<<
>>

Развитие методологических и организационных основ бюджетного планирования

На современном этапе проведения экономическихреформ в Российской Федерации все большую актуальность приобретает вопрос о необходимости вмешательства государства в существующие в стране финансовые отношения, в том числе бюджетные.
Для такого вмешательства требуется такой важный инструмент управления, как планирование.

По мнению профессора Э.А. Уткина, «роль планирования в жизни общества, его отдельных подсистем и элементов определяется положением, которое планирование занимает в системе управления»'. Соответственно сущность планирования вытекает из анализа содержания основных функций управления: двойственная функция управления «подготовка и принятие управленческого решения» означает прежде всего практи-ческую работу по постановке целей, задач, которые преследует субъект управления, и разработку мер, обеспечивающих их достижение. По своему содержанию такая деятельность и есть не что иное, как планирование. Двойственная функция управления, подготовка и принятие решений занимают центральное место в системе всех его функций.

Поскольку планирование есть органически неразрывный структурный элемент управления, часть его важнейшей функции, то, по мнению Уткина, можно вполне обоснованно говорить о том, что планирование — центральное звено в системе управления.

Планирование есть инструмент управления, эта взаимосвязь обусловливается объективной основой возникновения самой системы управления. Управление — это свойство, присущее обществу на любой ступени его развития, и оно носит всеобъемлющий характер.

Характерной чертой системы управления является планомерность. Сущность планомерности состоит в том, что люди сознательно определяют и планируют направления и цели своих действий и соразмеряют эти действия с ресурсами, учитывая прямое и косвенное воздействие внешней по отношению к ним среды.

Планирование труда выходит за рамки отдельных производств, оно распространяется на деятельность предпринимателей, на промышленность и сельское хозяйство и их отрасли, на деятельность самого государства, активно вмешивающегося в экономические, в том числе финансовые и социальные процессы.

Таким образом, управление, а следовательно, и планирование присущи как для предприятий, организаций и фирм, осуществляющих производство материальных благ и услуг, так и для общества в целом. Есть и другие объективные обстоятельства, обусловливающие потребность общества в государственном планировании применительно к условиям рыночной экономики. К таким обстоятельствам следует отнести:

— неспособность механизма свободного рынка регулировать устойчивость национальной экономики;

— рост в общем объеме потребления доли коллективного или общественного потребления, которая в значительной мере регулируется не обычным рыночным механизмом, а государством;

— наличие экономических задач, решаемых на государственной основе;

— появление более сложных форм взаимодействия друг с другом хозяйствующих субъектов и отраслей экономики в результате расширения интеграционных процессов, которые не могут быть охвачены рыночным регулированием;

— существование проблем долгосрочного развития, не регулируемых рыночным механизмом;

— возникновение чрезвычайных ситуаций (война, экономические кризисы, стихийные бедствия и необходимость ликвидации их последствий), стимулирующих деятельность в области планирования.

Таким образом, планирование как центральное звено системы управления выполняет роль инструмента реализации политики государства, его отдельных субъектов и в условиях рыночной экономики.

Следует отметить, что в высокоразвитых странах с отлаженной системой управления рыночной экономикой планирование уже давно выступает инструментом государственного регулирования экономики.

Итак, чтобы эффективно управлять национальной экономикой, экономикой субъектов Федерации, местных образований, деятельностью предприятий, организаций, регулировать разнообразные процессы, происходящие в обществе, необходимо органам управления точно и правильно намечать цели, которые они преследуют, разрабатывать научно обоснованные меры, обеспечивающие достижение поставленных целей.

Все это и есть планирование.

Планирование в целом и бюджетное планирование в частности имеют общую теоретическую базу и основываются на общих принципах, общей методологии, включающей определенные методы разработки планов, программ, прогнозов и др. Причем бюджетное планирование, несомненно, имеет свою специфику.

Чтобы теоретически раскрыть многоплановый и сложный характер бюджетного планирования, следует исходить из выяснения определения сущности самого понятия «планирование».

