<<
>>

Строительство бюджетной системы. Бюджетное устройство СССР по Конституция 1924 г.

Перевод предприятий на хозрасчет, сокращение государственных расходов и борьба за увеличение денежных доходов государства содействовали оздоровлению государственного бюджета, сокращению, а затем и полной ликвидации бюджетного дефицита.
В этом же направлении оказывали свое влияние строительство бюджетной системы и совершенствование бюджетного планирования.
Бюджетное строительство, в соответствии с ленинским принципом демократического централизма и национальной политикой партии, осуществлялось в двух направлениях: восстановление местных финансов с дифференциацией местных бюджетов и выделение и укрепление государственных бюджетов национальных республик.
После перехода к нэпу роль местных Советов в хозяйственной жизни усилилась. На местах раньше и быстрее, чем в центре, происходило, восстановление платности услуг и налогового обложения. Учитывая закономерность этого явления и необходимость придать деятельности местных Советов и исполкомов более организованный характер, согласовать ее с общегосударственными интересами, Совнарком в августе 1921 г. издал декрет «О местных денежных средствах» ”. Для удовлетворения местных административно-хозяйственных потребностей устанавливались процентные отчисления от государственных прямых налогов в распоряжение губернских, исполкомов, за местными Советами закреплялись доходы от коммунального хозяйства, исполкомам раз-решалось взимать надбавки к государственным прямым налогам и вводить местные налоги и сборы.
Вскоре за этим (10 октября 1921 г.) ВЦИК постановил, что по расходам, имеющим местный характер, и по доходам, покрызающим эти расходы, должны составляться «особые финансовые сметы на началах покрытия местных расходов местными же средствами» 72 и в роспись доходов и расходов общегосударственного бюджета не включаться. Объединение общегосударственного и местных бюджетов было отменено.
Выделение местных бюджетов имело огромное экономическое и политическое значение. Оно создавало финансовую базу для активной деятельности на местах по развитию производительных сил и удовлетворению разнообразных потребностей населения, содействовало мобилизации и рациональному использованию местных ресурсов, увеличению источников государственных доходов, усиливало заинтересованность местных органов в росте этих доходов. Передача местным бюджетам част расходов общегосударственного бюджета разгружала последний, сокращала его
71 СУ, 1921, № 62, с. 466.
72 СУ, 1921,.№ 69, ст. 553.
дефицит, способствовала более экономному расходованию средств на местах.
IX Всероссийский съезд Советов одобрил переход к системе местных бюджетов, являющихся абсолютно необходимым дополнением к общегосударственному бюджету, дающим ресурсы местам для советского строительства и хозяйственной инициативы. Съезд указал, что местные бюджеты составляют «одно из действительных средств построения правильного финансового хозяйства, поскольку местные бюджеты целиком основываются на налогах и увеличении доходности местных предприятий, ие опираясь на эмиссию бумажных денег» ”.
Недостаточно устойчивая база доходов местных бюджетов и пе-редача нм все новых и новых расходов делали нх дефицитными и способствовали развитию местного «налоготворчества», нередко сопровождавшегося ошибками, просчетами и во взимании общегосударственных налогов.
Чтобы преодолеть это, ВЦИК и Совнарком в августе 1922 г. строго разграничили расходы обще-государственных и местных бюджетов. В декабре 1922 г. X Все-российский съезд Советов подчеркнул недопустимость как «налоготворчества» местных органов, так и произвольного перенесения расходов с вышестоящего бюджета на нижестоящий.
Уточненный состав доходов и расходов местных бюджетов и основные бюджетные права местных Советов были определены Временным положением о местных финансах и Положением об имуществах местных Советов, принятыми сессией ЦИК СССР в ноябре 1923 г. На местные бюджеты относились расходы по содержанию местных советских учреждений, квартирному довольствию войсковых частей, коммунальному хозяйству, часть расходов на народное образование, здравоохранение, социальное обеспечение, сельское хозяйство, местный транспорт, промышленность местного значения и на содержание органов труда. Местные доходы состояли из поступлений от местных предприятий, имуществ и мероприятий; отчислений от государственных доходов; надбавок к государственным налогам и сборам; местных налогов и сборов по установленному перечню (указывались объекты обложения, предельные ставки налогов и сборов и т. д.). Для покрытия дефицитов отдельных бюджетов создавался дота-ционный фонд в размере, ежегодно определяемом Совнаркомом СССР.
