляемых им услуг.

Повышение результативности бюджетных расходов должно достигаться посредством экономии бюджетных средств за счет сокращения или отказа от некоторых видов второстепенных и избыточных расходов. Сэкономленные средства должны направляться на решение других задач, в том числе:

1) повышение результативности расходов отдельных распорядителей и получателей бюджетных средств за счет улучшения качества отраслевого планирования и исполнения бюджета;

2) повышение эффективности управления расходами за счет их концентрации на основных направлениях;

3) повышение качества информации, используемой при управлении расходами;

4) развитие культуры управления государственными финансами.

Дальнейшее развитие реформы бюджетной системы будет включать в себя:

1) предоставление ГРБС большей свободы в определении наиболее эффективной с точки зрения достижения поставленных целей структуры расходов;

2) рост их ответственности за достижение поставленных целей;

3) изменение системы контроля нал исполнением бюджета, в том числе посредством перенесения акцента с оценки правомерности расходования бюджетных средств и соответствия фактических затрат плановым, на оценку степени достижения запланированных показателей.

Государственный финансовый контроль РФ. В условиях рыночной экономики, особенно по мере усиления ее социальной ориентации, усложняются и возрастают контрольно-финансовые функции государства. В дореволюционной России и в СССР финансовый контроль признавался важной функцией государства, а органы финансового контроля всегда имели достаточно широкие права и гюлномочия для пресечения различных финансовых злоупотреблений

и нарушений. В настоящее время в Российской Федерации нет единого органа государственного финансового контроля, что не противоречит мировой практике — как правило, его не существует ни в одной стране. Государственный финансовый контроль является коллегиальным и осуществляется несколькими элементами властных структур. в том числе президентом, парламентом, отдельными, специально созданными для этого институтами. При этом президентский финансовый контроль является важным элементом государственного управления, условием проведения единой финансовой политики на всей территории страны. В частности, это касается президентского контроля над соблюдением финансовой дисциплины, который осуществляется в соответствии с Конституцией РФ посредством издания указов по финансовым, бюджетным и налоговым вопросам, подписания федеральных законов.

Функции финансового контроля выполняет также Главное кон-трольное управление Президента РФ, являющееся структурным подразделением Администрации Президента и действующее на основе Указа Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации». В его функции входит контроль над деятельностью:

> органов контроля и надзора при федеральных органах испол-нительной власти;

> подразделений Администрации Президента;

>органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Главное контрольное управление взаимодействует со всеми органами исполнительной власти и наделено правом:

1) требовать от руководителей государственных органов, организаций и предприятий, независимо от формы собственности, предоставления любой документации и информации, необходимой для проведения проверок; привлекать к проверкам специалистов и представителей правоохранительных органов;

2) вносить на рассмотрение Президента предложения по результатам проверок;

3) направлять предписания об устранении финансовых нарушений.

Одной из форм общегосударственного финансового контроля является парламентский финансовый контроль. В обеих палатах Федерального Собрания РФ имеются специальные комитеты и комиссии, в функции которых входят проверка правильности и полноты предусмотренных в проекте бюджета государственных доходов

и расходов, а также контроль за рациональным и целевым использованием государственных средств. В Государственной Думе таким комитетом является Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам, в Совете Федерации — Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию.

Парламент через специальные отраслевые комитеты и комиссии может осуществлять выборочную проверку деятельности министерств, ведомств и государственных комитетов. Он регулярно получает данные о состоянии государственных финансов через Счетную палату, которая является специально созданным Советом Федерации и Государственной думой контрольным органом и действует на основании Федерального закона «О Счетной палате РФ» от 11 января 1995 г. Аналогичные счетные палаты создаются на других уровнях власти.

Органы исполнительной власти всех уровней осуществляют финансовый контроль в пределах своих полномочий, а также направляют и контролируют деятельность подведомственных им управлений.

Правительство РФ контролирует и регулирует финансовую деятельность министерств и ведомств. При Правительстве РФ действует Контрольно-наблюдательный совет, выполняющий ряд контрольных функций в области финансов.

Министерство финансов РФ. занимающее особое место в системе общегосударственного контроля, обеспечивает проведение единой финансовой политики и координирует деятельность в этой сфере других федеральных органов исполнительной власти. Финансовый контроль осуществляется всеми структурными подразделениями Минфина РФ в пределах их компетенции и сфер деятельности, включая Федеральное казначейство, которое в ближайшем будущем из структурного подразделения Министерства финансов станет са-мостоятельным органом исполнительной власти.

Понятие государственный финансовый контроль в РФ включает контроль:

1) над исполнением федерального бюджета;

2) исполнением бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

3) организацией денежного обращения;

4) использованием кредитных ресурсов;

5) состоянием государственного внутреннего и внешнего долга;

6) состоянием государственных резервов;

7) предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

В задачи финансового контроля входят:

1) контроль над полным и своевременным поступлением всех видов государственных доходов, страховых взносов в Пенсионный фонд и другие федеральные внебюджетные фонды, а также кредитных и заемных средств, направляемых на финансирование федерального бюджета;

2) контроль над своевременным финансированием расходов на социальную сферу по объемам, структуре и целевому назначению, в том числе на оплату труда (денежное довольствие), выплату пенсий, стипендий, пособий и другие социальные выплаты.

Контрольно-финансовые органы проводят комплексные ревизии и тематические проверки поступления и расходования бюджетных средств их распорядителями.

В рамках проводимой в РФ реформы финансовой системы заявлено о появлении новой формы государственного финансового контроля — аудита эффективности, внедрение которого признается стратегической задачей контрольных органов.

Под аудитом эффективности, по мнению законодателей, понимается разновидность финансового контроля над расходованием государственных средств, который

осуществляется посредством проверки деятельности органов исполнительной власти и других получателей и распорядителей государственных средств в целях определения эффективности их использования в ходе выполнения государственных задач с точки зрения полученного социального эффекта.

Объектом аудита эффективности является деятельность исполнительных органов власти, выступающих главными распорядителя — ми государственных средств (федеральные министерства, агентства и службы), а также других бюджетных учреждений государственных унитарных и казенных предприятий, получающих и использующих государственные средства.

В зависимости от целей проверки может оцениваться эффективность использования:

1) средств бюджетов и внебюджетных фондов;

2) государственной собственности, кредитных ресурсов и заемных средств;

3) интеллектуальной собственности, принадлежащей государству.

Для оценки эффективности использования государственных средств с точки зрения социального эффекта, то есть пользы для населения, должна применяться система критериев оценки, которая, к сожалению, еше не разработана.

При этом критерии должны быть разработаны применительно к конкретным аспектам деятельности получателей и распорядителей бюджетных средств.

В качестве критериев могут использоваться стандарты качества предоставляемых государственных услуг.

Субъектом аудита эффективности являются законодательные органы власти.

Разновидность финансового контроля, названная «аудитом эффективности», по существу является парламентским финансовым контролем.

Название «аудит» в данном случае недопустимо, так как имеет совершенно другое значение. Как отмечалось ранее, существует несколько принципов классификации финансового контроля. Одним из них является принцип классификации по субъекту, осуществляющему финансовый контроль, в соответствии с которым различают:

1) государственный финансовый контроль;

2) внутрихозяйственный финансовый контроль;

3) общественный финансовый контроль:

4) независимый финансовый контроль (который за рубежом называется аудитом).

Независимый финансовый контроль подразумевает независимость проверяющего:

1) от руководства проверяемого предприятия;

2) от результатов финансово-хозяйственной деятельности предприятия.

Проверяющий получает за свою работу фиксированное вознаграждение, размеры которого устанавливаются аудиторской фирмой.

Таким образом, аудит может осуществляться только на микроуровне, то есть на уровне предприятий.

Неправильная терминология не является единственной пробле

мой, связанной с появлением и внедрением новой формы государственного финансового контроля.

Другой проблемой является система критериев оценки эффективности достигнутых результатов; под ними понимаются стандарты качества предоставляемых государственных услуг, на основе которых можно осуществить анализ деятельности объектов и проверить достигнутые ими результаты.

Критерии разрабатываются:

1) для каждой установленной цели аудита эффективности;

2) применительно к конкретным аспектам деятельности проверяемой организации;

3) в зависимости от того, что является предметом проверки и подлежит соответствующей оценке.