Имеется множество определений понятия «планирование», предложенных российскими учеными-экономистами. Так, по определению Е.А. Черныш: «Планирование—это процесс подготовки управленческого решения, основанный на обработке исходной информации и включающий в себя выбор и научную подготовку целей, определение средств и путей их достижения посредством сравнительной оценки альтернативных вариантов и принятия наиболее приемлемого из них в ожидаемых усло-виях развития. Сущность планирования заключается в том, что на основе сознательного использования системы объективных экономических законов, основных положений и выводов экономической теории, накопленного опыта и хозяйственной практики обеспечить научно обоснованное руководство развитием народного хозяйства посредством использования системы плановых документов»1.

В уже упоминавшейся книге Уткин дает свое определение планирования: «Планирование можно определить как специфическую форму общественной практики людей, являющуюся одной из функций управления — приоритетной, состоящей в подготовке различных вариантов управленческих решений в виде прогнозов, проектов программ и планов, обосновании их оптимальности, обеспечении возможности выпол-нения и проверки их выполнения».

Последнее определение, на наш взгляд, достаточно полно отражает сущность планирования в целом. Что касается непосредственно бюджетного планирования, то в научной литературе в настоящее время его суть практически не раскрывается.

Например, в определении сущности бюджетного планирования профессора Л.А.

Дробозиной дается, на наш взгляд, односторонняя распределительная характеристика этого процесса: «Экономическая сущность бюджетного планирования состоит в централизованном распределении и перераспределении валового внутреннего продукта (ВВП) и национального дохода между звеньями финансовой системы на основе общенациональной социально-экономической программы развития страны в процессе составления и исполнения бюджетов разного уровня». Трудно согласиться с мнением, что осуществляется «распределение и перераспределение валового внутреннего продукта (ВВП) и национального дохода между звеньями финансовой системы». На наш взгляд, перераспределение ВВП и национального дохода в данном случае производится между звеньями бюджетной системы. Это одно. Кроме того, в определении слишком широко трактуется сущность бюджетного планирования, когда в него включается и составление, и исполнение бюджетов. Мы считаем, что основой бюджетного планирования является составление бюджета, исполнение же бюджета — это стадия бюджетного процесса, о чем, в частности, сказано в БК РФ.

Экскурс в теорию и практику бюджетного планирования в нашей стране показывает, что в условиях централизованного управления экономикой принципиальные основы бюджетного планирования как составной части финансового планирования (демократический централизм, единство бюджетного и народнохозяйственного планирования, сочетание отраслевого, ведомственного и территориального планирования ресурсов, соблюдение режима экономии, бюджетно-целевое направление бюджетных средств и др.) в основном оставались неизменными на всех этапах социально-экономического развития государства.

В СССР основные положения бюджетного планирования определялись Конституцией СССР, Законом о бюджетных правах Союза ССР, законами о бюджетных правах союзных республик, Правилами о порядке составления и исполнения государственного бюджета СССР, издаваемыми Министерством финансов СССР на основе бюджетного законодательства.

Бюджетное планирование предусматривало решение следующих задач:

— выявления и мобилизации всех народнохозяйственных резервов и источников социалистического накопления;

— определения доходов государственного бюджета СССР по отдельным источникам поступлений и в общем объеме в соответствии с показателями плана экономического и социального развития;

— установления расходов государственного бюджета СССР по целевому назначению и в общем объеме исходя из потребностей финансирования мероприятий, предусмотренных планом и бюджетом;

— согласования государственного бюджета СССР с общей финансовой программой государства;

— оптимального соотношения в распределении доходов и расходов между звеньями бюджетной системы, между отраслями хозяйства и экономическимирегионами;

— своевременного поступления доходов в течение года;

— контроля за хозяйственной и финансовой деятельностью министерств, объединений, предприятий, организаций и учреждений при выполнении ими обязательств перед государством.

В бюджетном планировании принимали участие все органы государственной власти и управления.

Верховный Совет СССР утверждал государственный бюджет СССР и отчет о его исполнении; Совет Министров СССР устанавливал порядок и сроки составления проекта государственного бюджета, рассматривал и контролировал его, анализировал отчет об исполнении бюджета; Министерство финансов СССР проводило организационную, методическую и практическую работу по составлению и исполнению бюджета.

