<<
>>

Бюджетная система и бюджетный процесс в Российской Федерации

Бюджетная система — это основанная на экономических отношениях и юридических нормах взаимосвязанная совокупность всех видов бюджетов государства. Целью бюджетной системы является такое распределение государственной доли национального дохода, которое позволит наиболее рационально решить все государственные задачи.
Бюджетная система Российской Федерации определена Бюджетным кодексом Российской Федерации (БК), принятым 31 июля 1998 г.
(с последующими изменениями) и введенным в действие с 1 января 2000 г.
БК Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Главной идеей БК является автономность бюджетов всех уровней финансовой системы: бюджеты более низких уровней не являются частями бюджетов более высоких уровней. Эта идея является совершенно новой, т.к. ранее (в СССР) бюджеты последовательно выделялись после концентрации всех денежных ресурсов в едином союзном бюджете.
В настоящее время существуют самостоятельные части бюджетной системы, к которым относятся:
- федеральный бюджет: республиканский бюджет России;
- республиканские бюджеты республик в составе России;
- краевые и областные бюджеты;
- городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга;
- областные бюджеты автономных областей и округов в составе России.
Последние четыре вида бюджетов представляют собой бюджеты субъектов федерации.
Местные бюджеты включают:
- городские бюджеты;
- районные бюджеты сельских районов;
- районные бюджеты в районах городов;
- бюджеты поселков и сельских населенных пунктов.
Отдельные аспекты функционирования бюджетной системы
регламентируются бюджетным правом: совокупностью законодательных и подзаконных актов, регламентирующих компетенцию соответствующих органов государственного управления в бюджетной сфере. Бюджетное право определяет границы бюджетов, как с точки зрения источников их образования, так и направлений расходования. В результате обеспечивается реализация двух основополагающих принципов организации бюджетной системы: самостоятельности и единства.
Принцип самостоятельности заключается в том, что любой бюджет любого уровня располагает собственными источниками доходов и правом определять конкретный состав статей расходов и объемы денежных средств по ним. При этом не исключается взаимодействие бюджетов различных уровней путем создания в бюджетах высшего уровня целевых и резервных фондов трансфертного характера. Средства этих
фондов могут передаваться в бюджеты низшего уровня в виде субвенций и дотаций.
Субвенции — это средства, передаваемые из бюджета высшего уровня, в бюджеты низшего для реализации конкретных мероприятий, обусловленных при решении о передаче.
Дотации — это средства, передаваемые аналогичным образом, но направления расходования которых определяются получающим их органом управления самостоятельно.
Субвенции и дотации обеспечивают такое взаимодействие элементов бюджетной системы, которое позволяет решить проблемы текущего характера, отражение которых в бюджетном праве нецелесообразно.
Принцип единства заключается в том, что бюджетная система действует в рамках единой правовой базы, на основе единой классификации бюджетных статей, с едиными требованиями к бюджетному учету и отчетности и передаче бюджетной информации с нижних уровней на верхние.
Четкая реализация принципа единства служит основой составления консолидированного бюджета: важнейшего аналитического документа, который дает возможность оценивать не только бюджетную составляющую системы государственных финансов в целом, но и принимать решения о макроэкономическом регулировании развития национального хозяйства.
Консолидированный бюджет представляет собой суммарную смету доходов и расходов всех уровней государственной власти (за вычетом межуровневых трансфертов).
Бюджетное право определяет, в частности, бюджетный процесс: состав и порядок обязательных действий государственных органов по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета. На различных бюджетных уровнях этот процесс может выглядеть по-разному, в соответствии с законодательством того или иного субъекта процесса. Регламент бюджетного процесса на федеральном уровне можно разбить на следующие этапы.
Бюджет формируется на основе системы взаимосвязанных финансовых и экономических документов страны:
1) перспективного финансового плана (ст. 174 БК РФ);
2) баланса финансовых ресурсов (ст. 175 БК РФ);
3) долгосрочных целевых программ (ст. 179 БК РФ);
4) документов и материалов, составляемых одновременно с проектом бюджета (ст. 182 БК РФ) и др.
Перед составлением проектов бюджетов ведется большая и продолжительная работа по разработке прогнозов социальноэкономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов,
на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.
