<<
>>

Межбюджетные отношения

Межбюджетные отношения — это взаимоотношения между феде-ральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам ре-гулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Межбюджетные отношения формируются в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но строиться они могут на разных основах (принципах). Условно различают унитарные (Великобритания, Италия, Казахстан, Франция, Турция, Япо-ния, и др.) и федеративные (Германии, Канады, Россия, США и многие др.) бюджетные системы.
Бюджетные системы федеративных государств отличает значительная самостоятельность органов власти субъектов федерации, то есть второго после центрального правительства уровня власти в стране, в части уста-новления налоговых ставок и введения новых налогов, распределения рас-ходных полномочий и распоряжения средствами собственных бюджетов. В странах с федеративным устройством расходные обязательства бюджетов субъектов федерации гораздо шире, чем у бюджетов аналогичного уровня в унитарных государствах. Для последних характерно единообразие налогов, платежей и бюджетного процесса на всей территории страны, а в федера-тивных государствах указанные параметры могут отличаться по субъектам (в зависимости от регионального законодательства).
Теоретически бюджеты нижних уровней в унитарных государствах являются промежуточными фондами по распределению ресурсов цен-трального правительства и аккумуляции тех ресурсов, осуществлять адми-нистрирование которых на данном уровне представляется наиболее эффек-тивным. В странах с федеративным государственным устройством бюджет каждого уровня является самостоятельным фондом бюджетных средств, мобилизующим и распределяющим свои собственные финансовые ресурсы. При этом бюджеты различного уровня связаны между собой системой межбюджетных отношений, построенной согласно федеральному законо-дательству. Данный тезис находит подтверждение хотя бы в том факте, что в унитарных государствах, в противоположность федерациям, центральное правительство несет ответственность по задолженности бюджетов ниже-стоящих уровней и устанавливает ограничения на объем и сроки заимство-ваний. Также для унитарных государств характерна высокая (обычно более 50%) доля средств центрального бюджета в доходах бюджетов нижестоя-щего уровня. Добавим также, что для унитарных систем характерно двух-уровневое бюджетное устройство.
Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюд-жетные системы, называют принципами бюджетного федерализма. Бюд-жетный федерализм (или фискальный федерализм, от слова фиск — казна) — это система управления публичными финансами, основанная на раз-граничении между различными уровнями власти бюджетных прав и пол-номочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом. Основная проблема бюджетного федерализма — в конкретных экономических и политических условиях выбрать наиболее эффективную модель бюджетных отношений. Для этого, прежде всего, необходимо четко и на постоянной основе распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам.
В России в целом сформированные к настоящему времени принципы и механизмы бюджетного федерализма и финансовых основ местного са-моуправления обеспечивают необходимые предпосылки для повышения эффективности деятельности органов публичной власти всех уровней, проведения ими ответственной бюджетной политики и совершенствования управления общественными финансами.
Исходя из этого политика в сфере межбюджетных отношений должна быть основана на стабильности законодательно закреплённого разграничения расходных полномочий, до-ходных источников, механизмов формирования и предоставления межбюджетных трансфертов.
Важное значение в организации межбюджетных отношений отводится межбюджетным трансфертам, которые, согласно БК, представляют собой средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ. Межбюджетные трансферты имеют различные формы. Так, из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы межбюджетные трансферты предоставляются в форме:
¦ дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;
¦ субсидий бюджетам субъектов РФ;
¦ субвенций бюджетам субъектов РФ;
¦ иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ;
¦ межбюджетных трансфертов бюджетам государственных вне-бюджетных фондов.
совокупность межбюджетных трансфертов одной формы образует определенный фонд. Состав фондов, методическое обеспечение их функционирования находятся в процессе совершенствования. Так, начиная с 2008 г. в составе федерального бюджета образовано 3 фонда межбюджетных трансфертов.
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФПР) — старейший фонд по времени образования и крупнейший по объему средств, направляемых в регионы. Он представляет собой важный, но достаточно сложный по механизму действия, инструмент межбюджет-
ного регулирования. На рис. 7 представлены основные этапы распределения средств ФФФПР. Порядок (методика) расчета дотаций определяется Правительством РФ. Так, в 2010 г. следует руководствоваться Постанов-лением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670 «О распределении дотаций из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Рос-сийской Федерации» в ред. Постановления Правительства РФ от 2 ноября
2009 г. № 885.
Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ определяется исходя из необходимости достижения мини-мального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ. Со-гласно методике, минимальный уровень расчетной бюджетной обеспе-ченности субъекта РФ с учетом дотаций определяется как среднее ариф-метическое суммы показателей уровня расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в число
10 субъектов РФ, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспе-ченности, и 10 субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.
