Развитое бюджетной системы и бюджетного планирования. Реорганизация финансового контроля

Период борьбы за коллективизацию сельского хозяйства харак-теризовался дальнейшим усилением роли и значения бюджетной системы СССР в распределении национального дохода, в хозяйст-венном и культурном строительстве страны.
Этому содействовала перестройка форм и методов бюджетной аккумуляции средств, о которой было сказано выше, а также преобразования в самой бюджетной системе в теснейшей связи с успешным развертыванием индустриализации страны и коллективизации сельского хозяйства.
Повышение культурных и материально-бытовых запросов со стороны быстро растущего населения городов и перестраивающего на новый лад свою жизнь колхозного крестьянства, проведение всеобщего обучения, усиление руководства хозяйственным строи*.
тельством в колхозах — все это требовало улучшения работы сельских Советов, укрепления нх финансовой базы.
Особенно возрастала роль сельских Советов. Они становились подлинными центрами хозяйственной, политической, культурной жизни деревни.
В постановлении ЦИК СССР от 25 январи 1930 г. «О новых задачах Советов в связи с широко развернувшейся коллективизацией деревни» указывалось, что «сельские Советы, особенно в районах сплошной коллективизации, должны иметь свой бюджет. Сельские Советы должны руководить всеми культурно-просветительными и социально-бытовыми учреждениями, а также благоустройством села, направляя всю эту работу по пути социалистического воспитания масс и коренной перестройки всего быта» а*.
С февраля 1930 г. предусматривалось образование самостоятельных бюджетов во всех сельских Советах, определялся перечень расходов н источников доходов сельских бюджетов, обеспечивающих обслуживание административных, хозяйственно-общественных и культурных нужд местного значения. Сельские бюджеты становятся серьезным орудием хозяйственного руководства.
Осуществление задач, связанных с развернутым социалистическим наступлением, требовало максимального приближения низовых органов Советской власти к массам, расширения нх прав и обязанностей, установления нх непосредственной связи с органами государственной власти и государственного управления союзных и автономных республик н с краевыми (областными) исполнительными комитетами. В июле 1930 г. постановлением ЦИК и СНК СССР о ликвидации округов завершается районирование страны. Материальные средства, культурные силы и источники доходов ликвидируемых округов были переданы районным исполнительным комитетам. В результате район становился узловым пунктом, в котором практически осуществлялась политика партии на селе; его финансовая база укреплялась. «Основные положение о районных съездах Советов и районных исполнительных комитетах», утвержденные ЦИК и СНК СССР 13 октября
1930 г., расширили бюджетные права райисполкомов, определили круг доходов и расходов районных бюджетов.
Все это содействовало развитию местных бюджетов, укреплению их доходной базы.
Налоговая реформа, унифицировавшая платежи предприятий и организаций обобществленного хозяйства н перестроившая систему бюджетных доходов, вызвала коренные изменения в распределения доходов между общесоюзным, республиканским И местными бюджетами. Это видно из данных табл. 6 (по проекту
u Бюджетное законодательство Союза ССР за 20 лет.
Сборник важней' ших законодательных материалов за 1917—1937 гг., е. 350. М., Госфиниздат, 1938.
10 В. П. Дьяченко 289
НКФ СССР, в млн.,ру'6.; фактически унификация была произведена в большем объеме) ”.
По постановлению ЦИК и СНК СССР, принятому в начале сентября 1930 г., было установлено следующее распределение доходов между отдельными категориями бюджетов:
в общесоюзный бюджет поступали основная сумма налога с оборота, отчислений от прибылей государственных предприятий и хозяйственных органов общесоюзного значения, подоходный налог с предприятий обобществленного хозяйства общесоюзного значения;
в республиканские бюджеты поступали установленная союзным правительством часть налога с оборота, отчисления от прибылей государственных предприятий республиканского значения и подоходный налог с предприятий обобществленного хозяйства республиканского значения;
в местные бюджеты поступали часть налога с оборота (за счет доли, поступающей в республиканские бюджеты), отчисления от прибылей государственных предприятий местного значения, подоходный иалог с предприятий обобществленного хозяйства местного значения, единый сельскохозяйственный налог, подо-
’* Реконструкция системы налоговых и неналоговых изъятий, с. 104.
ходный налог с частных лиц, промысловый налог, налог на сверх-прибыль и единая государственная пошлина. Совнаркомам союзных республик было предоставлено право перераспределять часть отчислений от прибылей местных предприятий между отдельными местными бюджетами в целях их регулировании.