На основе сравнения полученных в процессе проверки фактических данных о деятельности проверяемой организации с установленными критериями делаются заключения и выводы по результатам аудита эффективности.

Достижение заданных значений критериев означает, что:

1) государственные средства используются с достаточной степенью эффективности;

2) деятельность проверяемой организации является вполне удовлетворительной.

Напротив, несоблюдение критериев свидетельствует:

1) о наличии недостатков;

2) необходимости улучшения деятельности проверяемой организации по использованию государственных средств.

Эффективность использования государственных средств включает как экономическую, так и социальную составляющие.

Под экономической эффективностью использования государственных средств авторы понимают достижение проверяемой организацией заданных результатов с использованием наименьшего объема затрат, что определяется сравнением затраченных средств на покупку ресурсов с аналогичным показателем либо предыдущего периода, либо других организаций за данный период.

Экономным является использование ресурсов, при котором фактическая стоимость единицы ресурса:

1) будет меньше плановой;

2) будет меньше стоимости аналогичного ресурса, используемого иными организациями для производства аналогичных услуг.

В качестве примера эффективного использования государствен

ных средств можно привести сокращение расходов бюджетных средств на покупку товаров и услуг путем проведения конкурсов. Оно может также достигаться за счет более совершенной системы управления, включающей:

1) оптимальную структуру организации;

2) четкое определение приоритетов и задач ее деятельности;

4) применение современных информационных технологий;

5) эффективное планирование;

6) контроль над использованием материальных и людских ресурсов и пр.

Достаточно просто оценить экономическую эффективность в отношении прямых результатов деятельности, которые планируются и имеют количественное измерение. К ним. в том числе, относятся:

1) строительство жилья;

2) ремонт автомобильных дорог;

3) диспансеризация и вакцинация населения и т.д.

Более трудной является оценка социальной эффективности, которая связана с определением конечного социального эффекта для общества в целом или определенной части населения, полученного в результате выполнения проверяемой организацией возложенных функций и задач. Для этого необходимо наличие системы конкретных и количественно измеримых показателей, которые отражают выполнение той или иной функции или задачи и характеризуют запланированные социальные результаты.

Их отсутствие требует проведения дополнительной работы по выбору критериев, на основе которых можно было бы оценить социальную результативность использования государственных средств.

Обычно в таких случаях применяют следующие показатели:

1) доля инвалидов, вернувшихся к активной социальной жизни с помощью протезно-ортопедических изделий;

2) степень удовлетворенности потребителя оказанной услугой, реализуемой программой, деятельностью государственного органа или организации. Динамика этих показателей за определенный период времени служит основанием для определения социального эффекта использования государственных средств в тех или иных сферах.

Необходимо учитывать, что социальный эффект не всегда связан с деятельностью проверяемой организации, так как он может быть получен в результате влияния внешних факторов, степень и характер воздействия которых нередко бывает трудно определить.

Из сказанного вытекает, что определение социальной эффективности является одной из главных задач аудита эффективности и должно стать составной частью проведения любой проверки эффективности.

Без оценки социального эффекта нельзя сделать однозначные выводы об эффективности использования бюджетных средств. Возможны случаи, когда бюджетные средства израсходованы на оказание определенных услуг в запланированном объеме и требуемого качества, а результативность окажется низкой или нулевой, так как предоставление этих услуг не обеспечит удовлетворения потребностей их получателей.

При проведении аудита эффективности не ставится задача дать общую оценку эффективности работы проверяемого органа государственной власти или получателя государственных средств, так как:

1) практически невозможно найти приемлемый способ такой оценки из-за сложности и разнообразия сфер их деятельности;

2) во вторых, в процессе этого вида аудита, как правило, проводится анализ выполнения проверяемой организацией конкретных функций или задач;

3) в-третьих, по его результатам должны разрабатываться конкретные рекомендации по повышению эффективности использования государственных средств проверяемыми организациями.

Заключения и выводы по результатам аудита эффективности:

1) дают информацию законодательным органам об уровне качества управления государственными ресурсами;

2) способствуют повышению ответственности, прозрачности и подотчетности в работе органов государственной власти и получателей государственных средств.

Таким образом, аудит эффективности как форма финансового контроля должен стать одним из эффективных инструментов парламентского контроля над деятельностью органов исполнительной власти.

Государственный долг РФ.

Основными задачами управления государственным долгом в РФ считаются следующие:

1) поддержание объема государственного долга на экономически безопасном уровне;

2) недопущение переполнения рынка заемными обязательствами государства и резкого колебания их котировки;

3) минимизация стоимости долга для государства;

4) обеспечение своевременного исполнения и обслуживания долговых обязательств в полном объеме;

5) эффективное использование мобилизованных средств;

6) контроль над целевым использованием выделенных кредитов.

Управление государственным долгом в РФ регулируется:

1) Бюджетным кодексом Российской Федерации, введенным в действие с 1 января 2000 г.:

2) Федер&яьным законом от 29 июля 1998 г. № 458 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»;

3) федеральными зак–онами о бюджете на очередной финансовый год;

4) постановлением Правительства Российской Федерации от 4 марта 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации»;

5) актами Банка России и Внешэкономбанка;

6) другими нормативными документами.

Действующая законодательная база по вопросам управления государственным долгом РФ содержит значительные недоработки, в том числе:

1) недостаточно четко определены цели государственных заимствований;

2) не разграничены полномочия, ответственность, также не определен порядок взаимодействия органов государственной власти в соответствующей области;

3) не разграничены полномочия, ответственность, также не определен порядок взаимодействия Правительства РФ и Центрального банка РФ;

4) некоторые действующие нормативно-правовые акты по данным вопросам до сих пор еще не приведены в соответствие с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации;

5) отсутствует порядок списания с государственного долга задолженности по отдельным видам государственных долговых обязательств, что приводит к искажению его реальной структуры;

6) требует доработки законодательство, регулирующее управление долгом субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований.

В соответствии со ст. 101 Бюджетного кодекса РФ:

1) управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ;

2) управление государственным долгом субъекта РФ осуществляется органом исполнительной власти субъекта РФ;

3) управление муниципальным долгом осуществляется соответ-ственно уполномоченным органом местного самоуправления.

В соответствии со ст. 165 БК РФ управление государственным долгом возлагается на Министерство финансов РФ. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 4 марта 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом РФ» в Министерстве финансов РФ была создана единая система управления государственным долгом в целях:

1) оптимизации расходов федерального бюджета на его обслуживание;

2) своевременного выполнения РФ своих долговых обязательств перед внутренними и внешними кредиторами;

3) минимизации стоимости обслуживания государственных за-имствований;

4) обеспечения единства планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внутренних государственных заимствований;

5) организации обособленного учета операций, совершаемых в рамках единой системы управления государственным долгом.

Во исполнение данного постановления Главным управлением федерального казначейства Министерства финансов РФ в Центральном банке РФ были открыты специальные счета в рублях и иностранной валюте.

Соответствующим подразделениям Министерства финансов РФ было поручено осуществлять учет всех долговых обязательств РФ:

1) по внутреннему долгу Российской Федерации в Государственной долговой книге Российской Федерации;

2) по внешнему долгу и гарантиям внешним кредиторам Российской Федерации в Государственной книге внешнего долга Российской Федерации;

3) по гарантиям Министерства финансов РФ в реестре гарантий.

Однако в ходе проверки, проведенной Счетной палатой Российской Федерации в 2003 г., было установлено, что Главным управлением Федерального казначейства Министерства финансов РФ так и не был организован обособленный учет всех операций, в связи с чем нельзя было определить объемы использования средств траншей МВФ в разрезе непроцентных расходов федерального бюджета и обслуживания государственного внешнего долга. Вопреки требовани

ям Бюджетного кодекса РФ до сих пор не ведется Государственная книга внешнего долга РФ. вместо нее в Минфине имеются только копии соглашений РФ, заключенных с МВФ и МБРР, в их первоначальном виде, без отражения изменений, внесенных в эти соглашения в части сумм заимствований, сроков закрытия проектов по мере их реализации и произведенных Российской Федерацией выплат в пользу названных кредиторов.