В результате принятых Коммунистической партией и Советским правительством мер местные бюджеты быстро росли — с 279,5 млн. руб. в 1922/23 г. до 649,3 млн. руб. в 1923/24 г. (за один лишь год — в 2,3 раза). Удельный вес их в своде государственного и местных бюджетов поднялся с 17,2 до 23,5%. Положе-
,3 Съезды Советов РСФСР в постановлениях н резолюциях. М., изд. «Ведомостей Верховного Совета РСФСР», 1939, с. 232— 233.
5 В, П. дьячевко 129
ние об имущественных правах местных Советов способствовало росту их неналоговых доходов — с 29,9 до 41,3% во всей сумме доходов местных бюджетов.
Все же в построении местных бюджетов имелись еще недостатки, которые предстояло устранить и обеспечитьбездефицитность всех местных бюджетов в 1924/25 г. при значительном увеличении нх неналоговых доходов. Это нашло свое отражение в новом Временном положении о местных финансах, которое увеличило отчисления в местные бюджеты от государственных доходов, заменило в основном систему дотаций местным Советам системой субвенций (целевыми пособиями, представляющими собой форму долевого участия государственного бюджета в ряде расходов местных Советов), уточнило перечень относимых на местные средства расходов для ликвидации «двойного финансирования» (из местных и общегосударственных средств), сократило перечень местных налогов в целях упрощения их системы. Для оказания помощи, местным бюджетам в случае экстренных потребностей в дополнительных затратах союзным республикам было предоставлено право создавать особый фонд резервного назначения, куда разрешалось зачислять до 15% общей суммы отчислений от государственного промыслового налога.
В 1924/25 г. объем местных бюджетов (по расходной части) вырос до 1020,6 млн. руб., в 1925/26 г.— до 1433,4 млн. руб.
. Партия и правительство придавали большое значение диффе-ренциации местных бюджетов, особенно созданию и укреплению волостных (районных) бюджетов.
В 1921/22 г. система местных бюджетов по сути дела сводилась к общегубернским бюджетам: выделялись лишь бюджеты наиболее крупных городов и отдельных уездов. В начале 1922/23 г. было почти повсеместно закончено выделение самостоятельных бюджетов губернских и уездных городов. В ноябре 1923 г. ЦИК СССР обязал повсеместно ввести волостные бюджеты не позднее 1 октября 1924 г., однако эта директива выполнена ие была.
Необходимость создания волостных бюджетов и большое их значение, особенно в связи с задачами оживления работы местных Советов, требовали возможно более быстрого оформления волости как финансово-хозяйственной единицы, скорейшей передачи в распоряжение волостных (районных) исполкомов источников доходов, обеспечивающих расширение объема волостных (районных) бюджетов, и более полного охвата основных отраслей хозяйственного и культурного строительства деревни руководством со стороны волостных исполкомов. Одновременно надо было обратить виимаиие на расширение участия сельских Советов в хозяйственно-культурном строительстве волости путем привлечения их к составлению сельских приходно-расходных смет, включаемых в волостные бюджеты, и посредством создания в более крупных, хозяйственно мощных сельсоветах в виде опыта самостоятельного сельского бюджета.
Перечень расходов и источники доходов волостных бюджетов были расширены. На волостной бюджет были полностью переданы важнейшие социально-культурные, административные учреждения и коммунальные предприятия волостного значения, за ним были закреплены все поступления от сельскохозяйственного налога, не менее 25% отчислений от лесного дохода, не менее 50% доходов от государственных земельных имуществ, подавляющая часть поступлений от местных налогов и сборов. Было положено начало организации самостоятельных сельских бюджетов, чему способствовало предоставление сельским Советам права проводить самообложение местного населения. Объем волостных бюджетов повысился с 55,3 млн. руб. в 1923/24 г. до 156,7 мли. руб. в 1924/25 г. и 303,4 млн. руб. в,-1925/26 г., а их доля в общем своде ра&ходов местных бюджетов возросла соответственно с 8,8 до 15,4 и 21,2%. В 1925/26 г. в своде местных бюджетов впервые стали фигурировать сельские бюджеты, расходы которых составили тогда 9,1 млн. руб.
Федеральное построение советской бюджетной системы (в своей первоначальной форме) получило отражение в сметных правилах, утвержденных в августе 1922 г. декретом ВЦИК и СНК «О передаче расходов из общегосударственного бюджета в местные». РСФСР, как наиболее мощная республика, принимала тогда иа себя выполнение ряда общесоюзных функций, в связи с чем н государственный бюджет РСФСР имел характер и значение единого государственного бюджета всех союзных республик. Самостоятельных бюджетов, сбалансированных по доходам и расходам, союзные (так же как и автономные) республики не имели, за исключением Закавказской федерации и Дальневосточной области, которая временно была оформлена как республика. Дело ограничивалось передачей определенных средств в распоряжение республиканских необъединенных наркоматов. В 1922/23 г, из 1463 млн. руб. произведенных по государственному бюджету расходов на необъедииенные ведомства и учреждения приходилось 142,8 млн. руб., т. е. около 10%. Объединение финансовой политики советских республик осуществлялось на основе заключенных с ними договоров по финансовым вопросам.
Полное и последовательное разрешение вопроса о федеративной структуре государственного бюджета СССР н о бюджетных правах союзных и автономных республик было осуществлено на основе объединения республик в единое союзное государство и оформления этого акта в Конституции СССР.
Построение как всего государственного аппарата, так и финансово-бюджетной системы СССР предопределялось основами, целями и задачами объединения советских социалистических республик.
Конституция СССР определила принципиальные основы бюджетного устройства Союза ССР. Согласно Конституции бюджетная система СССР составлялась из общесоюзного государственно
5* *Э1
го бюджета, государственных бюджетов входящих в состав СССР союзных республик, государственных бюджетов автономных советских социалистических республик и бюджетов местных Советов.
Конституция страны установила общие начала распределения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы и основы бюджетных прав Союза ССР, союзных республик и местных Советов. Согласно Конституции СССР ведению Союза ССР в лице его верховных органов подлежали: утверждение единого государственного бюджета Союза ССР, в состав которого входили общесоюзный бюджет и бюджеты союзных республик; установление общесоюзных налогов и доходов, а также отчислений от них и надбавок к ним, поступающих на образование бюджетов союзных щ автономных республик и местных бюджетов; разрешение дополнительных налогов и сборов на образование республиканских и местных бюджетов; заключение внешних и внутренних займов и разрешение внутренних'и внешних займов союзным республикам; установление единой денежной и кредитной системы.
В итоге были предопределены четыре основных принципа построения бюджетной системы СССР: 1) финансовое верховенство Союза ССР, вытекающее из целей и задач объединения советских социалистических республик; 2) единство всей бюджетной системы, обусловленное единством классовой, политической и экономической основы центральных и местных органов государственной власти, единством целей и задач всех советских социалистических республик и единством народнохозяйственного плана; 3) принцип демократического централизма, выражающийся в том, что каждый местный Совет устанавливает свой бюджет, все эти бюджеты объединяются в сводный бюджет СССР и вышестоящие органы бюджетной системы направляют работу нижестоящих органов; 4) последовательное проведение ленинской национальной политики, которое находит свое выражение в том, что каждая республика и каждый национальный район устанавлива-ют свой бюджет; обеспечиваются более высокие темпы роста бюджетов в прошлом более отсталых национальных районов и областей, этим областям и районам оказывается систематическая поддержка из общегосударственных средств.
Первым законодательным актом, л котором конкретизировались общие положения бюджетного устройства СССР, установленные Конституцией СССР, было принятое 21 августа 1923 г. Совнаркомом СССР постановление «О порядке составления и рассмотрения финансовых смет и росписей государственных доходов и расходов на. 1923/24 бюджетный год» — так называемые бюджетные правила 1923 г.