Переход к новой системе распределения доходов ослабил устойчивости республиканских и местных бюджетов, усилил не-равномерность доходной базы отдельных бюджетов.
Республиканские бюджеты лишились ряда ранее закрепленных за ними доходов. Часть из них была передана местным бюджетам (отчисления от сельскохозяйственного и промыслового налогов), часть унифицирована в налоге с оборота, зачисляемом в союзный бюджет, и в единой государственной пошлине, полностью переданной местным бюджетам. Подоходный налог с государственных предприятий, суммы которого ранее почти полностью включались в республиканские бюджеты, теперь, после унификации его в отчислениях от прибылей, стал поступать в различные бюджеты по признаку подведомственности предприятий. В результате закрепленные за республиканскими бюджетами доходные источники оказались недостаточными для обеспечения возложенных на эти бюджеты расходов.
Новое распределение доходов местных бюджетов вызвало не-равномерность доходной базы, обусловленную неравномерностью экономического развития различных районов СССР. В одних районах, получающих крупные суммы отчислений от прибылей вследствие концентрации в этих районах местной промышленности, образовались большие излишки средств, другие районы нуждались в значительной помощи из вышестоящих бюджетов.
Все республиканские бюджеты и значительная часть местных бюджетов оказались дефицитными. Сбалансирование бюджетов производилось посредством прямых изъятий излишков средств из более мощных бюджетов и выдачи прямых пособой (дотаций) на союзного бюджета36.
В утвержденном на 1931 г. бюджете РСФСР в сумме
829,6 млн. руб. дотации из союзного бюджета (за счет налога с оборота) составили 132 млн. руб., или 16% к общему итогу бюджета, изъятия из доходов местных бюджетов —249,2 млн. руб., или 30%, и изъятия из прибылей местной промышленности —
155,5 млн. руб., или 18,7% к общему итогу бюджета. Таким образом, лишь треть расходов бюджета РСФСР обеспечивалась закрепленными за ним источниками доходов. В бюджетах АССР на 1931 г. дотации покрывали в среднем 37% расходов, в краевых и областных бюджетах РСФСР (не считая бюджетов четырех промышленных областей) — 17,5%. По отдельным автономным республикам, краям и областям удельный вес дотаций был еще выше: в Якутской АССР —63%, в Чувашской АССР —61%.
** Вопросы советского бюджетного права.,.М., Юриздат, 1940, с. 60—61.
Ю* 291
В Туркменской и Таджикской ССР дотация из союзного бюджета (за счет налога с оборота) достигала 85% общего объема их бюджетов ”.
Сосредоточение в союзном бюджете основного источника доходов — налога с оборота и централизованная система его взимания снимали с местных органов заботу о выполнении плана поступления по этому источнику. Система же дотаций и прямых изъятий подрывала стимул к борьбе за использование других источников бюджетных доходов, формально закрепленных за местными бюджетами. Отсутствие точного разграничения доходов между отдельными категориями бюджетов, практика регулирования бюджетов в процессе их исполнения привели к частным внеплановым изъятиям из доходов нижестоящих бюджетов, что означало сужение самостоятельности низовых бюджетов.
Эти отрицательные моменты были ликвидированы на основе постановления ЦИК й СНК СССР от 21 декабря 1931 г. «О рес-публиканских и местных бюджетах». Основные изменения, внесенные этим постановлением, заключались в следующем.
Во-первых, был изменен способ передачи в республиканские и местные бюджеты части налога с оборота: взамен абсолютных сумм (система дотаций) устанавливались процентные отчисления, размеры которых определялись по каждой союзной республике Совнаркомом СССР, а для бюджетов АССР и местных Советов — совнаркомами союзных республик. При атом в бюджеты автономных республик должно было передаваться не менее 50% поступлений налога с предприятий, подведомственных органам АССР. Замена дотационной системы процентными отчислениями создавала и укрепляла заинтересованность республиканских и местных органов в выполнении плана поступлений по налогу с оборота.
Во-вторых, устанавливались специальные отчисления в рес-публиканские и местные бюджеты от прибылей и от налога с оборота, взимаемых с предприятий союзного значения, разрабатывающих важнейшие виды природных богатств отдельных союзных республик; в бюджеты автономных республик и местные бюджеты передавались полностью доходы от земельных ямуществ, торфяных болот; рыболовных и зверобойных угодий общегосударственного вначения. Совнаркому СССР поручалось ежегодно, при утверждении государственного бюджета СССР, определять размеры отчислзний от реализации массовых государственных займов — по каждой союзной республике и по категориям местных бюджетов.