Несмотря на то что в соответствии со ст. 121 БК РФ состав, порядок и сроки предоставления информации для внесения в Государственную долговую книгу РФ должны быть установлены Правительством РФ, соответствующие документы им до сих пор не разработаны и не утверждены.

Принятие соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство позволит:

1) осуществлять достоверный учет состояния государственного долга и операций по его обслуживанию:

2) создать работоспособный механизм управления государственным долгом;

3) повысить эффективность заемной и долговой политики;

4) обеспечить действенный контроль за государственным долгом на основе прозрачности долговой политики для кредиторов и инвесторов.

Внешний государственный долг является важнейшей характеристикой экономики долгового типа, имеющей не только социально-экономическое, но и большое геополитическое значение, так как для экономики долгового типа характерно отвлечение значительной части создаваемого богатства на выплаты по обслуживанию внешнего долга.

Внешний долг РФ состоит из двух частей:

1) первая унаследована от бывшего СССР:

2) вторая, в основном, сформировалась в начале переходного периода в неблагоприятных политических и экономических условиях.

При этом преобладающая часть внешнего долга западным кредиторам возникла в СССР еще в период перестройки с 1985 по 1991 г. За это время внешний долг СССР вырос с 22,5 до 90 млрд долл. В доперестроечный период Советский Союз являлся первоклассным заемщиком, привлекая внешние краткосрочные кредиты на рыночных условиях. Выступая в роли кредитора. Советский Союз часто преследовал не экономические, а чисто политические и военно-стратегические цели. Кредитную политику СССР иллюстрирует таблица 14.

В советский период проблемы с обслуживанием внешнего долга не возникали, так как погашение внешнего долга относилось к важнейшим государственным приоритетам. Суммы, необходимые для выполнения графика задолженности, включались в Валютный план. Советский Союз имел свободный доступ к ресурсам мирового кредитного рынка.

Сложности возникли в начале 1990 г., когда из-за перенапряженности платежного баланса впервые был нарушен график погашения внешнего долга. Официальные власти сразу же начали переговоры об отсрочке платежа.

Впервые мировое сообщество выразило свою обеспокоенность по поводу погашения СССР внешнего долга весной 1991 г., а в сентябре кредитный рейтинг страны упал с 18-го до 111-го места. И уже вскоре после этого начались официальные переговоры с западными кредиторами о реструктуризации внешнего долга.

В процессе распада СССР кредитные линии, предоставленные правительствами развитых стран «под перестройку», в отличие от займов у коммерческих банков продолжали действовать. Внутри страны продукция, произведенная по госзаказам, поступала всем бывшим

27'

союзным республикам, в то время как обслуживание внешнего долга осуществлялось только за счет средств Российской Федерации.

Система международного содействия российским рыночным реформам и преодолению долговых трудностей начала формироваться только с 1992 г., когда РФ вступила в МВФ и Всемирный банк, после чего начались переговоры: с МВФ о кредите поддержки, а с Лондонским и Парижским клубами кредиторов о реструкту-ризации внешнего долга бывшего СССР.

В результате реструктури зації и временная структура государственного внешнего долга существенно улучшилась. По состоянию на начало 1998 г. в течение ближайших пяти лет погашалось лишь около 20% внешней задолженности, при этом проблему представлял не платежный график, а избыточный объем самого долга.

Доля нового долга РФ во внешнем долге последовательно увеличивалась в результате новых внешних заимствований. Особенно резко она. как и весь внешний долг, увеличилась в 1998 г.. когда из-за высоких процентных ставок на внутреннем рынке правительство проводило политику замещения внутреннего долга внешним. В 1998 г. внешний долг вырос более чем на 20 млрд долл., в том числе за счет:

1) размещения Еврооблигаций;

2) конвертации части ГКО в Еврооблигации;

3) заимствований в международных финансовых организациях.

На 1 января 2000 г. долг РФ составлял приблизительно 1/3 всего

внешнего долга, при этом доля Еврооблигаций выросла до 10% величины внешнего долга.

Основными западными кредиторами РФ являются:

1) около 600 коммерческих банков из 24 стран, при этом большая часть долга приходится на Германию. Италию. США. Францию, Австрию и Японию:

2) Международный валютный фонд (МВФ), Международный банк реконструкции и развития (МБРР); Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР).

В рамках разового соглашения (1996 г.) по долгосрочной реструктуризации официальной задолженности России заключены двусторонние межправительственные соглашения с 18 странами — членами клуба: Австралией, Австрией, Бельгией, Великобританией, Германией, Данией. Испанией. Италией. Канадой, Нидерландами, Норвегией, Португалией. США, Швейцарией, Швецией, Францией, Финляндией и Японией. Кроме того, подписано свыше 60 межбан-ковских соглашений о порядке учета и погашения задолженности и

почти столько же коммерческих контрактов по выверке сумм задол-женностей. Отсроченный долг подлежит погашению с 2002 по 2020 г. нарастающим, а затем убывающим графиком платежей. Агентом по соответствующим операциям определен Внешэкономбанк.

Россия взяла на себя также обязательства по урегулированию за-долженности бывшего СССР и перед странами, не входящими в Парижский клуб. Остатки задолженностей предполагается погашать, в основном, товарными поставками.

Так, например, долг РФ в настоящее время составляет:

1) перед Словакией — 1,8 млрд долл.;

2) перед Венгрией — 480 млн долл.;

3) перед Республикой Корея — 170 млн долл.;

4) перед Болгарией —100 млн долл.;

5) перед Польшей — 20 млн долл.

Неурегулированными остаются вопросы с некоторыми странами-кредиторами, в том числе с Китаем, ОАЕ, Румынией, Южной Кореей и Кувейтом.

Вступление России в Парижский клуб стало положительным событием, так как позволило:

1) добиться фиксации курса рубля по задолженности на уровне его официального курса в советское время (60 коп. за 1 долл.);

2) начать решение вопросов погашения задолженности разви-вающихся стран перед нашей страной.

Это, в свою очередь, позволило западным кредиторам начать осуществление разработанных программ в отношении стран-должников.

Теперь миссии МВФ, находясь в тех или иных странах и рассматривая вопросы о предоставлении им очередных траншей, ставят перед ними требования о необходимости заключения соглашений с Россией о погашении задолженности.

В январе 1999 г. кредиторы Лондонского клуба проголосовали за резервирование права на акселерацию выплат по российскому внешнему долгу, то есть против акселерации как таковой, что означает возможность начала переговоров о дальнейшей реструктуризации российского внешнего долга.

Финансовый кризис августа 1998 г. вызвал кризис банковской системы и многократно девальвировал национальную валюту. Это значительно снизило возможности РФ по обслуживанию своего внешнего долга.

Как известно, одним из источников финансирования дефицита

бюджета является привлечение средств на внешних рынках. В связи с этим целесообразно рассмотреть вопросы образования и источники погашения государственного долга. Таблица 15 иллюстрирует взаимосвязь и динамику внешнего и внутреннего долга РФ.

По информации Министерства финансов РФ объем погашения всех задолженностей в 2004—2005 гг. составит 29,3 млрд долл. При этом отмечается, что государственный внутренний долг будет возрастать за счет привлечения средств на внутреннем рынке, которые будут направлены на погашение выплат внешнего долга.

Специфика формирования внешнего долга РФ обусловливает особенности его структуры, которая включает нижеследующие позиции:

1) задолженность официальным кредиторам, то есть перед коммерческими банками западных стран, которые предоставляют кредиты под гарантии соответствующих правительств или при страховании кредитов в государственных структурах. Регулирует задолженность такого рода Парижский клуб, объединяющий официальных представителей основных стран — международных кредиторов;

2) кредиты, предоставленные коммерческими банками западных стран самостоятельно, без государственных гарантий. Регулирует задолженность по таким кредитам Лондонский клуб, который объединяет банкиров-кредиторов на неофициальной основе;

3) задолженность различным западным коммерческим структурам по фирменным кредитам, связанным с поставкой товаров и оказанием услуг;

4) задолженность международным финансовым организациям (МВФ, МБРР и ЕБРР);

5) долги СССР перед бывшими странами — членами СЭВ: Венгрией и Чехословакией (теперь Чехией и Словакией);

6) валютный долг Российской Федерации собственным предприятиям, образовавшийся в результате блокирования средств на валютных счетах в бывшем Внешэкономбанке СССР. Формально этот долг является внутренним, но погашается в свободно конвертируемой валюте и с этой точки зрения может учитываться во внешнем долге. Первоначально названный долг собственным предприятиям и банкам составлял 8 млрд долл., затем в результате проведенных мероприятий он несколько снизился.

