<<
>>

Реформирование российских железных дорог

Министерство путей сообщения (МПС) — одна из трех (наряду с РАО ’’ЕЭС России” и ОАО ’’Газпром) крупнейших естественных монополий в России, одновременно осуществляет функции государственного управления и хозяйствования Доля железных дорог в суммарном грузообороте всех видов

транспорта общего пользования страны составляет свыше 80%.

Удельный вес железнодорожного транспорта в пассажирских перевозках достигает 38% и сопоставим по объемам с автомобильными перевозками.

Российские железные дороги (РЖД) — это более 86 тысяч километров путей, или 7 процентов мировой глобальной железнодорожной сети. По протяженности электрифицированных магистралей РЖД занимают первое место в мире, а по эксплуатационной длине — второе после США. По количеству перевозимых грузов и пассажиров Россия находится на третьем месте в мире. В системе железнодорожного транспорта занято свыше 1,5 млн. человек, что составляет более 2% трудоспособного населения России.

Важнейшая особенность железнодорожной отрасли состоит в том, что основная ее продукция — перевозка, создается, как правило, в пределах нескольких железных дорог, то есть на уровне всей отрасли.

Отсюда необходимость централизованного формирования и распределения доходов от перевозок, финансовых ресурсов для развития железнодорожной сети, приобретения и ремонта железнодорожного состава, внедрения достижений научно-технического прогресса.

Для российского железнодорожного транспорта характерны централизация управления, преобладание неденежных отношений во внутриотраслевом управлении и взаимодействии структур, жесткое планирование деятельности и, прежде всего перевозок, высокий уровень производственной дисциплины. Железнодорожный транспорт в России находится в государственной собственности и функционирует на принципах государственных унитарных предприятий.

Существующая структура железнодорожного транспорта, с одной стороны, позволяет в целом хотя и с напряжением обеспечивать потребности в перевозках и даже получать прибыль. В то же время она зачастую приводит к завышению стоимости и снижению качества оказываемых транспортных услуг, характеризуется также слабой способностью адаптироваться к меняющимся условиям.

Занимая доминирующее положение в транспортной системе России, железнодорожный транспорт имеет важнейшее

экономическое, социальное, оборонное и геополитическое значение. Не случайно железнодорожный транспорт не был в России никогда чисто коммерческим предприятием.

Оценивая работу российских железных дорог полезно сравнить ее показатели с зарубежными данными. Оказывается, что в переживающей острейший кризис России производительность железных дорог, оцениваемая по количеству тонно-километров, приходящихся на одного занятого на перевозках, в 2,5-3 раза выше, чем в Англии, Франции, Германии и Китае (при этом предусматриваются дальнейшие сокращения численности железнодорожников). Оборот вагонов по времени у нас в 2-3 раза меньше, чем в США, несмотря на большие расстояния перевозок. В то время как убыточность железных дорог в Западной Европе достигает 50% и компенсируется государственными дотациями, в России железные дороги работают с прибылью.1.

За последние годы значительно уменьшена государственная поддержка федеральных железных дорог. Так с 1991 по 2000 гг. поступление средств из бюджета железнодорожному транспорту сократилось более чем в 10 раз. Местные бюджеты компенсируют лишь 17,5% суммы убытков по пригородным перевозкам. Продолжается финансирование убытков от пассажирского транспорта, не компенсируемых бюджетами, за счет грузовых тарифов. Для обеспечения прозрачности этого процесса осуществляется разделение хозяйства грузовых и пассажирских перевозок. Сохранение в прежнем объеме и поддержание в рабочем состоянии путей и других объектов инфраструктуры, при сокращении объемов перевозок, привело к резкому, до 70%, возрастанию постоянной составляющей в себестоимости перевозок2.

Накопившиеся проблемы требуют своего решения, в частности в рамках предстоящей структурной реформы.

Ее проведение должен предварять тщательный анализ возможных последствий. Следует учесть объективно существующие экономические, технологические и социальные ограничения. Так

1 Независимая газета, 1998, 31 марта.

2 Независимая газета, 1998, 17 февраля.

не случайно в законе "О федеральном железнодорожном транспорте” записано: "Железнодорожный транспорт является единым производственно-технологическим комплексом”. Очевидно, что этот комплекс при всех предстоящих экономических отношениях должен быть в той или иной форме сохранен. Нельзя допустить также разрушения единого экономического пространства. К нему может привести как повышение транспортных тарифов до уровня неприемлемого для субъектов хозяйствования, нуждающихся в железнодорожных перевозках сырья, материалов и готовой продукции, так и нарушение технологического процесса перевозок. В этом плане ключевым моментом структурной реформы является сохранение единой сетевой производственной инфраструктуры железнодорожного транспорта и единого диспетчерского управления.

Следует также учесть, что даже в случае самого успешного проведения реформы ее эффект не будет значителен хотя бы по тому, что на долю затрат по вагонному парку в себестоимости перевозок приходится не более 18-20%. При чем качество услуг новых операторов будет мало зависеть от их усилий. Поскольку свыше 80% затрат связаны с работой служб, остающихся вне сферы конкуренции: обслуживание путей, электрификация, тяга, перевозки и так далее. В результате через некоторое время после реформирования может возникнуть ситуация нехватки средств обслуживание инфраструктуры перевозок.