Эти мероприятия (вместе с установленными процентными от-числениями от налога с оборота) обеспечивали укрепление доходной базы каждого республиканского и местного бюджета, их сбалансирование, как правило, без пряных дотаций из средств вышестоящего бюджета. Для бюджета ряда национальных рее-
57 Бюджетное ваконодательство Союза ССР за. 20 лет, о. Ы1—ЫИ.
публик особенно большое значение имели специальные отчисления от налога с оборота по нефти, хлопку, табаку и т. д.
В-третьих, был установлен перечень отчислений от государственных налогов н других доходов, подлежащих передаче в районные и сельские бюджеты; за этими бюджетами твердо закреплялся ряд источников доходов; система прямых изъятий и дотаций заменялась регулированием местных бюджетов посредством определения различных процентов отчислений от налога с оборота и сельскохозяйственного налога. Этим ликвидировалась обезличка местных бюджетов, укреплялась их самостоятельность, внедрялась заинтересованность и ответственность каждого республиканского и местного органа за исполнение бюджета. Суммы от перевыполнения плановых заданий но доходам долиты были полностью оставаться в распоряжении соответствующих союзных и автономных республик и местных Советов и исполкомов..
Следовательно, основной принцип принятого постановления ЦИК и СНК СССР от 21 декабря 1931 гзаключался в том, что расходы, осуществляемые каждым республиканским и местным бюджетом, должны быть сбалансированы в основном доходами, взимание которых возложено на соответствующие республиканские и местные органы. В соответствии с этим в республиканские и местные бюджеты были переданы не только отчисления от налога с оборота предприятий республиканского и местного значения, но и часть отчислений 6т налога с оборота предприятий общесоюзного значения, если взимание налога поручалось местным финансовым органам. Такой принцип при. последовав тельном его осуществлении ставил расходы каждого бюджета в зависимость от качества работы по исполнению доходной части бюджета. Это по существу означало, что расходы каждого бюд-жета ставились в теснейшую зависимость от выполнения всего плана государственных доходов.
Одной из главных задач, стоявших в тот период перед местными бюджетами, являлось финансовое обеспечение потребностей развития коммунального ижилищного хозяйства. Июньский (1931 г.) Пленум ЦК ВКЙ(б) констатировал, что коммунальное и Жилищное хозяйство,Несмотря на огромные его достижения, еще значительно отставало от предъявляемых к Нему требований, растущих вместе с успехами индустриализации страны, увеличением городского населения, возрастанием бытовых и культурных потребностей широких трудящихся масс. Необходимо было решительно улучшить все жилищное й коммунальное хозяйство, укрепить его финансовую базу. В этих целях постановлением ЦИК и СНК СССР от 21 декабря 1931 г. предусмат-ривалось, что все доходы от коммунального и жилищного хозяйства по каждой союзной республике, а в РСФСР — по каждой автономной республике и каждому краю (области) должны расходоваться исключительно на нужды коммунального и жилищного хозяйства.
В табл. 7 показано, как в 1932 г. распределялись между союзным, республиканскими и местными бюджетами поступления по отдельным источникам бюджетных ДОХОДОВ.
В итоге производственной перестройки бюджетной системы роль и значение районных и сельских бюджетов сильно возросли, о чем свидетельствуют приведенные ниже данные
Вместе с тем удельный вес Местных бюджетов в сводном бюджете СССР снижался. Еще в большей степени уменьшалась доля республиканских бюджетов, как это показывают приводимые ниже данные.
Изменилось также распределение отдельных видов расходов между бюджетами, о чем свидетельствуют данные табл. 8 за
1932 г.
Из приведенных данных видно, что решающей часть ассигнований иа народное хозяйство (87,3%) была сосредоточена в союзном бюджете, ^то определило и структуру расходов различных звеньев бюджета: удельный вес расходов на народное хозяйство
м Местные бюджеты СССР за 1934 г. М., Госфиниэдат, 1935, с. X.
составил в союзном бюджете 84%, в республиканских бюджетах. — 44,1, в местных бюджетах — 27,8%.
Возрастание удельного веса союзного бюджета характеризует дальнейшую концентрацию бюджетных ресурсов для финансирования промышленного строительства, а также технического перевооружения сельскохозяйственного производства на базе его коллективизации.
Перестройка бюджетной системы сопровождалась совершенст-вованием бюджетного планирования. Важное значение имело со-ставление сводного финансового плана.
Достигнутые к 1931 г. успехи в индустриализации страны, в социалистическом переустройстве хозяйства обусловили укрепление и усиление роли плана во всем народном хозяйстве. Развитие отраслевого производственного и финансового планирования (промфинпланы) позволяло приступить к составлению сводного финансового плана еще в конце.предыдущего периода. В 1930 г. оно получило ааконодатёльное оформление. В постановлении ЦИК и СНК СССР от 23 мая 1930 г. «О едином финансовом плане» указывалось:
«Огромный размах социалистического строительства требует возрастающих из года в год денежных вложений. Тем самым приобретает все большее значение планирование финансового хозяйства страны. Достигнутые успехи планового хозяйства делают возможным и необходимым поднять планирование финансов на более высокую ступень и охватить финансы обобществленного сектора единым финансовым планом. Этот план, не устраняя отдельных оперативных планов (госбюджет, финансовый план промышленности, кредитные планы и т. д.), должен облегчить и улучшить их взаимное согласование и обеспечить наиболее целесообразное направление и экономное использование средств на нужды народного хозяйства, культуры и обороны СССР» **.
Исходя из этого, решено было приступить начиная со следующего хозяйственного года к составлению единого (сводного) финансового плана СССР. В едином финансовом плане должны были найти отражение все затраты на капитальные вложения и на пополнение оборотных средств отраслей народного хозяйства, расходы на социально-культурные мероприятия, управление и оборону, платежи по страховому вознаграждению и государственным кредитным операциям. В доходную часть единого финансового плана подлежали включению прибыль и амортизационные отчисления предприятий и хозяйственных организаций, налоговые я неналоговые доходы бюджета, поступления по государст-венному страхованию и соцстраху, специальные средства ведомств и учреждений, накопление паев, и вкладов, средства самообложения и эмиссии.
Таким образом, в едином финансовом плане сводились все
** СЗ, 1930, « 28, ст. 315.
ресурсы, находящиеся в распоряжении центральных и, местных органов государственной власти и государственного управления, п все накопления (включая амортизационные) предприятий и организаций социалистического хозяйства.
взаимное согласование отдельных оперативных финансовых планов, достигаемое составлением единого финансового плана, позволяло выявить и наиболее эффективно, в соответствии с заданиями народнохозяйственного плана, использовать финансовые ресурсы социалистического хозяйства.
Составление единого финансового плана не только не устраняло отдельных оперативных финансовых планов, по предполагало усиление их роли и значения, так как именно они являлись основой единого финансового плана, от выполнения каждого из них зависело выполнение всего сводного плана. Более того, необходимо было внедрять и усиливать ответственность хозяйственных организаций, ведомств и учреждений за выполнение отдельных оперативных планов на основе хозяйственного расчета и строжайшего соблюдения планово-финансовой дисциплины.
В постановлении ЦИК и СНК СССР определялись также взаи-моотношения единого финансового плана с государственным бюджетом. Единый финансовый план рассматривался как часть контрольных цифр народного хозяйства (переход от контрольных цифр к народнохозяйственному плану был осуществлен в следующем году). В составе контрольных цифр народного хозяйства единый финансовый план должен был представляться на рассмотрение ЦИК СССР одновременно с проектом государственного бюджета СССР. ЦИК СССР, одобряя контрольные цифры и единый финансовый план, как ориентировочный план на предстоящий год, утверждает в качестве закона единый государственный бюджет Союза ССР40. Таким образом, основным оперативным финансовым планом социалистического государства оставался бюджет. В нем устанавливались твердые, имеющие силу закона финансовые обязательства предприятий, учреждений, организаций в теснейшей связи с планами производства и реализации продукции.
В этот период в центре внимания находились задачи ликвидации недостатков и просчетов в практикё проведения кредитной и налоговой реформ, более четкого разграничения ресурсов централизованного государственного фонда — госбюджета и ресурсов отдельных предприятий и хозяйственных организаций, задачи усиления борьбы за выполнение промфинпланов, внедрения хозрасчета и контроля рублем. Вопросы единого финансового плана, его совершенствования отодвинулись на задний план. В конце концов единый финансовый план как обособленная часть народнохозяйственного плана, подлежащая особому рассмотрению и одобрению ЦИК СССР, оказалсявыключенным из практики финансового планирования.
** СЗ, 1930, № 28, С. 315.
Большое значение Для укрепления бюджетной дисциплины и проведения экономии в расходовании бюджетных средств имели мероприятия по усилению финансового контроля.
Созданный в 1926/27 г. взамен финансово-контрольного управления Грсфннконтроль просуществовал недолго. По мере раэвертывания социалистической индустриализации страны все большая доля средств государственного бюджета направлялась на финансирование капитальных вложений и оборотных средств хозяйственных организаций. Это требовало расширения границ финансово-бюджетиого контроля. Нельзя было ограничиваться лишь контролем над расходованием средств бюджетными учреждениями. Вместе с тем было очевидно, что ограничение функций контроля по отношению к хозрасчетным организациям только проверкой расходования ими бюджетных средств не могло дать нужных результатов. Бюджетные средства, переданные хозорганизации, сливались с её собственными ресурсами.