Следующим этапом бюджетного процесса является Бюджетное послание Президента РФ, которое направляется Федеральному Собранию РФ. В нем он определяет бюджетную политику РФ на очередной финансовый год, делает заключение об итогах бюджетной политики за прошедший период, устанавливает основные задачи бюджетной политики на будущий период, а также приоритеты в области межбюджетных отношений, управления государственным долгом, в сфере совершенствования казначейских технологий и управления государственными финансами. Такое послание должно поступить в Федеральное Собрание РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.
Составление проекта бюджета основывается на следующих документах:
1) бюджетное послание Президента РФ;
2) прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;
3) основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;
4) прогноз сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год;
5) план развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.
В состав показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте закона (решения) о бюджете входят следующие основные характеристики бюджета, которые должны содержаться в его проекте:
1) общий объем доходов бюджета;
2) общий объем расходов бюджета;
3) дефицит бюджета.
При этом под доходами бюджета понимаются денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ, а расходы бюджета представляют собой денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства. Дефицит бюджета — это превышение расходов бюджета над его доходами.
Одновременно с проектом бюджета определяется перечень документов и материалов, которые должны быть подготовлены и представлены на рассмотрение Федерального Собрания одновременно с проектом закона (решения) о бюджете. Для того чтобы обеспечить объективность и обоснованность проекта бюджета на очередной
финансовый год, при его составлении должны быть подготовлены следующие документы и материалы:
1) прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;
2) основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;
3) прогноз сводного финансового баланса соответствующей территории на очередной финансовый год.
Кроме этого одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год представляются и другие документы:
1) прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год;
2) адресная инвестиционная программа на очередной финансовый
год;
3) план развития государственного или муниципального сектора экономики;
4) структура государственного или муниципального долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;
5) оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;
6) оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год;
7) другие документы и материалы, предусмотренные БК РФ.
Ответственным за составление проекта федерального бюджета
является Правительство РФ. Начало деятельности по составлению проекта федерального бюджета определяется таким установленным сроком, как не позднее, чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ.
При составлении проекта федерального бюджета Правительство РФ должно руководствоваться ориентирами финансовой политики, которые определены в бюджетном послании Президента РФ.
Составление проекта федерального бюджета проходит в два этапа:
- первый — это разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики РФ на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики;
- второй — это распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ и по
получателям бюджетных средств, а также разработка указанными органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.
Деятельность по составлению проекта федерального бюджета начинается с разработки федеральными органами исполнительной власти и выбора Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики РФ на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики. На основании выбранного Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики РФ на очередной финансовый год Минфин России осуществляет разработку основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и распределение расходов федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ и проектировок основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу.
Вместе с этим на первом этапе Правительством РФ
рассматриваются предложения о соотношениях между величиной прожиточного минимума и минимальным размером оплаты труда, минимальным размером пенсии по старости, минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат, предложения о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий, денежного содержания федеральных государственных служащих, денежного довольствия военнослужащих в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу.
После того как Правительством РФ приняты основные
характеристики федерального бюджета на очередной финансовый год и распределены расходы федерального бюджета на очередной финансовый год, в соответствии с функциональной классификацией расходов
бюджетов РФ Минфин России в двухнедельный срок обязан:
1) направить бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета;
2) уведомить органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений РФ и субъектов РФ на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу.
Период времени с 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год и уточненные параметры прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год, проект перспективного финансового плана, другие документы и материалы, характеризующие бюджетно-финансовую политику в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу, представленные Минфином России, Минэкономразвития России, другими федеральными органами исполнительной власти, и утверждает проект ФЗ о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.
Завершается первая стадия бюджетного процесса утверждением проекта ФЗ о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год и направлением его на рассмотрение Государственной Думы РФ.
Конкретные сроки представления проектов бюджетов на утверждение законодательных (представительных) органов определяются таким образом, чтобы обеспечить реальную возможность закончить рассмотрение и утверждение бюджета законодательными (представительными) органами к началу соответствующего финансового года. Применительно к федеральному бюджету срок внесения его проекта на рассмотрение Государственной Думы РФ установлен в ст. 194 БК РФ, в которой предусматривается, что проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу РФ до 24 часов 26 августа текущего года. Законодательство субъектов РФ, как правило, устанавливает более поздние сроки представления проектов бюджетов субъектов РФ в законодательные органы.
Одновременно с проектом закона о бюджете на очередной финансовый год рассматриваются и утверждаются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.