Правила предусматривали составление росписей: 1) общесоюзных доходов и расходов (союзный бюджет); 2) доходов и расходов каждой союзной республики (республиканские бюджеты); 3) доходов и расходов отдельных автономных республик. Роспись
1'32 *
доходов и расходов автономной республики объединялась с росписью союзной республики в государственный бюджет союзной республики, а государственные бюджеты союзных республик и союзный бюджет объединялись в единый государственный бюджет СССР.
В основу распределения доходов и расходов между союзным бюджетом и бюджетами союзных республик был положен принцип подведомственности хозяйства, учреждений и мероприятий, являющихся источником бюджетных доходов или объектов бюджетного финансирования. В общесоюзный бюджет поступали все доходы, и из него производились все расходы по финансовым сметам общесоюзных ведомств и учреждений, а также часть доходов и расходов по финансовым сметам объединенных ведомств. В него зачислялись все налоговые поступления, за исключением тех, которые передавались в бюджеты союзных республик, а также доходы от кредитных и валютных операций, реализации общесоюзных фондов и от эмиссии. В республиканские бюджеты включались доходы и расходы по финансовым сметам необъединенных ведомств и учреждений, часть доходов и расходов по финансовым сметам объединенных ведомств и учреждений, налоговые поступления, переданные республикам, п доходы от реализации государственных фондов республиканского значения.
Советы народных комиссаров союзных республик, имея ориен-тировочные указания от Совнаркома СССР о предельных размерах бюджетов этих республик, самостоятельно, по своему усмотрению определяли ориентировочные размеры сметы каждого ведомства (наркомата). Составленные республиканскими ведомствами и учреждениями сметы рассматривались па республиканских сметно-бюджетных совещаниях, затем сводились в росписи, которые представлялись совнаркомам и затем ЦИК союзных республик па утверждение. После рассмотрения общесоюзной и балансового свода республиканских росписей Совнаркомом СССР Наркомат финансов СССР сводил их в единый государственный бюджет СССР и представлял па утверждение ЦИК СССР.
Бюджетные правила 1923 г. не обеспечили достаточной базы доходов республиканским бюджетам. Требовались уточнения и изменения в распределении доходов и расходов между союзным и республиканскими бюджетами с тем, чтобы обеспечивалось бездефицитное сбалансирование каждого бюджета. Положение о бюджетных правах Союза и союзных республик, утвержденное в октябре 1924 г., предусматривало необходимые для этого мероприятия.
Доходная база республиканских бюджетов была расширена, В случае, если это расширение все же не позволяло отдельным союзным республикам свести свой бюджет без дефицита, ои покрывался дотациями ив общесоюзного бюджета. Подтвердив единство бюджетного устройства СССР, Положение вместе с тем обеспечивало суверенитет союзных республик в процессе рассмотре
ния и утверждения их бюджетов. Общесоюзный бюджет и бюджеты союзных республик утверждались ЦИК СССР единым законодательным актом, но первый — по параграфам росписи доходов и расходов, а бюджеты союзных республик — лишь по сводам росписей доходов и расходов каждой республики.
Указания, содержавшиеся в Положении, являлись лишь кон-кретизацией и развитием бюджетных прав Союза ССР и союзных республик, установленных Конституцией СССР. Партия уделяла огромное внимание последовательному осуществлению этих прав в практической работе, связанной с составлением, рассмотрением, утверждением и исполнением бюджета. Пленум ЦК партии, состоявшийся в январе 1925 г., признал необходимым более широкое участие представителей союзных республик и областей в Предварительном составлении и окончательном утверждении бюджета, а также своевременное и всестороннее обсуждение бюджета бюджетной комиссией и сессией ЦИК СССР.
Состав единого государственного бюджета за 1924/25 и 1925/26 гг. показывают следующие данные:
19^26 Г. 1925/26 Г.
млн. руб., % млн. руб. %
Расхода единого госу2969,5 100,0 4050,9 100,0
дарственного бюджета
СССР
В том числе
общесоюзный бюджет 2318,3 78,1 3006,4 74^
республиканские
бюджеты 651,2 21,9 1044,5 25,8
иа иах покрывались дотациям* 115,4 83,9 ™ '
В соответствии с целями и задачами объединения социалистических республик в одио государство большая часть доходов и расходов сосредоточивалась в общесоюзном бюджете. Однако удельный вес последнего в едином, государственном бюджете СССР снизился, а республиканских бюджетов возрос.