В начале 1930 г. было признано необходимым в целях уменьшения множественности контроля н удешевления контрольного аппарата упразднить органы Госфинконтроля. Функции проверки финансового хозяйства предприятий и учреждений переданы были РКИ. Таким образом, контроль за правильностью использования бюджетных средств осуществлялся РКИ и оперативными отделами и секторами финансового аппарата (в процессе выдачи денег).
В материалах ЦКК — НК РКИ к XVI съезду партии ** указывалось, что цель реформы состояла отнюдь не в механическом объединении РКИ и Госфинконтроля. Задачи заключались в обеспечении надлежащей организации не только проверки правильности, хозяйственной целесообразности и законности расходов предприятий и учреждений, но также изучения их финансового хозяйства (состав капиталов, их оборачиваемость, способ хранения и т. д.) в целях максимального внедрения в деятельность режима экономии с широким привлечением масс (рабочих бригад, секций Советов депутатов и других организаций) к проведению контроля.
Таким образом, основной целью было сочетание оперативного и финансового контроля, однако принятая форма этого сочетание себе не оправдала.
Сосредоточив свое внимание на важнейших участках хозяйства и управления, на их рационализации, РКИ не смогла в достаточной степени охватить проверкой расходование бюджетных средств. Не справлялись с задачей контроля за правильностью использования бюджетных средств и оперативные подразделения (отделы, сектора, управления) финансового аппарата, непосредственно ведающие отпуском средств. В результате нарушения
** Упрощение финансовой системы. Материалы ЦКК — НК РКЦ к XVI съезду ВКП(б), с. 46—47.
бюджетной дисциплины не прекращались, ховорганиз&ции и уч-реждения в ряде случаев нерационально использовали государственные средства.
В декабре 1931 г. сессия ЦИК СССР обязала НКФ СССР оргавивовать действительный и всесторонний контроль иад правильностью использования средств, отпускаемых по государственному и местным бюджетам, добиваясь соблюдения строжайшего режима экономии и финансово-бюджетной и кредитной дисциплины42. С выполнением этой директивы оперативные финансовые органы не справлялись. Требовалось создание специальных органов финансово-бюджетного контроля. Такие органы были в конце 1932 г.— начале 1933 г. организованы в форме финансовобюджетных инспекций.
Основными методами работы финансово-бюджетной инспекции должны были стать обследования и ревизии с проверкой подлинных документов. К этим обследованиям и ревизиям и ко всей контрольной работе должен был широко привлекаться финансовый актив из рабочих н служащих обследуемых предприятий и учреждений. Основными формами и методами общественного контроля являлись контрольные посты, общественные смотры, освещение результатов работы в печати,организация общественных судов над нарушителями бюджетной дисциплины и т. д. Широкое применение таких форм и методов общественного контроля должно было способствовать усилению роли и значения финансово-бюджетных инспекций.
<< | >>
Источник: В. П. Дьяченко. История финансов СССР (1917—1950 гг.). 1978

Еще по теме Развитое бюджетной системы и бюджетного планирования. Реорганизация финансового контроля:

  1. Бюджетная система, бюджетное устройство и бюджетный процесс в российской федерации (РФ)
  2. Бюджетная система я бюджетное планирование
  3. Система среднесрочного бюджетного планирования
  4. Развитие методологических и организационных основ бюджетного планирования
  5. Облік бюджетних зобов’язань та контроль бюджетних повноважень
  6. Организация бюджетного менеджмента как направления развития бюджетной политики
  7. Бюджетный кодекс — правовая основа бюджетной системы
  8. Бюджетный дефицит и профицит: сущность и значение в бюджетном планировании
  9. Сущность, значение, принципы и критерии бюджетного кредитования в системе бюджетных отношений
  10. Бюджетное планирование и его роль в бюджетном механизме
  11. Бюджетная система и бюджетный процесс в Российской Федерации
  12. Строительство бюджетной системы. Бюджетное устройство СССР по Конституция 1924 г.
  13. Финансовый контроль в бюджетной сфере
  14. Бюджетное устройство и бюджетная система зарубежных стран.
  15. Бюджетное устройство и бюджетная система России
  16. Бюджетное устройство и бюджетная система РФ.
  17. Бюджетное устройство и бюджетная система