Предполагается, что законы о внесении изменений в законодательство РФ о налогах и сборах вносятся субъектом права законодательной инициативы на рассмотрение и утверждение законодательным (представительным) органом до принятия закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год.
Порядок внесения изменений и дополнений в законодательство РФ о налогах и сборах должен обеспечивать возможность вступления в силу таких изменений и дополнений в соответствующем финансовом году при условии соблюдения требований ст. 5 НК РФ, устанавливающей, что акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении 1 месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа
очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных указанной статьей НК РФ.
Вопрос об оставлении проекта федерального бюджета является исключительной прерогативой Правительства РФ. Но в соответствии с Конституцией РФ правом на утверждение этого бюджета пользуется лишь Федеральное Собрание РФ — парламент. Только он вправе окончательно формировать федеральный бюджет и принимать его в форме закона. К одним из самых главных и важных полномочий парламента относится утверждение бюджета. Совместно с правом принимать законы оно служит главным аспектом, посредством которого Федеральное Собрание РФ как представительный орган государственной власти участвует в определении политики государства, в руководстве экономикой и социально-культурным развитием страны. В связи с этим Федеральное Собрание РФ и его нижняя палата — Государственная Дума РФ нуждается в очень точном детальном изучении не только проекта закона о федеральном бюджете, представляемого на ее рассмотрение, но и всех материалов и документов, на основании которых он составляется. Только при выполнении данного условия Государственная Дума РФ может решать вопрос о бюджете с полным знанием того, что она делает.
При возникновении разногласий между Государственной Думой РФ, с одной стороны, Советом Федерации РФ, органами федеральной судебной системы, Конституционным Судом РФ, Счетной палатой РФ и Правительством РФ — с другой, которые возникают в связи с составлением смет расходов соответствующих органов, и особенно тех, которые не согласованы с Правительством РФ, как единственным органом, имеющим право вносить в парламент проект федерального бюджета, на Правительство РФ возлагается обязанность представлять в Государственную Думу РФ одновременно с проектом закона о федеральном бюджете протокол разногласий по поводу таких расходов.
В процессе рассмотрения проекта бюджета Государственной Думой РФ обеспечивается ее тесное сотрудничество с Правительством РФ, позволяющее быстро и своевременно уточнять те данные, которые содержатся в документах и материалах, представленных до 26 августа текущего года. Бюджетный кодекс устанавливает еще одну дату, не позднее которой Правительство РФ обязано представлять в парламент дополнительные и обновленные документы и материалы. Такой датой является 1 октября текущего года. До момента ее наступления Правительство РФ должно представить прежде всего оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год и консолидированного бюджета РФ за отчетный финансовый год.
На этапе внесения проекта закона о бюджете в Государственную Думу РФ ее Совет или Председатель решает вопрос о том, принять ли проект к рассмотрению или возвратить его в Правительство РФ на
доработку. Совет Государственной Думы или в период парламентских каникул ее Председатель при наличии соответствующего заключения Комитета по бюджету должен вернуть представленный законопроект на доработку, если "состав представленных документов и материалов не соответствует требованиям ст. 192 Бюджетного кодекса". Совет
Государственной Думы или ее Председатель оценивают и качество переданных им документов и материалов с позиции того, насколько они полны и в полной ли мере они отвечают своему назначению.
Если проект закона о бюджете возвращен в Правительство РФ на доработку, он будет считаться внесенным в Государственную Думу только с того дня, когда будет представлен ей в доработанном виде, а затем официально принят Советом Думы или ее Председателем к рассмотрению.
Суть рассмотрения проекта бюджета Государственной Думой РФ в первом чтении состоит в том, чтобы оценить это направление и дать определение своего отношения к нему. В зависимости от того, принимается или отклоняется представленный Правительством РФ проект бюджета, выражается отношение по одобрению или неодобрению его политики и планов.
Такой существенный вопрос решается Государственной Думой РФ в основном в процессе рассмотрения проекта бюджета в первом чтении, на этом этапе нижняя палата российского парламента должна оценить представленный проект бюджета в целом и рассмотреть его основные показатели.
Только после того как будет получен результат рассмотрения проекта бюджета в первом и втором чтениях, Государственная Дума РФ может принять или отклонить его полностью. Впоследствии она будет лишь вправе вносить в него какие-либо поправки, из этого следует понимание значения роли двух первых чтений проекта бюджета.
Если предметом второго чтения будут являться только расходы федерального бюджета (по разделам функциональной классификации), то в предмет первого чтения входят и доходы, и расходы. Кроме того, при рассмотрении проекта бюджета в первом чтении обсуждаются его общая концепция, прогноз социально-экономического развития страны и основные направления бюджетной и налоговой политики на предстоящий финансовый год.
Для того чтобы с максимальной точностью, уверенностью и полным знанием дела решить вопрос о принятии либо отклонении представленного Правительством РФ проект бюджета, Государственная Дума РФ в первом его чтении должна определить свое отношение к нескольким позициям, получившим отражение в этом проекте. К их числу, кроме основных показателей по доходам и расходам, относятся:
- размеры предполагаемого дефицита федерального бюджета с указанием источников его покрытия или, напротив, профицита, если он предусмотрен проектом бюджета;
- положения, касающиеся взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;
- предлагаемая Правительством РФ программа внешних заимствований, если они планируются.
Каждая из таких позиций имеет очень большое значение и требует подробного обсуждения.
На рассмотрение законопроекта о бюджете во втором чтении Бюджетный кодекс отводит Государственной Думе РФ 15 дней, которые отсчитываются со дня его принятия в первом чтении.
Во втором чтении расходы утверждаются по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ, а в третьем чтении производится их дальнейшее и более детализированное распределение, они утверждаются уже по подразделам функциональной классификации расходов и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации. Вместе с этим утверждается распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ по субъектам РФ, также утверждаются основные показатели государственного оборонного заказа и расходы на финансирование различных федеральных программ.
За время, в течение которого происходит третье чтение, Государственная Дума РФ практически делает заключение по рассмотрению всех конкретных показателей по расходам проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.
Для проведения данной работы законодателем отводится срок, который определен 25 днями. Он начинает отсчитываться со дня принятия проекта о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении.
Во втором и третьем чтении участвуют все субъекты права законодательной инициативы, они обладают правом направлять свои поправки по предмету третьего чтения в Комитет по бюджету, данный комитет проводит экспертизу по этим поправкам в течение 10 дней. Те которые прошли экспертизу как в Комитете по бюджету, так и в Правительстве РФ, подлежат дальнейшему рассмотрению.
Четвертое чтение законопроекта о федеральном бюджете является заключительным этапом его рассмотрения в Государственной Думе РФ, срок, за который оно проводится, ограничивается 15 днями со дня принятия этого законопроекта в третьем чтении.
При рассмотрении в четвертом чтении законопроект о бюджете голосуется только в целом. Внесение в него поправок не допускается. Это
означает, что он может быть или целиком принят, или полностью отвергнут.
Бюджетным кодексом устанавливается срок для рассмотрения закона о федеральном бюджете в Совете Федерации — он должен быть рассмотрен верхней палатой парламента за 14 дней со дня представления Государственной Думой РФ. При этом голосование происходит только "на предмет его одобрения в целом".
Одобренный Советом Федерации закон о федеральном бюджете направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. При этом срок определяется 5 днями.
<< | >>
Источник: А.А. Голубев. Финансы и кредит. 2006

Еще по теме Бюджетная система и бюджетный процесс в Российской Федерации:

  1. Бюджетная система, бюджетное устройство и бюджетный процесс в российской федерации (РФ)
  2. Бюджетный процесс в Российской Федерации
  3. Бюджетная система Российской Федерации
  4. Основные направления совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации
  5. Буневич К.Г.. Бюджетная система Российской Федерации, 2010
  6. Бюджетная система Российской Федерации, принципы ее функционирования.Понятие консолидированного бюджета
  7. Проблема инвестиционной ориентации бюджетной системы Российской Федерации
  8. Бюджетный кодекс Российской Федерации
  9. Ковалёва Т.М.. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации, 2005
  10. Структура бюджетного кодекса Российской Федерации
  11. Бюджетная классификация и ее роль в бюджетном процессе
  12. Основные механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации
  13. Бюджетный кодекс — правовая основа бюджетной системы
  14. Бюджет и бюджетное устройство Российской Федерации
  15. Сущность, значение, принципы и критерии бюджетного кредитования в системе бюджетных отношений
  16. Современная бюджетная и налоговая политика Российской Федерации