?
Федеральный фонд компенсаций, второй базовый элемент системы финансовой поддержки регионов, был создан в 2001 г. с целью финансового обеспечения передаваемых полномочий. В основном объеме это касалось реализации социальных законов, связанных с денежными выплатами в адрес отдельных категорий граждан (различных пособий). С его помощью была решена проблема так называемых «нефинансируемых мандатов». Распределение субвенций из фонда производится между всеми без исключения субъектами РФ, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом в необходимых случаях коэффициента удорожания бюджетных услуг).
Федеральный фонд софинансирования расходов образован с 2008 г. для предоставления бюджетам других уровней субсидий на софинансирование приоритетных расходов вне зависимости от их характера (включая бюджетные инвестиции в объекты региональной и муниципальной собст-венности), с едиными принципами распределения указанных средств. Он заменил собой направляемые ранее по различным каналам средства инве-стиционного характера, а также иные трансферты субъектам РФ, предос-тавляемые на условиях софинансирования. Данный фонд объединил в себе средства действовавших в 2001-2007 гг. федеральных фондов софинансирования социальных расходов и регионального развития, что позволило повысить в рамках единой методологии прозрачность и объективность распределения субсидий с учетом бюджетной обеспеченности регионов.
Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Федерации для предоставления межбюджетных субсидий и их рас-пределения между субъектами Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ на срок не менее трех лет.
С 2008 г. введены существенные ограничения и дополнительные по сравнению с предшествующим периодом условия на получение межбюджетных трансфертов. При этом был установлен дифференцированный подход к регионам с различным уровнем дотационности, что определяется исходя из расчетной доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет в объеме собственных доходов консолиди-рованного бюджета субъекта РФ.
Помимо этого, для субъектов РФ в зависимости от уровня дотационности установлены разные ограничения на размер дефицита бюджета, предельный объем государственного долга и расходов на его обслуживание.
В отдельных случаях и в специальном порядке из бюджетов субъектов РФ могут быть предоставлены субсидии федеральному бюджету в целях софинансирования исполнения расходных обязательств РФ.
Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Федерации ме-стным бюджетам предоставляются в форме:
¦ дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муници-пальных районов (городских округов);
¦ субсидий местным бюджетам;
¦ субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, передаваемых на основании договоров между органами го-сударственной власти автономного округа и соответственно орга-нами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством РФ;
¦ иных межбюджетных трансфертов.
Как можно видеть, межбюджетные трансферты местным бюджетам из бюджета субъекта РФ в основном предоставляются через фонды, назначение и методическое обеспечение которых аналогично федеральному уровню.
При составлении и (или) утверждении бюджета субъекта РФ по со-гласованию с представительными органами муниципальных образований дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований могут быть полностью или частично заменены дополни-тельными нормативами отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц. Указанный дополнительный норматив рассчи-тывается как отношение расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (или части расчетного объема дотации) к прогнозируемому в соответствии с единой методикой объему налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в консолидированный бюджет субъекта РФ по территории соответствующего муниципального образования.
Дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физи-ческих лиц устанавливаются на срок не менее трех лет. Не допускается их изменение в течение текущего финансового года. Дополнительно полученные при этом доходы либо потери муниципального образования не подлежат учету при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам.
Законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год может быть предусмотрено перечисление в бюджет субъекта РФ субсидий из местных бюджетов («отрицательных трансфертов»), в которых в отчетном году расчетные (на жителя) налоговые доходы (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта РФ. В соответствии с БК указанный уровень не может быть установлен ниже двукратного среднего по видам муниципальных образований субъекта РФ. При этом размер субсидии не может быть больше 50% от суммы превышения. Такой порядок может быть предусмотрен для поселений и (или) муниципальных районов (городских округов).
С помощью «отрицательных трансфертов» установление более вы-соких нормативов отчислений в местные бюджеты, приводящее к сущест-венному увеличению бюджетной обеспеченности у отдельных муниципа-литетов из-за неравномерности размещения налоговой базы, может быть компенсировано перераспределением части возникающих у них излишков средств в менее обеспеченные местные бюджеты. При этом стимулирующая роль более высоких нормативов полностью сохраняется как у муни-ципалитетов, которые не перечисляют «отрицательные трансферты», так и у муниципальных образований, подпадающих под критерий взимания «отрицательного трансферта», поскольку изъятой окажется лишь некоторая доля. Так, объем такой субсидии для отдельного муниципального об-разования в расчете на одного жителя не может превышать 50% разницы между расчетными налоговыми доходами местного бюджета в расчете на одного жителя в последнем отчетном году и средним двукратным уровнем в расчете на одного жителя.