Проводимые правительством мероприятия по реконструкции государственного долга означают укрепление позиции России как заемщика, гарантированный выход на международные финансовые рынки на благоприятных условиях, снижение долговой нагрузки на бюджет, оптимизацию структуры долга, позитивное влияние на макроэкономику.

Что касается займов международных финансовых организаций, то при их сравнительно невысокой стоимости проблему составляют:

1) значительные косвенные расходы (консультационные услуги, расходы на содержание групп реализации проектов, комиссии за обязательство и т.д.);

2) объемный перечень предварительных условий, предшествующих нача1у реализации финансируемых за счет этих займов проектов, что снижает финансовую эффективность заимствований и делает их сравнимыми по стоимости и по срокам с заимствованиями в рыночной форме.

Структура внутреннего долга РФ включает следующие позиции:

1) добровольный (рыночный кредит);

2) вынужденный (квазирыночный) кредит;

3) административный кредит.

1. Под добровольным (рыночным) кредитом понимается размещение ценных бумаг на свободном (или почти свободном) рынке.

К ценным бумагам, размещенным таким образом, принадлежат:

1) государственные краткосрочные обязательства (ГКО);

2) облигации федерального займа (ОФЗ);

3) облигации сберегательного займа (ОСЗ).

2. Под вынужденным (квазирыночным) кредитом понимается рыночное оформление фактического государственного долга. Именно с этим связан выпуск:

1) облигаций внутреннего валютного займа (ОВВЗ);

2) казначейских обязательств (КО), выпуск и погашение которых прекратились в 1996 г. и которые не могут быть аннулированы, так

как в РФ отсутствует механизм списания долгов, срок востребования которых истек.

Облигации внутреннего валютного займа появились в связи с банкротством Внешэкономбанка СССР в 1992 г. Валютная выручка экспортных предприятий оказалась замороженной на счетах во Внешэкономбанке. Вместо денег Министерство финансов РФ вручило предприятиям облигации внутреннего валютного займа, эмитентом которых было Министерство финансов РФ.

3. Административный кредит означает выдачу Центральным банком России Министерству финансов РФ соответствующего кредита.

Кроме перечисленных категорий внутреннего государственного долга, существует долг федерального бюджета экономическим субъектам, возникший по причине невыполнения государством своих обязательств, определить действительные размеры которого уже не представляется возможным.

Текущие показатели «долговой устойчивости» Российской Федерации, разработанные в соответствии с международной методикой, свидетельствуют о том. что страна преодолела последствия финансового кризиса 1998 г. и существенно сократила бремя государственного долга. В настоящее время по основным показателям долговой нагрузки Российская Федерация относится к государствам с умеренным уровнем долга. Результаты осуществления Правительством мер в области государственного долга в период 2000—2003 гг. дали положительные результаты.

Относительно невелика и долговая нагрузка на бюджет. Отношение платежей по обслуживанию долга к собственным доходам федерального бюджета снижается и составило в 2002 г. около 12%.

Выступая на заседании правительства 15 июля 2004 г., министр финансов А. Кудрин заявил, что после 2008 г. Россия существенно снизит объем заимствований от международных финансовых организаций (МФО), однако в 2005 г. сохранится заимствование на финансирование конкретных проектов с МФО в размере 1 млрд долл.. чтобы не сдерживать реализацию уже начатых проектов. Снижение в последние годы объема госдолга по отношению к ВВП обусловлено ростом ВВП. а не сокращением госдолга: так. в 2005 г. он составит 4,207 трлн руб., а в 2008 г. — 4,196 трлн руб.

Привлечение средств Стабилизационного фонда для финансирования госдолга позволит сократить его величину, что является одной из важнейших задач правительства (в течение ближайших 2—3

лет планируется понизить его до безопасного уровня в 20—25% ВВП). С января по август 2004 г. по разным разделам госдолга было проведено финансирование в следующих объемах:

1) по подразделу «Обслуживание государственного и муниципального внутреннего долга» — 24,2 млрд руб., или 78,2%;

2) по подразделу «Обслуживание государственного внешнего долга» — 131,2 млрд руб., или 77,6%;

3) по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» — в размере 576,8 млрд руб., что составило 89,7 %, из них Пенсионный фонд РФ — 39,1 млрд руб., или 88,6% к уточненной бюджетной росписи на 9 месяцев 2004 года.

Внебюджетные фонды в РФ. Переход к рыночной экономике ознаменовался в России рядом кардинальных изменений в организационной структуре хозяйства. В ходе реформ произошла модернизация финансовой системы, в том числе ее центрального звена — государственных финансов. Постепенно стали возникать, отделяясь один за другим от бюджетной системы, государственные внебюджетные фонды. Главная причина их появления — необходимость выделения чрезвычайно важных для общества расходов в специальную группу и обеспечение их самостоятельными источниками доходов. Внебюджетные фонды возникли в соответствии с Законом РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 ок-тября 1991 г. Решение об образовании внебюджетных фондов, находящихся в собственности государства, принимают Федеральное собрание РФ и государственные органы субъектов РФ и местного самоуправления. Их главной задачей является обеспечение дополнительными ресурсами приоритетных сфер экономики и расширение социальных услуг населению с помощью специально создаваемых для этого фондов.

В составе федерального бюджета были сформированы 13 эконо-мических фондов, в том числе дорожный, фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, фонды финансового регулирования и т.д. Но главенствующее положение по размеру мобилизуемых средств сразу заняли внебюджетные социальные фонды (являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями). Первоначально в Российской Федерации действовали четыре социальных фонда: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования РФ и Государственный фонд занятости населения РФ. По замыслу законодателей они были при

званы обеспечить финансирование важнейших программ социального развития России. Однако мобилизованных финансовых ресурсов оказалось недостаточно для выполнения социальных задач в полном объеме по причине спада производства, кризиса неплатежей, значительного дефицита федерального бюджета, огромных государственных расходов. Применительно к отдельным функциональным внебюджетным социальным фондам оценки их ресурсов существенно различаются.

Все внебюджетные фонды, которые формируют свои доходы за счет обязательных платежей предприятий, учреждений, организаций, объединяются с республиканским бюджетом. Основная причина подобного объединения этих фондов с бюджетом связана с отсутствием достаточного финансового контроля над использованием их ресурсов.

Пенсионный фонд РФ был образован 22 декабря 1990 г. на основании Постановления Верховного Совета РСФСР и является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения.

Средства Пенсионного фонда РФ формируются из следующих основных источников;

1) страховых взносов работодателей и работающих;

2) ассигнований из республиканского бюджета;

3) капитализации временно свободных денежных средств (т.е. вложений в коммерческие структуры).

Кроме того, он привлекает добровольные взносы юридических лиц, при отсутствии средств Пенсионный фонд РФ может также привлекать кредиты коммерческих банков.

Пенсионный фонд Российской Федерации финансирует;

1) выплату государственных пенсий (в том числе гражданам, выезжающим на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации) на основании действующего на территории России законодательства, а также межгосударственных и международных договоров:

2) оказание материальной помощи органами социальной зашиты престарелым и нетрудоспособным гражданам;

3) оказание материальной помощи общественными организациями пенсионерам и инвалидам;

4) оказание материальной помощи префектурами в решении социальных программ;

5) создание базы данных по учету плательщиков страховых взносов;

6) подготовку и повышение квалификации кадров.