Структурная реформа должна обеспечить с одной стороны коммерциализацию основной деятельности железных дорог, побочных и вспомогательных производств, а с другой бесперебойное обеспечение страны услугами железнодорожного транспорта. При этом реформа железнодорожного транспорта независимо от форм собственности и организационно-правовых форм возникающих предприятий предполагает отделение функций государственного регулирования от функций хозяйствования, которые до сих пор сосредоточены в руках МПС.

В принципиальном плане это вытекает из условий формирования рыночной экономики. Последняя требует создание новых мотивационных механизмов для эффективного развития отрасли взамен механизмов, приспособленных к управлению унитарными предприятиями.

Программа реформирования отрасли, разработанная ведущими специалистами МПС России и Министерства экономического развития и торговли, окончательно утверждена Постановлением Правительства от 18 мая 2001 года. Проведение реформы возложено на МПС России. Заявленная цель реформы — рост эффективности и качества работы железных дорог, снижение доли транспортной составляющей в стоимости продукции народного хозяйства. Важными составляющими реформы являются защита интересов пассажиров и грузоотправителей и повышение уровня социальной защищенности работников железнодорожного транспорта. Подготовка реформирования отрасли проводилась на протяжении последних пяти лет1.

В обосновании необходимости реформирования отрасли отмечается несколько причин. Во-первых, уровень эффективности железнодорожного транспорта, существующий ассортимент и качество услуг, предоставляемых пользователям, не в полной мере отвечают требованиям складывающейся экономической ситуации. Подчеркивается низкий уровень мотивации труда работников, отсутствие четкой связи их вознаграждения и результатов труда. Во-вторых, указывается, что совмещение функций хозяйственной деятельности и государственного регулирования в одном отраслевом органе государственного управления сдерживает развитие рыночных отношений в отрасли и препятствует развитию конкурентной среды. В третьих, существующая система государственного регулирования деятельности железнодорожного транспорта характеризуется как недостаточно эффективная, несовершенна и связанная с ней нормативная база функционирования железнодорожного транспорта. Наконец, в-четвертых, отмечается высокая степень износа основных фондов отрасли в условиях прогнозируемого роста спроса на перевозки, что требует больших затрат на их текущее содержание и ремонт, создает опасность потери технологической устойчивости

1 См.: Программа структурной реформы на железнодорожном

транспорте с комментариями.

М., 2001.

железнодорожного транспорта, и определяет значительную потребность в инвестициях.

В период с 1992 года ежегодный объем инвестиций в отрасль снизился более чем в три раза, а износ основных производственных фондов возрос с 36% до 55%. Полная восстановительная стоимость основных средств, выбывающих в течение последующих пяти лет, превышает 780 млрд. рублей. Среди препятствий в решении проблемы обновления основных фондов следует отметить, прежде всего, ограниченные возможности привлечения частных инвестиций, а также перекрестное субсидирование убыточных видов деятельности за счет прибыльных в рамках МПС России в целом (например, убытки от пассажирских перевозок в 2000 г. превысили 28 млрд. рублей). В постановлении также отмечается сокращение доли российского железнодорожного транспорта на традиционных и перспективных мировых рынках и отсутствие условий для изменения этой тенденции и интеграции России в мировые транспортные рынки.

Главной целью железнодорожной реформы признано обеспечение удовлетворения возрастающих потребностей экономики в объемах и качестве перевозок на основе инвестиционного роста, обновления производственнотехнической базы, повышения эффективности использования имеющихся ресурсов и усиления мотивации труда работников железнодорожного транспорта.

Для достижения поставленных целей на первом этапе структурной реформы железнодорожной отрасли предполагается: разделение функций государственного управления и хозяйственной деятельности на железнодорожном транспорте с выделением из монопольной структуры конкурентных видов деятельности;

сохранение единой государственной сетевой производственной инфраструктуры железных дорог и централизованного диспетчерского управления;

поэтапное прекращение перекрестного субсидирования между грузовыми и пассажирскими, внутрироссийскими и экспортно-импортными перевозками; совершенствование тарифной политики;

дальнейшее развитие конкуренции в сфере перевозок грузов, ремонта подвижного состава, перевозок и обслуживания пассажиров; недопущение слияния предприятий, действующих в потенциально конкурентной среде, с предприятиями естественномонопольного сектора;

обеспечение гарантированного недискриминационного доступа к инфраструктуре федерального железнодорожного транспорта независимых грузовых и пассажирских компанийоператоров и владельцев подвижного состава;

выделение из сферы деятельности федеральных железных дорог объектов социально-бытового и другого назначения для снижения непроизводственных издержек (кроме специализированных);

обеспечение финансовой прозрачности всех видов хозяйственной деятельности отрасли, в том числе — на основе введения раздельного финансового учета;

осуществление мер, обеспечивающих повышение инвестиционной привлекательности системы железнодорожного транспорта;

повышение материальной заинтересованности работников железнодорожного транспорта и обеспечение социальных гарантий.