Субсидии из бюджетов поселений могут направляться в бюджет му-ниципального района на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджетов поселений.
На период кризиса предусматривается адекватная экономической ситуации корректировка отдельных инструментов межбюджетных отно-шений. Детальное освещение перспектив межбюджетных отношений на среднесрочный период представлено в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 8 августа 2009 г. № 1123-р. Концепцией предусмат-ривается реализация мер, имеющих целью обеспечение стабилизации си-туации в бюджетном секторе субъектов РФ, реализацию скоординированной бюджетной политики Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению мер, направленных на оздоровление ситуации в бюджетном секторе, расширение прав субъектов РФ и муниципальных образований по управлению источниками финансирования дефицитов региональных и местных бюджетов, повышение эффективности организации бюджетного процесса в субъектах РФ и сокращение рисков неисполнения их расходных обязательств.
В ближайшие годы будет пересмотрена сложившаяся структура межбюджетных трансфертов, сокращено их количество за счет отмены и объединения ряда субсидий, а также иных межбюджетных трансфертов. Предоставление субсидий будет сопровождаться установлением четких конечных целей их предоставления и сроков достижения указанных целей, по завершению которых осуществление предоставления субсидий должно быть прекращено.
Для предотвращения несбалансированности отдельных региональных бюджетов в 2010-2012 гг. в федеральном бюджете будут предусмотрены соответствующие средства. Планируется смещение акцента с предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности субъектов РФ к предоставлению бюджетных кредитов с льготной процентной ставкой в размере % ставки рефинансирования Банка России на срок до 3-х лет. Данный финансовый инструмент позволяет ликвидировать дисбаланс между расходами и доходами регионального бюджета, повышая, при этом, ответственность региональных властей и снижает иждивенческие настроения.
На федеральном уровне должны быть созданы необходимые условия для повышения налоговой автономии субъектов РФ и муниципалитетов, что станет предпосылками для повышения эффективности расходов ре-гиональных и местных бюджетов. Налоги, уплачиваемые налогоплатель-щиками в соответствующие бюджеты, должны быть увязаны с объемом, качеством и доступностью предоставляемых государственных или муни-ципальных услуг (оказываемых функций), что, в свою очередь, приведет к повышению ответственности органов государственной власти и местного
самоуправления за результаты проводимой ими политики.
Для создания стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в регионах предусматривается создание системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом. На основании данного мониторинга предполагается формирование рейтинга субъектов РФ. В зависимости от полученной оценки субъекты РФ будут выделены в 3 группы:
1. В отношении субъектов РФ с высокой степенью качества управления бюджетным процессом будет предусмотрена система поощрения.
2. Для группы субъектов РФ со средней степенью качества управления бюджетным процессом будет установлено требование по разработке и принятию в установленные сроки мер по повышению качества управления бюджетным процессом в тех сферах, в которых качество управления оценено на низком уровне.
3. Субъектам РФ с низкой степенью качества управления бюджетным процессом Минфином России будут выноситься предписания о ненадлежащем качестве управления бюджетным процессом, что потребует принятия мер по устранению ими недостатков ор-ганизации и осуществления бюджетного процесса. Этим субъек-
там РФ потребуется осуществлять аудит эффективности исполь-зования бюджетных средств и принятие программы повышения качества управления бюджетным процессом.
Результаты рейтинга субъектов РФ по качеству управления бюджетным процессом предусматривается размещать на официальном сайте Минфина России в сети Интернет.
Органам государственной власти субъектов РФ рекомендуется уста-новить аналогичный порядок оценки управления бюджетным процессом органами местного самоуправления.
<< | >>
Источник: Иванова Н.Г.. Бюджетная система Российской Федерации. 2010

Еще по теме Межбюджетные отношения:

  1. Межбюджетные отношения
  2. Основы межбюджетных отношений в РФ
  3. Содержание межбюджетных отношений
  4. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения
  5. Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм
  6. Содержание, принципы организации межбюджетных отношений
  7. Межбюджетные отношения на субрегиональном уровне
  8. Бюджетные отношения и межбюджетные связи
  9. Структура государства и межбюджетные отношения
  10. Трансформация межбюджетных отношений
  11. Методы, инструменты и рычаги регулирования межбюджетных отношений
  12. Межбюджетные отношения на муниципальном уровне
  13. Модель развития и механизмы реализации бюджетного федерализма и межбюджетных отношений
  14. Этапы реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации