Кассовое исполнение бюджета: казначейская система

Становление рыночных отношений в Украине проходит в чрезвы-чайно сложных условиях, которые обусловлены как объективными, так и субъективными причинами. Экономическая ситуация характеризуется спадом национального производства практически во всех отраслях, кризисом неплатежей, отсутствием оборотных средств на счетах предприятий, увеличением теневого капитала, катастрофическим недостатком бюджетных средств, а значит, и невозможностью полноценного государственного финансирования экономических и социальных программ. Отечественные предприятия, как правило, ото-рваны от стратегических инвестиционных программ частного бизнеса. Основная масса их продукции неконкурентоспособна на мировом рынке. За время перестройки даже те рынки, которые традиционно принадлежали украинским предприятиям, были утрачены. К сожалению, их потеря произошла даже не в результате конкурентной борьбы — они были заняты иностранными фирмами без особых усилий. Таким образом, еще в начале рыночных реформ украинские предприятия действовали вслепую, без надлежащей перспективы. Отсутствие стратегической роли государства в этом процессе еще долгое время будет негативно сказываться на их деятельности. Ведь украинские предприятия требуют поддержки (субсидий, дотаций) из государственного бюджета и в свою очередь не способны полноценно участвовать в формировании доходной части бюджета.
Применение к ним в полном объеме Закона Украины “О банкротстве" на сегодняшний день нельзя считать целесообразным. Существенное увеличение армии безработных лишь ухудшит социальноэкономическую ситуацию в стране, обострит противостояние между отдельными слоями общества и приведет к социальным потрясениям.
Государственный бюджет на 1998 г. был принят с дефицитом, равным 3,3% от ВВП. Это тот максимальный уровень, который позволил государству рассчитывать на частные и государственные иностранные инвестиции в украинскую экономику. Ни одно государство с бюджетным дефицитом более 4% не может рассчитывать на серьезное отношение к себе, более того, оно рассматривается как неплатежеспособный должник. Таким образом, обеспечение исполнения государственного бюджета для Украины вопрос не риторический. Наилучший способ ускорить экономические реформы в Украине без увеличения бюджетного дефицита — обеспечить постоянное пополнение его доходной части и таким образом расходовать ровно столько, сколько реально можно профинансировать.
Налоговые поступления, составляющие сегодня 80% доходной части бюджета, с каждым годом уменьшаются. Государство вынуждено постоянно искать направления сокращения своих расходов, а это продолжительный процесс, и потому скрытый дефицит бюджета по-стоянно растет. Критический уровень доходности бюджета определяет невозможность его исполнения вообще. Постоянно увеличивается задолженность по расходам на содержание бюджетных учреждений, особенно по заработной плате, отоплению, электроэнергии. Увеличение задолженности требует нового, более взвешенного подхода к расходной части бюджета.
В этот сложный для государства и общества период создается новая финансовая структура — Государственное казначейство Украины. Естественно, что реакция на это событие широкого круга специалистов — экономистов, финансистов, юристов — неоднозначна. Высказывается озабоченность: не является ли новообразованная структура дополнительной к уже функционирующим Министерству финансов, Министерству экономики, НБУ и другим, не будет ли она дублировать функции указанных организаций, какие преимущества и недостатки повлечет за собой создание данной структуры.
Однако сам факт создания казначейства, по единодушному мнению специалистов, не вызывает сомнений и даже является давно ожидаемым событием. Предметом обсуждения стал сам механизм внедрения данного учреждения, возможность ускорения его действия и реализации возложенных на него функций.
Создание Указом Президента Украины (от 27.04.95 г.) Государ-ственного казначейства можно считать историческим событием, шагом в освоении мировой практики исполнения бюджета. Таким образом, Украина, используя мировой опыт, идет уже проторенным путем, но в специфических условиях. Создание казначейства — еще один кирпичик в фундаменте построения и становления независимости Украины, шаг на пути создания целостной государственной финансовой системы (ее в Украине пытались установить еще во времена гетмана Павла Скоропадского).
К сожалению, с началом рыночных реформ становлению полно-ценной финансовой системы было уделено недостаточно внимания. Тезис “надежные стабильные финансы — надежное стабильное го-сударство" провозглашался декларативно, без практической его под-держки. В итоге за годы построения экономической независимости, перехода на новые для нашего государства формы хозяйствования многое было утрачено. Несовершенная система обеспечения испол-нения государственного бюджета приумножила и без того большие потери финансовых средств, так необходимых молодому государству. Здесь и непродуманная налоговая политика, которая способствовала перераспределению финансовых средств в пользу теневого капитала, промедление с проведением денежной реформы, несовершенная законодательная база в части расширения предпринимательства, осо-бенно в банковской сфере, неконтролируемый процесс перераспре-деления средств между государственным и местными бюджетами, что в свою очередь негативно влияет на механизм формирования государственного бюджета. Изменить ситуацию коренным образом и входит в задание Государственного казначейства Украины. Во все времена казна была атрибутом государственности. Именно через казну как единый центр сосредоточения денежных средств государства проводилось целевое их расходование.
Реформирование экономики предусматривает проведение ра-дикальных структурных сдвигов в пользу опережающего развития отраслей. Те, в свою очередь, должны работать на удовлетворение потребностей человека и насыщение внутреннего потребительского рынка. Но, как уже отмечалось, на сегодняшний день мы имеем эко-номический кризис, спад производства и кризис неплатежей, что привело к отсутствию средств на счетах предприятий, хозрасчетных организаций. В результате сокрытия прибылей, подлежащих налогообложению, государственный бюджет понес большие потери. Причина этого — несовершенная система обеспечения выполнения государственного бюджета.
Например, при исполнении доходной части бюджета такие важные функции, как разграничение общегосударственных налогов, сборов и обязательных платежей между государственным и местными бюджетами, осуществляют учреждения коммерческих банков. А они нередко под давлением местной власти нарушали нормативы, установленные Законом Украины “О Государственном бюджете Украины”. В прошлом и текущем годах зафиксировано много случаев незаконного зачисления в местные бюджеты средств, принадлежащих государственному бюджету. Стало уже обычным явлением, когда задерживается перечисление бюджетных средств коммерческими банками, в результате чего государственный бюджет недополучает причитающиеся ему средства. По данным НБУ, ежедневно в системе плательщик — банк плательщика — уполномоченный банк — НБУ находится от 60 до 100 млн грн неиспользуемых бюджетных средств.
Поскольку банковской системой осуществляется учет государ-ственного бюджета, то в этих условиях также не в полной мере удов-летворялись потребности Министерства финансов, и это не давало ему возможности оперативно прогнозировать поступление доходов в бюджет.
Не урегулированы вопросы и расходной части бюджета. Наличие многочисленных текущих бюджетных счетов не позволило обеспечить системный и надлежащий контроль за расходованием средств, а также применить механизм предварительного контроля за расходованием средств. Следует отметить, что в компетенцию коммерческих банков и НБУ не входили функции контроля за прохождением государственных средств через банковскую систему, а также за эффективным использованием кредитов распорядителями. Поэтому неудивительно, что средства зачастую использовались не по назначению.
Сложившаяся организационная структура финансовой системы не позволяла эффективно решать главную задачу — финансирование государственных расходов в пределах поступивших доходов. В условиях острого дефицита бюджета произошло распыление средств по многочисленным счетам министерств и ведомств в коммерческих банках. И сейчас на этих счетах “гуляет” почти половина месячной суммы всех поступлений в бюджет.
Все перечисленные вопросы, связанные с исполнением Государ-ственного бюджета Украины в условиях реформирования экономики, требовали немедленного и комплексного решения, что можно было осуществить только с помощью создания новой финансовой структуры, через отлаженный механизм которой будет пополняться государственная казна. Таким органом государственной исполнительной власти и является Государственное казначейство Украины.
Особенность новой системы, внедренной казначейством, заключается в том, что через этот орган будет проводиться экономное, обязательно целевое расходование средств государственного бюджета. Это позволит, во-первых, оперативно распоряжаться денежными ресурсами государства, во-вторых, эффективно их перераспределять, а в-третьих, создавать возможное накопление для реализации государственных программ и выполнения международных обязательств.
Казначейская форма исполнения бюджета повлияет также на пе-рераспределение полномочий участников бюджетного процесса: ми-нистерств, ведомств, коммерческих банков и др. Причем полномочия и ответственность перераспределяются кардинально.
Банковская система будет осуществлять аккумуляцию средств государственного бюджета, их хранение и перечисление по поручению органов казначейства. За министерствами и ведомствами останется право распределения средств по направлениям расходов, утвержденных бюджетом. Государственные налоговые администрации осуществляют и будут осуществлять контроль за соблюдением налогового законодательства, обеспечивать полный учет плательщиков налогов, контролировать своевременность предоставления плательщиками бухгалтерской отчетности.
За Государственной контрольно-ревизионной службой останется последующий контроль за использованием государственных ресурсов. Создание Государственного казначейства преследует цель обеспечить возможность осуществления предварительного контроля за процессом расходования бюджетных средств, что принципиально отличается от существующей сейчас системы бюджетного финансирования, когда государственные средства передаются в пользование распорядителям кредита. С этой целью будут закрыты тысячи и тысячи бюджетных и текущих счетов предприятий, использующих в своей деятельности бюджетные средства в коммерческих банках, а вместо них будут открыты особые лицевые (регистрационные) счета в органах казначейства. Оплата расходов распорядителей кредитов будет осуществляться через органы казначейства на основании предоставленных документов, подтверждающих необходимость и целесообразность затрат. При этом прекращается зачисление бюджетных средств непосредственно на счета распорядителей кредитов в учреждениях банков. Предприятия, организации, учреждения, использующие бюджетные средства, будут работать непосредственно с территориальными органами Государственного казначейства Украины, минуя учреждения банков.
Как свидетельствует мировой опыт, такое разделение функций по исполнению государственного бюджета и местных бюджетов между финансовой и банковской системами является наиболее эффективным, поскольку позволяет сосредоточить государственные средства, а также все рычаги управления государственным бюджетом в руках главного финансового агента государства — Министерства финансов в лице Государственного казначейства. Рассмотрев нижний уровень бюджетной системы — уровень предприятия и территориального органа казначейства, нельзя не сказать о тех изменениях, которые безусловно произойдут на среднем и верхнем уровнях структуры финансового механизма.
Существующая финансовая система построена следующим образом: средства, поступающие в счет уплаты налогов и обязательных платежей, перечисляются на счета обслуживающих банков. Затем банки перечисляют их на специальные транзитные счета в областных управлениях НБУ, а на заключительном этапе — на счет Министерства финансов в НБУ. На всю эту операцию уходит 3—4 дня. Затем потребуется время, чтобы эти средства перераспределить (учитывая значительный дефицит) в соответствии с установленными бюджетом направлениями. А далее те же 3—4 дня уходят на обратный путь. Таким образом, проходит как минимум неделя с того момента, как плательщик налога перечислит свою гривню в бюджет, до того, когда эта гривня окажется на счету, например, школы или больницы. В результате — колоссальное отвлечение бюджетных средств во взаиморасчеты. Внедрение казначейской системы позволит избежать необходимости “тянуть" деньги на самый верх (что существенно ускорит прохождение бюджетных средств), чтобы получить их обратно в распоряжение предприятия, учреждения, организации.
Будет также осуществляться краткосрочное прогнозирование (сроком на 1 месяц) объемов доходов и расходов государственного бюджета, что позволит заранее распределить средства и устанавливать лимиты расходов бюджета отделениям казначейства и каждому предприятию, учреждению, организации персонально.
<< | >>
Источник: Л. Л. Осипчук. Организация исполнения государственного бюджета (экономико-правовой аспект). 1999

Еще по теме Кассовое исполнение бюджета: казначейская система:

  1. Кассовое исполнение бюджета: банковская система
  2. Роль Казначейства в исполнении бюджета страны и ее основные принципы казначейского исполнения бюджета
  3. Основные принципы организации работы казначейской системы исполнения бюджета
  4. Процесс казначейского исполнения федерального бюджета
  5. Основные процедуры и технологии казначейского исполнения бюджета
  6. Счета по обслуживанию кассового исполнения бюджета
  7. Контроль за кассовым исполнением государственного бюджета по доходам
  8. Кассовое исполнение государственного бюджета по доходам через банковскую систему
  9. Кассовое исполнение бюджета
  10. Контроль за кассовым исполнением государственного бюджета по расходам
  11. Кассовое исполнение государственного бюджета по расходам через банковскую систему
  12. Банковская система как финансовый посредник исполнения государственного бюджета
  13. Основные понятия исполнения бюджета. Принципы исполнения бюджета
  14. Контроль за исполнением бюджетов. Отчет об исполнении бюджетов
  15. Роль и значение банковской системы в организации исполнения государственного бюджета
  16. Исполнение бюджета