Пенсионный фонд РФ обеспечивает:

1) целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов;

2) организацию работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца;

3) капитализацию средств фонда и привлечение в него добровольных взносов физических и юридических лиц;

4) контроль, в том числе с участием налоговых органов, за своевременным и полным поступлением страховых взносов, а также за правильным и рациональным расходованием его средств;

5) организацию банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов;

6) межгосударственное и международное сотрудничество Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции Пенсионного фонда РФ;

7) изучение и обобщение практики применения нормативных актов по Еюпросам уплаты страховых взносов и внесение предложений по ее совершенствованию;

8) проведение научно-исследовательской работы в области государственного пенсионного страхования (в том числе создание государственного банка данных плательщиков страховых взносов, автоматизация рабочих мест, разработка и совершенствование персонифицированного учета страховых взносов);

9) проведение разъяснительной работы среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции Пенсионного фонда России.

Ранее Пенсионный фонд формировался за счет средств государственного бюджета. Это было вполне оправданно, ведь работающие вообще не платили пенсионные взносы, а предприятия перечисляли взносы на социальное страхование в очень небольших размерах. В то же время государство забирало значительную часть прибыли. Таким образом средства социального страхования практически сли

вались с государственным бюджетом, что давало государству возможность перераспределять эти средства для решения тех или иных первоочередных задач (на социальные нужды средства выделялись по остаточному принципу).

В результате реальная стоимость рабочей силы была фактически искажена, занижены реальные затраты на нее, что сказывалось и на назначаемой пенсии. Поэтому так важна независимость Пенсионного фонда от государственного бюджета, которая позволяет своевременно индексировать пенсии и решать многие социальные задачи. Одной из важных задач по совершенствованию работы Пенсионного фонда России является индивидуальный (персонифицированный) учет страховых взносов.

Федеральным законом РФ «Об индивидуальном персонифицированном учете в системе государственного пенсионного страхования» (№ 27-ФЗ от 1 апреля 1996 г.) вводится новое понятие «страховой стаж» и предусматривается прямая зависимость назначения государственной пенсии от страхового стажа.

Персонифицированный учет необходим:

1) для создания условий, которые бы обеспечивали назначение пенсий в соответствии с результатами труда каждого застрахованного лица;

2) получения достоверных сведений о стаже и заработке, определяющих размер пенсии при ее назначении;

3) повышения ответственности работодателей за достоверность соответствия заработной платы сумме начисленных страховых взносов и заинтересованности как работодателей, так и работающих граждан в возможно большей сумме перечисления страховых взносов в Пенсионный фонд России, от которой напрямую зависит размер назначаемой пенсии.

Фонд социального страхования РФ. являющийся вторым по значению социальным внебюджетным фондом, был создан 7 августа 1992 г. на основании Указа Президента РФ в целях обеспечения государственных гарантий в системе социального страхования и повышения контроля за правильным и эффективным расходованием средств.

Фонд социального страхования является целевым и предназначен для финансирования выплат различных пособий по временной нетрудоспособности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им 1,5-летнего возраста, санаторно-курорт

ного лечения, а также для других аналогичных целей, в том числе для участия в разработке и рационализации государственных программ охраны здоровья работников и мер по совершенствованию социального страхования.

Средства Фонда социального страхования образуются за счет:

1) страховых взносов предприятий, учреждений и организаций, а также других хозяйствующих субъектов независимо от организационно-правовой формы собственности;

2) доходов от инвестирования части временно свободных денежных средств фонда в различные коммерческие структуры;

3) добровольных взносов физических и юридических лиц;

4) ассигнований из республиканского бюджета на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот лицам, пострадавшим от радиации, а также на другие цели.

Фонд обязательного медицинского страхования создан в соответствии с Законом РСФСР «Об обязательном медицинском страховании граждан в РСФСР» от 28 июня 1991 г. Фонд создается на федеральном и территориальном уровнях. Его средства используются для оплаты медицинских услуг, предоставляемых гражданам, на развитие медицинской науки, осуществление медицинских программ и другие аналогичные цели.

Средства Фонда обязательного медицинского страхования формируются за счет:

1) страховых взносов предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм собственности;

2) взносов органов исполнительной власти, осуществляющих платежи за неработающих граждан (детей, учащихся и студентов, пенсионеров и других категорий);

3) бюджетных ассигнований.

Государственный фонд занятости населения РФ был образован в соответствии с Законом РСФСР от 19 апреля 1991 г. в целях финансирования мероприятий, связанных с реализацией государственной политики в области занятости населения. Порядок образования и расходования средств фонда регулируется Положением Правительства РФ «О Государственном фонде занятости» от 6 июня 1993 г.

Средства Государственного фонда занятости населения РФ формировались из следующих источников:

1) обязательные страховые взносы работодателей;

2) обязательные страховые взносы с заработка работающих;

3) ассигнования из республиканского бюджета РФ и республиканских бюджетов:

4) добровольные взносы физических и юридических лиц.

После вступления с 1 января 2001 г. в силу гл. 24 «Единого социального налога (взноса)» второй части Налогового кодекса страховые взносы, которые работодатель или индивидуальный предприниматель уплачивал в Пенсионный фонд РФ. Фонд социального страхования РФ. Фонд обязательного медицинского страхования заменил единый социальный налог (ЕСН).

В соответствии с принятой Программой приоритетных задач Правительства РФ на 2000—2001 гг. по реализации основных направлений социально-экономической политики на долгосрочную перспективу уплата страховых взносов в Государственный фонд занятости населения РФ была отменена, а сам Государственный фонд занятости населения был ликвидирован. В рамках финансовой реформы предусмотрен переход на финансирование программ заня-тости населения из федерального и территориальных бюджетов.

Бюджетная система РФ и межбюджетные отношения. СССР был образован в 1922 г.. а в 1924 г. в Конституции СССР были законодательно закреплены государственные бюджеты союзных республик. Бюджетная система СССР, просуществовавшая с 1924 по 1991 г.. включала союзный бюджет, бюджет социального страхования и государственные бюджеты союзных республик. Бюджеты союзных республик в свою очередь включали в себя бюджеты 20 автономных республик, свыше 53 тысяч бюджетов крае в. областей, окру го в. го-родов. сельских и поселковых советов.

Бюджетная система СССР базировалась на принципах демократического централизма, национальной политики и организационного единства. Принцип демократического централизма состоял в централизованном руководстве всеми бюджетами из союзного центра при минимуме бюджетной инициативы со стороны союзных республик и практически полном отсутствии бюджетной самостоя-тельности органов местного самоуправления. «Демократические» начала в бюджетных вопросах сводились к тому, что республиканские органы власти должны были обеспечивать своевременное и в полном объеме исполнение бюджетов на своих территориях. Местные органы власти только формально рассматривали и утверждали бюджеты. составленные для них вышестоящими инстанциями.

Принцип единства заключался в том, что все бюджеты были ор

ганизационно увязаны в единое целое: имели общую систему доходов, одинаковую направленность расходов. Принцип единства предполагал строгую иерархию в построении бюджетной системы СССР. Нижестоящие бюджеты своими доходами и расходами входили в вышестоящие.

С 1989 г. республики и регионы СССР стали переходить на условия самоуправления и самофинансирования, одновременно в стране начался «парад суверенитетов», закончившийся развалом СССР. Политические процессы повлекли за собой необходимость реформы бюджетной системы, не соответствовавшей новым реалиям. С образованием в 1991 г. нового государства — Российской Федерации — начался процесс постепенного формирования его бюджетной системы.

Основой создания бюджетной системы РФ стал Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (октябрь 1991 г.), в котором был зафиксирован принцип самостоятельности каждого бюджета в составе бюджетной системы РФ. К сожалению, в данном законе не были четко определены границы самостоятельности нижестоящих бюджетов, а также механизм ее практической реализации и меры ответственности за нарушение данного принципа.

В Конституции РФ (декабрь 1993 г.) были четко выделены основные звенья трехзвенной бюджетной системы РФ: федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты.

Надо отметить, что субъекты РФ имеют разный государственно-пра-вовой статус: одни из них являются национально-государственными образованиями, другие — территориально-административными. К пер-вому уровню бюджетной системы относится федеральный бюджет, ко второму уровню — бюджеты субъектов, к третьему — органов местного самоуправления.

Современная бюджетная система РФ включает в себя различающиеся по статусу субъекты федерации, в том числе: республики, края, области, автономные области, автономные округа и мегаполисы. В зависимости от видов органов местного самоуправления выделяют сельские, поселковые, городские, районные бюджеты, а также бюджеты закрытых административно-территориальных образований.

Особенностью бюджетной системы переходного периода стала тенденция к ее децентрализации.

В Законе РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (декабрь 1991 г.) было проведено разграничение всех взимаемых в России налогов на федеральные, региональные и местные. Это явилось началом процесса разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы, заменившего ранее применявшийся метод распределения доходов. Дальнейшее разграничение доходных источников продолжилось в 1994 г., когда налоговые ставки были распределены на доли, в соответствии с которыми определенные на их основе суммы налоговых платежей поступают в то или иное звено бюджетной системы. Также в 1994 г. была внедрена трансфертная форма межбюджетного перераспределения средств на федеральном уровне.

Как отмечалось выше, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:

1) федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местных бюджетов.

Бюджетная система РФ построена на следующих принципах:

1) единства бюджетной системы РФ:

2) разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ:

3) самостоятельности бюджетов;

4) полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

5) сбалансированности бюджета;

6) эффективности и экономности использования бюджетных средств;

7) общего (совокупного) покрытия расходов бюджета;

8) гласности;

9) достоверности бюджета:

10) адресного выделения и целевого характера бюджетных средств.

1. Принцип единства бюджетной системы РФ означает:

1) единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ. санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ;

2) единый порядок финансирования расходов бюджетов всех

уровней бюджетной системы РФ, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

2. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично), а также полномочий по осуществлению расходов за Федерацией, субъектами РФ и органами местного самоуправления.

3. Принцип самостоятельности бюджетов означает:

1) наличие собственных источников доходов;

2) законодательное закрепление регулирования доходов;

3) право определять направления расходов;

4) право определять источники финансирования дефицитов бюджетов;

5) недопустимость изъятия дополнительных доходов бюджетов;

6) недопустимость компенсаций потерь или дополнительных расходов за счет бюджетов других уровней (за исключением случаев, связанных с законодательством).

4. В соответствии с принципом полноты отражения доходов и расходов все доходы и расходы бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов должны отражаться в полном объеме.

5. Принцип сбалансированности бюджета означает соответствие объема предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

6. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств предусматривает, что при составлении и исполнении бюджетов власти должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств.

7. Исходя из принципа общего (совокупного) покрытия расходов, все

расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

8. Принцип гласности означает обязательное опубликование в печати как утвержденных бюджетов, так и отчетов об их исполнении, а также открытость процедур рассмотрения и принятия решения по проектам бюджета.

9. Принцип достоверности бюджета подразумевает реалистичность расчетов доходов и расходов бюджета.

10. Принцип адресного выделения и пелевого характера бюджетных средств означает выделение их конкретным получателям с обозначением направления их для финансирования конкретных целей.

Одним из условий успешного осуществления социально-экономических реформ в России является разработка эффективной системы межбюджетных отношений, способной:

1) обеспечить соответствие между доходами и расходами органов власти и управления:

2) справедливо распределить финансовую нагрузку как между субъектами Федерации, так и внутри самих субъектов.

Формирование федеральной нормативно-правовой базы новой системы межбюджетных отношений завершилось принятием Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» от 20 августа 2004 г. № 120-Ф.

Внесение изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы позволит закрепить на долгосрочной основе:

1) распределение налоговых доходов и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы;

2) механизмы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из бюджетов всех уровней.

Основные подходы к формированию финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов федерации и органов местного самоуправления на 2005 г. и среднесрочную перспективу разработаны в соответствии:

1) с Посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ;

2) Программой развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.:

3) основными параметрами прогноза социально-экономического развития РФ на 2005 год и на среднесрочную перспективу до 2007 г.

В 2005 г. в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ будут внесены изменения в соответствии:

1) с ФЗ от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

2) ФЗ от 6 октября 2003 г. №131ФЗ «Об общих принципах ор-ганизации местного самоуправления в Российской Федерации».

Данные законы приводят федеральное законодательство в соот

ветствие с законодательством о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Результатом реализации поправок в законодательство станет су-щественное расширение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного само-управления по формированию расходов соответствующих бюджетов, так как и объем и порядок осуществления выплат будет определяться ре-гиональными и муниципальными нормативными правовыми актами.

Подготовка проектов федерального и региональных бюджетов на 2005 г. и последующие годы должна осуществляться с учетом нового бюджетного законодательства, которое станет прочной основой для стабильного, не подверженного ежегодным изменениям распределения налогов между уровнями бюджетной системы. Это повысит качество среднесрочного бюджетного планирования и ответственность регионов за реализуемую бюджетную политику.

В 2004—2005 гг. должна быть сформирована новая региональная нормативно-правовая база регулирования межбюджетных отношений в субъектах Федерации в соответствии с общими принципами и требованиями федерального законодательства.

Вместе с тем пересмотр значительной части законодательства потребует серьезной и интенсивной работы с представительными органами власти на местах с целью принятия в указанный период полного перечня законов и решений по каждому из собственных полномочий.

В возможно сжатые сроки необходимо определить перечень бюджетных учреждений, передаваемых и принимаемых от других уровней бюджетной системы.

Новая редакция бюджетного кодекса реализует требования, сформулированные в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и содержит более детальное регулирование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации, в том числе целый ряд норм и требований прямого действия. В то же время для регионов сохраняется достаточно широкая сфера регулирования, включая определение порядка (методик) соответствующих расчетов, в значительной степени влияющих на качество межбюджетных отношений. Прямое федеральное регулирование характерно прежде всего для разграничения расходных обязательств.

На 2005 г. планируется изменение налогового законодательства, которое повлияет на перечень и размеры налоговых источников, закрепленных за разными уровнями власти.

Распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы будет закреплено:

1) в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете;

2) в Бюджетном и Налоговом кодексах.

Это создаст условия для внедрения среднесрочного и долгосрочного бюджетного планирования, а также повысит стабильность и предсказуемость доходов территориальных бюджетов.

Ожидается повышение ресурсного потенциала регионов за счет:

1) снижения ставки единого социального налога (с 35.6 до 26%);

2) перевода основной массы натуральных льгот отдельным категориям граждан в денежную форму;

3) улучшения финансового положения предприятий жилищно-коммунальной сферы и транспортных организаций;

4) повышения объективности и прозрачности финансового обеспечения государственных обязательств по предоставлению льгот.

Распределение единого социального налога будет осуществляться в следующем порядке:

1) в федеральный бюджет — 6,0% поступлений;

2) в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации — 14,0%;

3) в бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации — 3,2%;

4) и бюджет Федерального фонда обя'«.цельного медицинского страхования — 0.8%:

5) в территориальные фонды обязательного медицинского страхования — 2,0% поступлений.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления получат возможность:

1) самостоятельно определять уровень оплаты труда по различным категориям работников;

2) не зависеть от решений Федерального центра по срокам и темпам повышения этих расходов.

С учетом расширения с 2005 г. полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, усиления их ответственности за реализацию возложенных социальных

обязательств необходимо повысить эффективность финансовой помощи из федерального бюджета. Особое значение приобретает помощь, предоставляемая на условиях совместного финансирования, которая по-зволит:

1) создать стимулы для исполнения регионами социальных обя-зательств;

2) обеспечить соблюдение ими федеральных стандартов, улучшить состояние региональных финансов.

Важно повысить предсказуемость формирования основного источника межбюджетных трансфертов регионам — Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, значительно упростив методику распределения средств этого фонда. Необходимо преодолеть иждивенческий подход к распределению средств этого фонда, создать условия для наращивания собственной налоговой базы субъектов Российской Федерации в целях выполнения основной задачи — повышения бюджетной обеспеченности нуждающихся в финансовой помощи регионов. Объем фонда финансовой поддержки регионов на 2005 г. и последующие годы должен формироваться с учетом его индексации на уровень инфляции. Для развития деловой активности в субъектах Российской Федерации и укрепления финансового положения регионов следует особое внимание уделить инвестиционной составляющей финансовой помощи, направляемой на развитие инфраструктуры регионов. В связи с этим необходимо определить единые подходы к распределению разрозненных ныне источников инвестиционной поддержки регионов в рамках Фонда регионального развития.

Особо следует подчеркнуть важность осуществления в следующем году работы по методологическому и нормативному обеспечению разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Правительству Российской Федерации, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо оказать содействие органам местного самоуправления в обеспечении их финансовых подразделений квалифицированными кадрами, особенно во вновь создаваемых муниципалитетах.

Регионы не должны пострадать в результате проводимых преоб-разований. Решение этой задачи будет зависеть от повышения эф-фективности финансовой помощи из федерального бюджета и от

обеспечения методологической основы для успешной реализации начатых реформ межбюджетных отношений.

В 2005 г. предстоит скорректировать действующую систему распределения финансовой помощи регионам из федерального бюджета. Процедура формирования и распределения межбюджетных транс — фертов должна стать более прозрачной.

Начиная с 2005 г., в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации и постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», средства финансовой помощи и бюджетных компенсаций из федерального бюджета будут предоставляться в рамках нового раздела расходов «Межбюджетные трансферты», который включает следующие подразделы:

1) «Финансовая помощь бюджетам других уровней»;

2) «Фонды компенсаций»;

3) «Фонд регионального развития»;

4) «Трансферты внебюджетным фондам».

В целом раздел «Межбюджетные трансферты» в части средств, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам, сформирован на основе соответствующих расходов федерального бюджета, утвержденных на 2004 г., с учетом изменений бюджетного и налогового законодательства, а также необходимости повышения результативности выполнения государственных задач.

Основу раздела, как и в предшествующие годы, составляют:

1) Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации:

2) Фонд регионального развития;

3) Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов;

4) Фонд компенсаций

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) сформирован в объеме 189 875 735 тыс. руб. исходя из объема, утвержденного Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2004 год» и увеличенного на уровень роста потребительских цен в 2005 г. в размере 8%.

Распределение средств ФФПР между субъектами Российской Федерации с целью повышения доходов наименее обеспеченных регионов будет произведено в соответствии с новой методикой. При этом средства ФФПР будут предоставляться только в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

Будет также разработан порядок перечисления средств ФФПР территориальным бюджетам с учетом их сезонной потребности в финансировании приоритетных расходов.

Как и прежде, распределение средств ФФПР будет осуществляться на основе сопоставления налогового потенциала регионов с учетом различий в стоимости предоставления населению бюджетных услуг по субъектам Российской Федерации.

Для повышения качества оценки доходных возможностей кон-солидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в «Методику распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации» предполагается внести необходимые изменения, позволяющие использовать оперативные данные статистической отчетности об объеме промышленного производства. В целях упрощения методологии распределения средств данного фонда предлагается существенное сокращение количества используемых показателей, что обеспечит повышение прозрачности расчетов и, как следствие, получаемых результатов выравнивания бюджетной обеспеченности.

В 2005 г. предусматривается повысить эффективность выравнивания бюджетной обеспеченности при сохранении стимулирования субъектов Российской Федерации к развитию собственной налоговой базы. В этих целях первая часть финансовой помощи будет распределяться таким образом, чтобы гарантировать минимальный уровень доходов регионов с наименьшим уровнем социально-экономического развития. При этом выравнивание будет производиться пропорционально отставанию показателя бюджетной обеспеченности этих субъектов Российской Федерации от заданного для данной группы регионов уровня.

Вторая часть средств будет распределяться между регионами, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает установленного порогового значения с учетом средств, полученных группой наименее обеспеченных субъектов Российской Федерации.

Изменение порядка распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки позволит повысить доходы наименее обеспеченных субъектов Российской Федерации, сохранив при этом стимулы к повышению уровня собственных доходов.

Налоговая система РФ.

Современная российская налоговая система сложилась в начале 1990-х гг. в условиях политического противостояния, начала карди

нальных экономических преобразований и перехода к рыночным отношениям.

На ее формировании сказались:

1) отсутствие опыта правового регулирования налоговых отношений;

2) сжатые сроки на разработку налогового законодательства и др.

Налоговая система РФ создавалась с учетом использования

опыта экономически развитых стран. По перечню налогов, составляющих ее структуру, принципам налогообложения налоговая система РФ соответствует налоговым системам западных стран.

Процесс становления и развития отечественной налоговой системы можно условно разделить на два периода:

1) до принятия части первой Налогового кодекса (1992— 1998 гг.);

2) после введения в действие Налогового кодекса (с 1999 г.).

Первый период характеризуется:

1) значительной нестабильностью и неурегулированностью налоговой системы;

2) большим количеством подзаконных актов, регулирующих налоговые отношения;

3) постоянным ростом налоговой нагрузки при снижении всех основных макроэкономических показателей;

4) низкой собираемостью налогов, в том числе по причине уклонения от уплаты налогов:

5) необоснованным созданием на территории страны регионов с льготным налогообложением и пр.

В структуре налогов ведущее место занимали налоги с юридических лиц при незначительной доле поступлений подоходного налога в общем объеме налоговых поступлений.

Преобладание косвенных налогов над прямыми свидетельствовало о пассивной роли государства в формировании и становлении адекватной существовавшим реалиям налоговой системы.

В целом налогообложение в начале 90-х годов носило фискальный характер, что приводило к бегству капитала, отсутствию инвестиций в необходимых объемах и перемещению капитала из отраслей промышленного и сельскохозяйственного производства в сферу спекулятивных «коротких денег» и теневую экономику, что, в свою очередь, создавало предпосылки для развития криминального бизнеса и массового уклонения от налогообложения. Кроме того, чрезмерное многообразие подзаконных актов, регулирующих налогообложение, делало его «непрозрачным» для добросовестного нало-

гоплательшика и создавало условия для уклонения от уплаты налогов для недобросовестных.

Становление современной российской налоговой системы со-провождалось значительным ростом числа налоговых правонарушений, в результате чего государство ежегодно лишалось от 30 до 40% бюджетных средств. Уклонение от уплаты налогов получило широкое распространение и являлось главной причиной низкой собираемости налогов.

О реальных масштабах налоговой преступности в той или иной степени свидетельствуют такие показатели, как:

1) значительный разрыв между официальными и реальными доходами населения;

2) очевидная разница между расходами на потребление отдельных граждан и декларируемыми ими доходами;

3) стабильный рост объема денежной наличности, находящейся во внебанковском обороте;

4) снижение собираемости налогов, отмечающееся даже в период сезонного роста поступлений налогов в бюджет; увеличение из года в год значительных темпов размера бюджетной недоимки.

После преодоления последствий финансового кризиса 1998 г. в России относительно стабилизировалась макроэкономическая ситуация, благоприятно отразившаяся на налоговой системе, в том числе:

1) наметился рост объемов ВВП;

2) снизились темпы инфляции;

3) впервые были выполнены и перевыполнены запланированные бюджетные показатели.

Однако самые существенные изменения в налоговой системе РФ произошли после введения в действие Налогового кодекса РФ, регулирующего все стадии процесса налогообложения:

1) были законодательно установлены особые требования, касающиеся как содержания, так и порядка введения в действие налогового законодательства;

2) был установлен исчерпывающий перечень налогов и сборов, взимаемых на территории Российской Федерации всеми уровнями власти и управления;

3) были законодательно установлены элементы налога;

4) были законодательно разграничены полномочия по установлению, взиманию налогов и использованию налоговых поступлений;

Деньги, Кредит. Финансы

5) был регламентирован процесс налогового администрирования.

Однако нормализация налогового регулирования была достигнута после введения в действие, начиная с 1 января 2001 г., в полном объеме глав части второй Налогового кодекса РФ. Все последующие изменения в налоговой системе, в том числе отмена налогов, уплачиваемых с выручки от реализации товаров, снижение налогообложения фонда оплаты труда, установление единой ставки налога на доходы физических лип, снижение ставки по налогу на прибыль организаций, были направлены на совершенствование налоговой системы.

В настоящее время структура налоговой системы в части перечня налогов можно назвать оптимальной.

Дальнейшие действия властей направлены на создание стабильного налогового законодательства, устойчивых налоговых баз и минимизации возможного ухода от налогов. В то же время в рамках реализации этих направлений существует ряд проблем, требующих безотлагательного решения.

Первая проблема заключается во взаимоотношениях государства и налогоплательщиков. Несмотря на осуществленные меры по облегчению налогового бремени, собираемость налогов повысилась мало, а уклонение от налогов, соответственно, не снизилось. После реформы налога на прибыль в 2002 г. существенно увеличились уклонение от уплаты этого налога и отток российского капитала за рубеж. В 2003 г., по оценкам экономической экспертной группы Государственной думы Российской Федерации, опять стала расти доля «теневой зарплаты».

Очевидно, что налогоплательщики будут уклоняться от уплаты налогов. если:

1) предоставляемые государством общественные блага неадекватны получаемым государственным доходам;

2) государство, вместо создания условий для развития экономики, создает административные барьеры:

3) бюджетные средства расходуются неэффективно и/или не по назначению.

Поэтому в целях борьбы с теневой экономикой необходимо сделать налогообложение прозрачным, уничтожить коррупцию, предоставлять государственные услуги в необходимом объеме и должного качества.

Вторая проблема связана с формированием \ налогонлателыци-

ков налоговой культуры, которая выражается в отношении к налоговой политике государства, в готовности своевременно и в полном объеме уплачивать экономически обоснованные налоги.

Необходимо разъяснять налогоплательщикам, что:

1) уплата налогов является нормальной обязанностью;

2) налоги — это не произвольные изъятия дохода, а обоснованный вклад членов общества, направленный на достижение общих целей и решение общих задач.

Высокая налоговая культура способна повысить эффективность всей российской налоговой системы, что выгодно не только для государства, получающего доход в виде поступлений от налогов, но и для всех членов общества, чьи потребности и нужды призвано удовлетворять государство.

Третья проблема связана с уклонением от налогов коммерческих организаций. Подавляющая часть российских коммерческих организаций создается как общества с ограниченной ответственностью и акционерные общества. По смыслу определения, содержащегося в российских законах, указанные общества являются разновидностями коммерческих организаций, отличительными особенностями которых являются:

1) деление уставного капитала на доли;

2) отсутствие ответственности учредителей по долгам обществ личным имуществом.

В связи с этим юридический смысл создания коммерческих ор-ганизаций в форме общества с ограниченной ответственностью и акционерного общества заключается в максимальном ограничении ответственности его участников за действия таких обществ.

В таком уходе от налоговой ответственности заключается одна из целей создания юридических лиц вообще, и рассматриваемых обществ в частности.

В этой связи необходимо внести изменения в действующее налоговое законодательство, предусматривающие привлечение руководителей коммерческих структур к ответственности за налоговые правонарушения. Такие меры будут содействовать стабильности экономических отношений и повышению налоговой дисциплины.

Четвертой проблемой является проблема «мертвых» предприятий, количество которых в настоящее время в РФ превышает полтора миллиона. Необходимо разработать упрощенную процедуру их исключения из Единого государственного реестра юридических лиц.

Для комплексного решения данного вопроса необходимо пе

рейти на единую базовую регистрацию в системе налогового учета всего населения страны. В сочетании с системой учета юридических лиц это позволит практически исключить регистрацию подставных организаций по поддельным или украденным документам.

Пятой проблемой является борьба с неучтенным наличным оборотом денежных средств в легальном секторе и перекрытие каналов их перемещения в теневой сектор. Для этого необходим постепенный переход на осуществление хозяйствующими субъектами расчетов только в безналичном порядке через банки, так как только безналичные расчеты смогут обеспечить необходимую прозрачность и достоверность сделок налогоплательщиков.

Среди основных направлений работы по совершенствованию российской налоговой системы можно выделить ускоренное развитие информационных технологий в налоговой системе. Исходя из обязательности безналичных расчетов между хозяйствующими субъектами для эффективного функционирования налоговой системы, необходимо обеспечить налоговому ведомству электронный доступ к банковским информационным массивам о хозяйственной деятельности налогоплательщиков. Это позволит проводить полный и всесторонний анализ информации о налогоплательщиках. сопоставить полученные результаты с представленными ими. обеспечить соблю-дение налогового законодательства всеми лицами без исключений.

Необходимо особо подчеркнуть, что все рассмотренные выше предложения, направленные на повышение собираемости налогов, пресечение правонарушений в налоговой сфере и снижение налоговой нагрузки на легальную экономику, способны увеличить налоговые поступления в бюджет без ограничения предпринимательской активности.

Решение обозначенных автором проблем позволит России без ущерба для экономики в полной мере создать и использовать справедливую и эффективную налоговую систему, формируя предпосылки для экономического роста и инвестиций — надежной основы будущих стабильных поступлений в бюджет.

В 2004—2005 гг. предполагается в основном завершить реформу налоговой системы. Налоги являются одним из основных источников финансирования бюджетных расходов, но налоговое бремя не должно быть чрезмерным и не должно препятствовать повышению деловой активности и конкурентоспособности предприятий. Условия налогообложения должны быть четко сформулированными и не допускать произвольной интерпретации.

Реформа налоговой системы в РФ, как отмечалось, должна быть направлена на то, чтобы налогообложение содействовало:

1) формированию рынка доступного жилья;

2) развитию и повышению качества образования и здравоохранения.

Повышение экономических стимулов для увеличения заработной платы и легализации ее выплаты при одновременном снижении нагрузки на предпринимательскую деятельность предполагается обеспечить с помощью реформирования единого социального налога, в рамках которого:

1) необходимо снизить эффективную ставку единого социального налога;

2) скорректировать механизм применения регрессии, в том числе снять неоправданные ограничения на доступ к применению регрессии налогоплательщикам.

В 2004 г. был существенно переработан Налоговый кодекс в части:

1) налога на наследование и дарение, местного налога на недви-жимость и земельного налога, которые должны способствовать ци-вилизованному обороту земли и другого имущества, а также стать стабильным источником доходов региональных и местных бюджетов;

2) водного налога с учетом сокращения отдельных его элементов (налоговых льгот и объектов налогообложения);

3) государственной пошлины в части ее размера и порядка уплаты, которые должны быть экономически обоснованными и необре-менительными для граждан и юридических лиц;

4) налога на добавленную стоимость в части:

> снижения с 2006 г. налоговой ставки;

> исключения налогообложения авансовых платежей;

> своевременного возмещения НДС при экспорте и осуществлении капитальных вложений.

Предполагается внести изменения в лесное и водное законодательства, в рамках которых:

1) должна быть установлена система платежей за пользование природными ресурсами, способствующая их рациональному ис-пользованию и восстановлению;

2) размер платежей должен быть адекватен реальной стоимости этих ресурсов.

Актуальной остается проблема изменения налогообложения добычи и экспорта сырьевых ресурсов в целях экономически обоснованного изъятия в бюджет доходов сырьевых компаний.

Реформа затронет деятельность налоговых инспекций:

1) в ближайшее время будут разработаны и внедрены стандарты деятельности налоговых инспекций, в том числе учитывающих временные издержки налогоплательщиков на сдачу налоговой отчетности;

2) в систему оценки деятельности налоговых инспекций будут включены такие показатели, как:

> строгое выполнение требований налогового законодательства;

> качество работы с налогоплательщиками;

3) проведение выездных налоговых проверок впредь не должно являться препятствием предпринимательской деятельности законопослушных налогоплательщиков и применяться в качестве карательного инструмента;

4) фактические сроки налоговых проверок не должны будут превышать установленные законом сроки.

<< | >>
Источник: С.В. Галицкая. Деньги. Кредит. Финансы. 2008

Еще по теме Финансовая система РФ:

  1. Структура финансовой системы. Европейская система интегрированных экономических счетов
  2. Финансовая деятельность государства. Финансовая система РФ
  3. Взаимосвязь денежной и кредитной систем с финансовой системой
  4. Страхование в системе финансовых отношений общества. Страхование как финансовая услуга
  5. Денежно-кредитная система и ее взаимосвязь с финансовой системой
  6. Финансовая система
  7. Понятие и структура финансовой системы
  8. Финансовая торговая система
  9. Понятие о финансовой системе и принципы ее построения.
  10. Финансовая система СССР
  11. Финансы и финансовая система Рекомендации для студентов
  12. Институциональная финансовая система
  13. Финансовая система российской федерации