Одной из главных составляющих реформы отрасли станет изменение системы управления железнодорожным транспортом — отделение функций государственного регулирования от функций хозяйственного управления.

В ведении МПС России останется проведение государственной политики в области железнодорожного транспорта и нормативно-правовое регулирование работы отрасли. Тогда как функции организации хозяйственной деятельности будут переданы ОАО "Российские железные дороги” ("РЖД"), которое будет создано в процессе реформы (определены сроки — до 1 января 2003 г.). Компания "РЖД" возьмет на себя оперативное управление перевозочным процессом, финансовое планирование и управление персоналом.

В ходе реформы действующий принцип территориального управления железными дорогами уступит место управлению по отдельным направлениям.

Увеличение не менее чем в 2 раза производительности труда на железнодорожном транспорте в результате его реформирования предполагается достичь за счет двух факторов: увеличения объемов перевозок и перехода на новый уровень технической оснащенности и информационные технологии управления, которые позволят сократить количество работников, занятых в основной деятельности.

Реформу намечено провести в три этапа: первый этап охватывает 2001-2002 гг., второй этап — 2003-2005 гг., третий — 2006-2010 гг. При этом предусматривается после каждого этапа проанализировать результаты и определить перспективы дальнейшего развития реформы. Первый этап реформирования железнодорожного транспорта включает в себя:

. реструктуризацию кредиторской задолженности предприятий федерального железнодорожного транспорта по платежам в бюджеты всех уровней, иным обязательным платежам и договорным обязательствам;

. разработку проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, необходимых для реализации программы структурной реформы на железнодорожном транспорте;

. развитие конкурентного сектора в сфере железнодорожных перевозок, в том числе создание грузовых компаний-операторов, владеющих собственным подвижным составом;

. создание условий для не дискриминационного доступа к инфраструктуре железнодорожного транспорта пользователей услуг, оказываемых на железнодорожном транспорте;

. осуществление мероприятий по обеспечению взаимного доступа организаций федерального железнодорожного транспорта и организаций, владеющих инфраструктурой железнодорожного транспорта, к инфраструктурам железнодорожного транспорта друг друга;

. инвентаризацию имущества предприятий

железнодорожного транспорта;

. разделение на железнодорожном транспорте функций государственного регулирования и хозяйственного управления, создание открытого акционерного общества "Российские железные дороги”;

. продолжение приватизации и вывод из структуры федерального железнодорожного транспорта отдельных предприятий, не связанных с организацией движения и обеспечением аварийно-восстановительных работ и входящих в потенциально конкурентный сектор;

. формирование в рамках открытого акционерного общества "Российские железные дороги” самостоятельных структурных подразделений для осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности на железнодорожном транспорте (пассажирских перевозок в дальнем следовании и пригородном сообщении, отдельных специализированных грузовых перевозок, услуг по ремонту технических средств и производству запасных частей, иных видов деятельности, не связанных с перевозками) и введение раздельного учета по этим видам деятельности;

. разработку механизма финансовой поддержки пассажирских перевозок на железнодорожном транспорте;

. подготовку и представление в установленном порядке отраслевой подпрограммы федеральной целевой программы”. Содействие занятости населения Российской Федерации на 20022005 годы” в части, касающейся железнодорожного транспорта;

. определение механизма внешнего и внутреннего контроля проведения структурной реформы на железнодорожном транспорте, предусматривающего минимизацию риска потери активов и других возможных рисков.

Второй этап реформирования железнодорожного транспорта предусматривает:

. реорганизацию ОАО ”РЖД” путем выделения в дочерние акционерные общества самостоятельных структурных подразделений, осуществляющих отдельные виды предпринимательской деятельности на железнодорожном транспорте (пассажирские перевозки в дальнем следовании, отдельные специализированные грузовые перевозки, перевозки пассажиров в пригородном сообщении, услуги по ремонту технических средств и производству запасных частей, а также иные виды деятельности, не связанные с перевозками);

. поэтапное сокращение перекрестного субсидирования;

. создание условий для повышения уровня конкуренции в сфере грузовых и пассажирских перевозок;

. переход к свободному ценообразованию в конкурентных секторах;

. создание условий для приобретения компаниямиоператорами магистральных локомотивов;

. привлечение инвестиций для развития железнодорожного транспорта;

. проработку организационно-правовых механизмов и последствий выделения самостоятельных структурных подразделений, осуществляющих грузовые перевозки, из открытого акционерного общества "Российские железные дороги” и рассмотрение вопроса о целесообразности такой реорганизации.

На третьем этапе реформирования железнодорожного транспорта предполагается продолжить привлечение инвестиций для развития железнодорожного транспорта путем продажи пакетов акций дочерних обществ ОАО ”РЖД” и других акционерных обществ, созданных на железнодорожном транспорте с участием государственного капитала.

Обязательным условием осуществления структурной реформы железнодорожного транспорта России декларировано соблюдение следующих принципов:

сохранение единой системы российских железных дорог, обеспечение всех условий для сохранения целостности экономического пространства страны;

сохранение единой государственной инфраструктуры железных дорог и централизованного диспетчерского управления, государственного контроля за деятельностью железнодорожного транспорта;

обеспечение управляемости, бесперебойности, устойчивости функционирования железнодорожного транспорта, безопасности движения поездов и экологической безопасности;

обеспечение равных условий для конкуренции независимых грузовых и пассажирских компаний-операторов и пользователей подвижного состава;

социальная защита высвобождаемых в процессе реформ работников отрасли. 1

Проведение структурной реформы на железнодорожном транспорте предполагает переход к корпоративным принципам управления. В управлении корпорацией различаются три аспекта: организационный, предполагающий создание и управление соответствующей организационной структурой; производственный — управление акционерным обществом, холдингом как производственно-технической системой; наконец собственно корпоративный аспект, содержание которого сводится к управлению активами корпорации в рамках системы отношений собственности.

Механизм управления активами складывается в рамках взаимоотношений естественно-монопольных производств с органами государственной власти. Действие этого механизма распространяется на следующие области:

разграничение естественно-монопольных и конкурентных производств и относящегося к ним имущества;

управление активами (имуществом) и производственно-технологической деятельностью предприятий естественномонопольных производств, вытекающее из характера собственности и организационно-правовых форм предприятий, создаваемых на базе структур, входящих в МПС;

управление государственными пакетами акций как средством контроля за деятельностью естественно-монопольных производств.

Формирование механизмов управления активами железнодорожного транспорта как отрасли естественной монополии предполагает прежде всего разграничение естественно-монопольных и конкурентных производств. Такое разграничение является основополагающим для первоначального наделения основными и оборотными средствами.

1 Постановление Правительства РФ "О Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте"// Российская газета, 2001, 18 мая.

К естественно монопольной части железнодорожного транспорта, нуждающейся в особом регулировании со стороны государства принято относить основные производственнотехнические элементы его инфраструктуры: железнодорожные пути и путевое хозяйство; станции; системы электроснабжения; сигнализация и технологическая связь; пункты технического обслуживания подвижного состава в пути и обслуживающие их депо; технические и информационные системы, обеспечивающие управление движением поездов и формирование заказов на пользование инфраструктурой железнодорожного транспорта; централизованно регулируемая система разработки графика движения поездов и расписания.

К конкурентным производствам относятся: доставка грузов и пассажиров, предоставление услуг грузовыми и пассажирскими компаниями, а также транспортно-экспедиционные услуги. К конкурентным секторам относятся также ремонтные заводы, предприятия по производству запасных частей и другой продукции для железных дорог, строительные организации, включая организации по строительству мостов и тоннелей, линий сигнализации и связи, энергомонтажные и другие специализированные строительные организации.

Следует, однако, иметь в виду следующие два обстоятельства. Во-первых, в условиях всеобщей замонополизированности народного хозяйства, оставшейся в наследство от прежней экономической системы в так называемых конкурентных производствах естественной монополии у потребителя попрежнему нет выбора. Это, в частности, относится к ремонтным службам. Во-вторых, в российских условиях в системе железнодорожного транспорта значительное место занимают также предприятия жилищно-коммунального хозяйства, социально-культурной сферы, сельского хозяйства.

Отсюда очевидная необходимость в ходе проведения реформы сохранить те производства, которые на сегодняшний день "не вписываются” в рынок, хотя, строго говоря, и не относятся к монопольному сектору.

Возможности проведения эффективной государственной политики в сфере железнодорожного транспорта во многом зависят от форм собственности и организационно-правовых форм

предприятий. В сфере железнодорожного транспорта возможны различные организационные формы управления. Такими формами являются: государственное унитарное предприятие, акционерное общество с филиалами, акционерное общество с дочерними акционерными компаниями (холдинговая компания). Гибкие организационно-правовые формы предприятий и переход активов в частую собственность способны повысить эффективность каждого отдельного предприятия с точки зрения увеличения прибыли на вложенный капитал, но вместе с тем могут привести к повышенным трансакционным издержкам.

Проектом структурных реформ предусматривается создание единого акционерного общества с филиалами, все акции которого принадлежат государству. Государство является собственником акционерного общества в целом. Государственный пакет акций передается в доверительное управление руководителю акционерного общества, на условиях контракта, заключаемого от имени собрания акционеров ОАО. Таким образом, непосредственное распоряжение активами осуществляется акционерным обществом от имени владельца акций государства. Предприятия, образующие инфраструктуру железных дорог, согласно проекту превращаются в филиалы акционерного общества, права и обязанности начальников дорог и других филиалов определяются генеральной доверенностью акционерного общества. Несомненным достоинством такого подхода является централизация управления активами и производственно-технологическим процессом, что позволит сохранить целостность железных дорог как единой производственно-технологической системы.

На втором этапе филиалы преобразуются в дочерние акционерные общества. Г оловная компания обеспечивает единство управления входящими в холдинг компаниями и может, кроме того, вести самостоятельную предпринимательскую деятельность. Располагая необходимым управленческим аппаратом она в состоянии обеспечить руководство текущей деятельностью холдинга, стратегическое планирование его развития, контроль за входящими в холдинг компаниями. Это позволяет более эффективно распределять финансовые ресурсы компании между ее структурными подразделениями,

использовать дифференцированные инструменты

стимулирования и контроля внутри холдинга.

В ОАО "РЖД" в соответствии с законом об акционерных обществах создаются органы управления акционерным обществом, аппарат управления и концентрируется руководство хозяйственной деятельностью, управление активами и ответственность за состояние активов и пассивов, а также за хозяйственные результаты. Состав правления и совета директоров головного АО в области железнодорожного транспорта по существу определяется органами государственной власти, являющимися владельцами акций. Президент (или генеральный директор) ОАО "РЖД" может назначаться президентом страны. Поскольку персональный состав руководящих менеджеров определяется государственными органами управления, они являются проводниками интересов государства и, если это будет признано необходимым, могут быть заменены. С ними заключается контракт, определяющий их обязанности и другие условия найма.

Холдинговая форма позволяет руководить большим числом предприятий, согласовывая их деятельность, проводить общую политику в интересах отрасли в целом. Холдинговые структуры позволяют осуществлять вертикальную, горизонтальную и межотраслевую интеграцию предприятий. Управление активами входящих компаний базируется на владении стопроцентным или контрольным пакетом акций входящих компаний. При этом для государства существует принципиальная возможность сохранить в своих руках управление холдингом в случае реализации значительной части своих активов, но при сохранении контрольного пакета акций. Обладание контрольным пакетом акций дает головной компании право решения принципиальных вопросов деятельности дочерних фирм и определения их прав и обязанностей в осуществлении текущей деятельности. Представители государства сохраняют свое присутствие на всех уровнях управления — на общих собраниях акционеров, в совете директоров, правлении, назначают генерального директора и председателя правления.

Проведение структурных реформ, создание механизма управления активами железнодорожного транспорта

предполагает соответствующее нормативно-правовое

обеспечение. Это касается, прежде всего: определения

организационно-правовых форм и форм собственности предприятий, образуемых на базе существующих субъектов хозяйствования железнодорожного транспорта; оценки имущества, вносимого государством в уставный капитал акционерного общества; порядка первоначального наделения активами.

Обязательными условиями наделения ОАО имуществом представляется проведение инвентаризации имущества МПС и его оценка.

Разграничение естественно-монопольного и конкурентного секторов, определение форм собственности и организационноправовых форм предприятий создают рамки, порядок и условия приватизации предприятий железнодорожного транспорта.

Эти условия предполагают, что приватизация, после соответствующей подготовки, инвентаризации и оценки, может распространяться на объекты конкурентного сектора, однако не подлежат приватизации объекты, относящиеся к инфраструктуре. Что касается объектов социально-культурного и жилищнокоммунального хозяйства то их целесообразно передать в муниципальную собственность.

Говоря о железнодорожном транспорте следует различать политику государства в отношении акционерного общества "РЖД", управляющего инфраструктурой и акционерных обществ, создаваемых на базе структур, управляющих активами, подлежащими приватизации.

В отношении ОАО "РЖД" на первом этапе реформ, как уже говорилось, все акции предлагается оставить в государственной собственности с запрещением продажи или залога даже небольших пакетов акций. Способом привлечения средств для инвестиций может быть выпуск долгосрочных облигаций. В этом случае отсутствует угроза захвата контроля над акционерным обществом какой либо группой акционеров, вместе с тем эмитент берет на себя ответственность безусловной выплаты процентов и погашения облигаций на условиях и в сроки установленных при эмиссии.

В отношении приватизация предприятий, обслуживающих основную деятельность и являющихся монополистами в производстве отдельных видов продукции или услуг существует опасность их перепрофилирования, если новые владельцы сочтут это более выгодным. Это может поставить железные дороги в тяжелое положение. В таких случаях предпочтительным является продажа части акций при сохранении контрольного пакета в собственности ОАО "РЖД".

При установлении тарифов следует различать тарифы на продукцию и услуги естественных монополий, монопольных производств, не относящихся к естественным монополиям и конкурентных производств.

При установлении цен на продукцию и услуги естественных монополий должен соблюдаться баланс интересов, с одной стороны, производителей, в частности железных дорог, в возмещении затрат на текущие эксплуатационные расходы и воспроизводственные процессы и, с другой стороны, интересов потребителей, заинтересованных в приемлемых возможно более низких тарифах на железнодорожные перевозки.

На сегодняшний день существует проблема убыточности некоторых видов услуг, предоставляемых железной дорогой. Так доля убытков от пассажирских перевозок, компенсируемых за счет доходов грузовых перевозок в 1999 г. составила 15,5% против 7% в 1991 г. Местные бюджеты компенсируют 17-18% по пригородным перевозкам. Расходы на пассажирские перевозки в дальнем следовании покрываются примерно на половину. Поскольку возможности повышения тарифов ограничены платежеспособностью населения, решение придется искать за счет минимизации расходов, относимых на пассажирские перевозки.

Трудности при формировании тарифов вытекают из необходимости разрешения проблемы соотношений потребности в средствах, необходимых для функционирования и развития железнодорожного транспорта и возможностях их получения, обуславливаемых величиной тарифов и объемами перевозок грузов и пассажиров. К наиболее острым практическим проблемам формирования тарифов относятся включение в тарифы наряду с текущими затратами нормы прибыли,

обеспечивающей финансирование инвестиций на развитие и техническое перевооружение отрасли, а также затрат на общеотраслевые нужды. Учет в тарифах расходов на инвестиции означает, что все расходы монопольного производства будут покрываться за счет потребителей услуг. Если эти затраты не войдут в тариф, их придется покрывать за счет бюджетного финансирования за счет всех налогоплательщиков.

При установлении тарифов на железнодорожные перевозки должны учитываться как внутренние, так и внешние по отношению к отрасли факторы. К внутренним факторам относятся:

• предложение и спрос на различные виды услуг железнодорожного транспорта и связанные с ними изменения объема и структуры перевозок;

• возможности снижения издержек производства за счет улучшения использования ресурсов;

• изменения в структуре расходов, распределении и калькулировании затрат, вытекающие из структурных реформ в отрасли;

• формы покрытия убытков от пассажирских перевозок и величина перекрестного субсидирования;

• величина инвестиций за счет прибыли;

В качестве внешних факторов, влияющих на тарифы могут рассматриваться:

• поддержание и развитие в стране экономического роста, ведущего к увеличению объемов перевозимых грузов и пассажиров;

• изменение уровня цен на топливно-энергетические ресурсы, используемые железнодорожным транспортом (определение тарифов на железнодорожные перевозки должно быть увязано с государственным регулированием цен на продукцию монопольных поставщиков ресурсов для железнодорожного транспорта, в частности энергоресурсов);

• изменение реальных доходов населения, влияющих на его возможности удовлетворять свои потребности в использовании услуг железных дорог;

• изменение амортизационной и налоговой политики;

• объемы государственных дотаций.

Во избежание потерь отрасли от инфляционных процессов установленные тарифы должны периодически индексироваться с учетом роста цен на потребляемые ресурсы, цен на перевозимые грузы и индексации заработной платы. Корректировка тарифов на инфляцию требует налаживания соответствующей информационной базы.

Реформирование отраслей инфраструктуры — длительный процесс. Кроме того, на этом пути могут быть различные, в том числе и непредвиденные повороты. Исходя из этого, нам представляется по-прежнему актуальным обращение к зарубежному опыту

Общей предпосылкой реформирования железнодорожного транспорта за рубежом явились требования повышения эффективности его работы. Данные реформы вписываются в глобальную тенденцию либерализации экономики. Практические шаги по либерализации экономики нашли свое подкрепление в теоретических разработках — суть которых заключается в обосновании расширения сферы конкуренции на те области, которые традиционно включались в состав естественных монополий.

Для отдельных регионов и стран существуют и свой конкретный набор причин, побуждающих проводить соответствующие реформы.

Так в странах Западной Европы государственные железные дороги, начиная с 50-х годов утрачивали позиции в пассажирских и грузовых перевозках и, несмотря на финансовую поддержку со стороны государства, их экономическое положение ухудшалось. Государству приходилось нести все большее бремя дотаций. В связи с этим понадобились кардинальные меры по изменению ситуации.

Фактором, подстегнувшим процесс реформирования европейских железных дорог, явилось принятие Программы создания единого внутреннего рынка Европейского союза (ЕС), которая предполагает дерегулирование европейских транспортных рынков и касается, прежде всего, перевозок в международных сообщениях, а также принятие Директивы ЕС 91/440 о разделении функций содержания инфраструктуры железных дорог и организации эксплуатационной работы.

Основные положения Директивы сводятся к тому, что оздоровление экономики железных дорог, возможно только при усилении их позиций на транспортном рынке и при создании таких условий, чтобы нерентабельные отрасли железнодорожного хозяйства, выполняющие социально значимые функции, получали поддержку заинтересованных сторон, в том числе государства1.

Директива 91/440 определяет для стран — членов ЕС пути проведения реформ на национальных железных дорогах и оговаривает выполнение следующих условий:

- раздельный учет затрат на развитие и содержание инфраструктуры и выполнение функций эксплуатации;

- обеспечение права выхода третьих лиц на национальные железнодорожные сети.

При этих общих положениях варианты решений, выбранных в разных странах (включая страны ЕС), существенно различаются.

Модели реформирования и управления железнодорожным транспортом, несмотря на все их многообразие, можно разделить на два основных типа.

Это, во-первых, "'американская модель", предполагающая наличие нескольких вертикально интегрированных компаний, оперирующих на своих инфраструктурах, с выделением пассажирских перевозок в отдельную компанию. Данная модель функционирует в США, Канаде, Японии. Американские специалисты считают нецелесообразным разделение единой железной дороги на компании по перевозкам и управлению инфраструктурой исходя из того, что взаимосвязь эксплуатации и инфраструктуры исключительно тесная. В стране идет процесс укрупнения железнодорожных компаний в результате слияния и поглощения мелких компаний, что способствует усилению их позиций в конкурентной борьбе с другими видами транспорта. Согласно прогнозам, в конце столетия основной объем перевозок на дальние расстояния в США будут выполнять не более восьми крупных железных дорог (против 12 в 1994 г. и 41 в 1980 г.)2.

1 Проблемы развития железных дорог в Европе // Железные дороги мира, 1998. № 10

2 Вопросы экономики, 1998. № 3. С. 86.

Во-вторых, — "европейская модель", предполагающая

отделение инфраструктуры от операторов или перевозчиков.

Европейскую модель, в свою очередь, можно разделить на три основные разновидности, обозначив их условно как французскую, германскую и британскую.

В наиболее последовательном, ’’радикальном” варианте ’’европейская модель” реализуется в ходе реформы железных дорог в Великобритании. Среди заявленных целей реформы железнодорожного транспорта в Великобритании — снять чрезмерную финансовую нагрузку на госбюджет. Несмотря на существенное снижение субсидий в результате проведения реформы, их объем на десятилетие с 1996 по 2006 гг. запланирован в размере 10 млрд. фунтов1. Одновременно предусматривалась ликвидация громоздкой структуры управления отраслью. Наконец, одной из причин реформы послужили идеологические соображения, а именно стремление на волне ’’либерализма” преодолеть послевоенные ’’элементы социализма” в британской экономике.

Реформа осуществлялась по следующим направлениям:

• отделение железнодорожной сети от операций путем создания компании, владеющей всеми железнодорожными путями и станциями, но не занимающейся их эксплуатацией;

• организация торгов за франшизу на пассажирские перевозки;

• продажа лизинговых компаний — владельцев подвижного состава пассажирских перевозок;

• продажа предприятий, занятых грузовыми перевозками;

• продажа прочих компаний железнодорожной отрасли. Несмотря на повышение эффективности работы отрасли и

увеличении объемов перевозок отмечается ряд негативных явлений. Прежде всего, это тенденция к преобразованию государственной монополии в частную. В ходе процесса концентрации собственности и капитала происходит укрупнение организационных структур.

1 Приватизация в Великобритании: социально-экономический и

политический анализ. М., 2000. С. 111.

Во-вторых, в результате конкурентной борьбы контроль над грузовыми и почтовыми перевозками перешел к иностранным (американским) компаниям.

В третьих, приватизация отрасли и ее реструктуризация не позволили решить проблему инвестирования в развитие инфраструктуры железных дорог.

Оценивая возможность применения зарубежного опыта реформирования отраслей инфраструктуры и, в частности, российских железных дорог следует разделить круг проблем на вопросы идеологического, методического характера и, наконец, принимать во внимание главные отличительные особенности положения дел в России.

Что касается первого круга проблем, то это, прежде всего, выбор форм собственности. Как показывает опыт у обоих видов собственности есть как положительные, так и отрицательные стороны. Сложность заключается в том, что методы сравнительных расчетов несовершенны и не позволяют достоверно сопоставить работу железных дорог в разных странах. Так, с одной стороны, экономические результаты работы государственных железных дорог, за редкими исключениями, хуже, чем частных компаний. Об этом говорят, в частности, хорошие результаты, достигнутые грузовыми железными дорогами США, — их доля в общем объеме перевозок выше, чем автомобильного транспорта, чего не смогла добиться ни одна европейская государственная железнодорожная сеть. Вместе с тем государственные железные дороги европейских стран вынуждены выполнять значительные объемы менее выгодных пассажирских перевозок, от которых избавлены частные железные дороги США.

С одной стороны, именно на государственных железных дорогах имеются условия для создания и внедрения новых технологий, таких как высокоскоростные поезда, разработка которых, как и строительство специализированных линий, были бы невозможны без наличия соответствующей научноисследовательской базы (не связанной непосредственно с заботами о получении немедленной выгоды), а также без государственного финансирования. С другой — частные предприятия, работающие на концессионной основе, как правило,

предоставляют услуги более высокого уровня по приемлемым тарифам.

Таким образом, примерам положительного государственного управления можно противопоставить равнозначные примеры частного управления и наоборот. Можно сделать вывод об отсутствии безусловной прямой зависимости между формой собственности железных дорог и экономическими или качественными показателями их работы. При рассмотрении железных дорог ряда европейских стран по видам собственности обнаруживается большое их разнообразие (см. табл. 9)1.

Второй принципиальный вывод, вытекающий из анализа зарубежной практики функционирования и реформирования железных дорог, состоит в осуществимости различных форм

1 О формах собственности на железнодорожном транспорте // Железные дороги мира, 1998. № 11.

технических и экономических взаимосвязей, существовании обособленных железных дорог на региональном и местном уровнях. Это открывает большие возможности в преодолении единообразия в эксплуатации, в развитии железных дорог по пути большей дифференциации уровней обслуживания. Это, однако, не означает, что единственной альтернативой является продажа концессий частным предприятиям, особенно, если передача собственности не сопровождается обязательствами по поддержанию общественного транспорта на определенном уровне.

Третий вывод состоит в высокой эффективности крупных вертикально-интегрированных систем на транспорте.

С учетом страновых особенностей российских железных дорог и общеэкономической ситуации в стране на основании анализа международного опыта реформирования железнодорожного транспорта можно прийти к следующим выводам.

1. В России отсутствует главная непосредственная причина, побудившая многие страны искать выход в реформировании железнодорожного транспорта — конкуренция других видов транспорта и, прежде всего, автомобильного, которая привела к серьезному сокращению перевозок на железной дороге. Так, в Западной Германии доля железных дорог (ОВ) в грузовых перевозках с 1950 по 1990 г. снизилась с 60 до 29%, в пассажирских — с 36 до 6%. В России, как на грузовые, так и на пассажирские перевозки по железной дороге в 2001 году приходилось по 37% от общего объема перевозок.

2. Российские железные дороги, в отличие от зарубежных (по крайней мере к моменту начала реформ), не находятся на дотации государства. Более того, и после проведения реформ, включая приватизацию, многие виды перевозок (например, пассажирские) субсидируются государством,

3. Невысокая протяженность дорог относительно территории страны (или их густота) не позволяют рассчитывать на создание условий конкуренции между параллельными дорогами (как это имеет место в США или Японии).

4. Огромная протяженность дорог, безальтернативность во многих регионах данного вида транспорта, а также положительный опыт функционирования вертикально

интегрированных компаний в США и Канаде (в отличие от Великобритании) заставляет задуматься о целесообразности использования "американской модели” в части сохранения у нас единой вертикально-интегрированной структуры.

5. Внедрение "европейской модели”, особенно в ее "радикальном”, британском варианте требует очень высокой правовой и управленческой (исполнительной) культуры, даже наличие которой (как показывает опыт Великобритании) еще не гарантирует успех реформы по данной модели. Обращает на себя внимание также тщательность подготовки реформ. В Великобритании приступили к приватизации железных дорог в 1994 году — через пятнадцать лет после прихода к власти правительства М. Тэтчер. При этом законодательная база реформы дорог разрабатывалась в течение пяти лет, а сама реформа началась в момент, когда экономика страны находилась на подъеме. Мировая практика (Западная Европа, Азиатско-Тихоокеанский регион, США) показывает, что к акционированию железных дорог, там, где она проводилась, подошли уже при устоявшейся экономике и в самое последнее время, то есть в девяностые годы. В целом зарубежный опыт не подтверждает однозначно, что разделение железных дорог по видам деятельности является лучшей формой управления железнодорожным транспортом.

6. Выработке эффективной стратегии реформирования должна предшествовать всесторонняя оценку текущего состояния реформируемых объектов и возможных последствий принимаемых решений. При этом каждому последующему этапу реформы должен предшествовать тщательный анализ предшествующего этапа.

7. С учетом высокого уровня неопределенности результатов, который характеризуют всякие радикальные реформы, представляется весьма полезным использовать такую форму апробации новых методов управления и хозяйствования как эксперимент. Примером здесь может послужить опыт Франции, где новые формы взаимоотношений в треугольнике "государство

- железные дороги (SNCF) — региональные власти" в части финансирования региональных перевозок, сначала апробировались в отдельных регионах страны.

8. Уровень платежеспособности населения объективно ограничивает возможности рыночных преобразований в отрасли, диктует необходимость четкого тарифного регулирования. Задача железнодорожного транспорта в наших условиях не может сводиться к удовлетворению платежеспособного спроса, но к удовлетворению растущих потребностей в перевозках.

9. Чрезвычайно важно сохранить положительный потенциал, естественных монополий, который позволяет рассматривать их в качестве локомотивов, способных вытащить экономику страны из кризиса. Данный подход предполагает развитие рыночных, конкурентных отношений в контексте более общих задач переходной экономики — стабилизации финансового и экономического положения страны и на этой основе формирования устойчивой базы роста промышленного и сельскохозяйственного производства.

10. Следует учесть также и растущую критику в мире политики экономического либерализма в духе Вашингтонского консенсуса и проявление тенденций к усилению (в разумных пределах) роли государственного регулирования экономики, что не может не отразиться и на выборе стратегии реформирования естественных монополий.

<< | >>
Источник: Ю.Г. Павленко. Корпоративная экономика в институциональном контексте. 2002

Еще по теме Реформирование российских железных дорог:

  1. Этапы реформирования государственной службы в Российской Федерации
  2. Этапы реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации
  3. Первый корнер с акциями Гарлемской железной дороги
  4. Второй кормер с акциями Гарлемской железной дороги
  5. Реформирование бюджетного процесса в РФ
  6. Реформирование пенсионной системы
  7. ПИСЬМО МИНИСТЕРСТВА ТРУДА И СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ МИНИСТЕРСТВА ЗДРАВООХРАНЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФОНДА СО-ЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 18 августа 1999 г. № 5608-АО / 2510/9049-99-32 / 02-08/07-1960П
  8. Основы реформирования бюджетных отношений
  9. Реформирование французского финансового рынка в 80—90-е годы
  10. Теоретические и организационные основы реформирования естественных монополий
  11. Реформирование естественных монополий
  12. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 фев-раля 1994 г. № 101 О Фонде социального страхования Российской Фе-дерации
  13. Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 9-ФЗ О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государ-ственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год