Несмотря иа большой рост доходной базы республиканских бюджетов, она была еще недостаточной ввиду высокого объема расходов этих бюджетов. Приведенные на стр. 135 данные характеризуют объемы государственных бюджетов отдельных союзных республик (по расходам) и распределение между ними дотаций из общесоюзного бюджета в 1924/25 и 1925/26 гг. (в млн. руб.).
То обстоятельство, что дотации сохранились и в 1925/26 г. почти по всем республикам, свидетельствует о недостатках в решении вопроса о распределении доходов между общесоюзным бюджетом и республиканскими бюджетами в целом. Вместе с тем приведенные данные показывают, что распределение дотаций отражает относительную хозяйственную мощь отдельных союзных республик. Как правило, наиболее высок процент дотаций в
л № е. №
и
§ си
и
и А
о
и и
§ и | О
А:>> м п >> N
1924/25 г.
Общая сумма расходов 451,4 103,9 19,8 42,2 26,1 7,8 651,2
В том числе покрыва54,8 19,6 3,4 22,2 11,1 4,3 115,4
лксь дотациями на об
щесоюзного бюджета
% к расходам 12,1 18,9 17,2 52,6 42,5 55,1 17,7
1925126 г.
Общая сумма расходов 682,1 136,2 43,2 74,3 43,3 15,4 1044,5
В том числе покрыва — ' 7,9 7,4 37,9 20,0 10,7 83,9
лись дотациями иа об
щесоюзного бюджета
% к расходам — 4,2 17,1 50,7 46,2 69,3 8,3
бюджетах тех республик, которые были в дореволюционное время наиболее отсталыми. Понятно, что в этих республиках распределение доходов даже в том случае, если бы оно проводилось на совершенно одинаковых основаниях (одни и те же проценты отчислений от общегосударственных налогов, поступающих на тер* риторни данной республики, один и тот же состав закрепленных за республиками источников собственных доходов и т. п.), не могло бы обеспечить сбалансирование бюджета без резкого снижения расходов. Следовательно, повышенный процент дотаций из общесоюзного бюджета т&кнм республикам является отображением линии Коммунистической партии и Советской власти — оказывать максимально возможную помощь ранее наиболее отсталым республикам и национальным районам в целях преодоления этой отсталости и достижения ими уровня более развитых республик и районов.
С апреля 1925 г. доходы и расходы автономных республик подразделялись иа государственные и местные. Первые включались в государственный бюджет РСФСР, вторые образовывали республиканский местный бюджет и вместе с другими местными бюджетами входили в свод местных бюджетов РСФСР. Следовательно, каждая автономная республика имела два республиканских бюджета — государственный и общереспубликанский местный. Это излншнее разделение было отменено в 1928 г. Взаимоотношения между государственным бюджетом РСФСР и бюджетами автономных республик характеризовались большой централизацией. Автономные республики обладали правом лишь предварительного рассмотрения своих государственных бюджетов; в общем своде бюджета РСФСР их бюджеты не выделялись.
<< | >>
Источник: В. П. Дьяченко. История финансов СССР (1917—1950 гг.). 1978

Еще по теме Строительство бюджетной системы. Бюджетное устройство СССР по Конституция 1924 г.:

  1. Бюджетная система, бюджетное устройство и бюджетный процесс в российской федерации (РФ)
  2. Бюджетное устройство и бюджетная система зарубежных стран.
  3. Бюджетное устройство и бюджетная система России
  4. Бюджетное устройство и бюджетная система
  5. Бюджетное устройство и бюджетная система РФ.
  6. Бюджетное устройство и бюджетная система
  7. Бюджетное устройство и бюджетная система
  8. Бюджетная система и бюджетный процесс в Российской Федерации
  9. Сущность, значение, принципы и критерии бюджетного кредитования в системе бюджетных отношений
  10. Развитое бюджетной системы и бюджетного планирования. Реорганизация финансового контроля
  11. Бюджетный кодекс — правовая основа бюджетной системы