Государственный бюджет не входил в состав государственного плана экономического и социального развития, но составлялся, рассматривался и исполнялся как бюджет всего народного хозяйства, все его статьи определялись с использованием показателей этого плана.

Бюджетное планирование занимало ведущее положение в системе финансового планирования, поскольку государственный бюджет являлся основным финансовым планом государства, центральным фондом его денежных средств. В процессе бюджетного планирования проводилась координация всех финансовых планов, что обеспечивало единство системы финансового планирования государства. Одновременно сохранялась главенствующая роль государственного бюджета в мобилизации и рас-пределении финансовых ресурсов.

В научной литературе советского периода содержание бюджетного планирования было изучено достаточно глубоко, в то же время различными учеными оно рассматривалось по-разному.

Так, доктор экономических наук Д. А. Аллахвердян в своем научном труде «Финансовое планирование в СССР» писал: «Бюджетное планирование охватывает систему мероприятии по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению государственного бюджета СССР».

Другой точки зрения придерживался Г.К. Шеховцов. Он утверждал, что «составление и исполнение бюджета, таким образом, — две стороны единого процесса бюджетного планирования. Такое представление о бюджетном планировании соответствует внутреннему содержанию народнохозяйственного планирования. Но некоторые экономисты под бюджетным планированием подразумевают только первую его часть — непосредственное составление бюджета. Выделение вопросов исполнения бюджета в самостоятельный подраздел...

вряд ли оправдано».

АМ. Александров и Э.А. Вознесенский считали, что «содержанием бюджетного планирования является составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета».

И, наконец, точка зрения Л.А. Дробозиной: «Бюджетное планирование — это планомерное распределение и перераспределение совокупного общественного продукта и национального дохода в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета».

Итак, в результате обобщения рассмотренных формулировок в целом по планированию и с учетом специфики бюджетного планирования можно сделать вывод, что бюджетное планирование должно определяться следующим образом: бюджетное планирование—это инструмент управления бюджетной системой и межбюджетными отношениями при составлении бюджетов на основе принципов и методов, исходящих из бюджетной политики государства.

Планирование в целом и, следовательно, бюджетное планирование осуществляются на всех уровнях управления: на федеральном уровне — макроэкономическое планирование, на региональном уровне — региональное (территориальное) планирование, на местном уровне — местное (муниципальное) планирование. Планирование осуществляется также на уровне предприятий, организаций, фирм — микроэкономическое планирование.

По периоду действия различаются долгосрочные планы—на 10 и более лет, среднесрочные — сроком от трех до пяти лет, текущие (годовые) планы. В практической деятельности планирование осуществляется на различные периоды действия, при этом соблюдаются главные условия — преемственность планирования, достижение поставленных целей и задач.

Процесс планирования неразрывно связан с методологией планирования. Ученые-эконом исты рассматривают вопросы методологии достаточно глубоко. Например, Л.П. Владимирова в своей работе «Прогнозирование и планирование в условиях рынка» дает следующее определение методологии планирования: «Процесс планирования осуществляется по своим внутренним законам согласно логике обоснования показателя, т.е. в соответствии с методологией планирования. Методология планирования — это учение о совокупности основных принципов, методов, о системе применяемых показателей, мер (и действий), необходимых для выполнения плана, а также его мониторинга. Методология планирования как научная рекомендация по осуществлению процесса планирования не является раз и навсегда данной, незыблемой. Она может совершенствоваться с появлением новых знаний в области экономики и планирования»1. Автор определяет следующие принципы планирования как элементы методологии: единство, непрерывность, гибкость, точность, участие.

В работе согласно методологии называются основные методы планирования: балансовый, опытно-статистический, нормативный, экономико-математический, каждый из которых, в свою очередь, предусматривает различные варианты расчетов в зависимости от установившейся практики или специфики объекта планирования.

Кроме принципов и методов планирования автор относит к элементам методологии показатели плана. По определению Л.П. Владимировой, показатель плана — это выраженная числом характеристика свойства (явления, процесса, решения) экономического объекта. Показатели, используемые в экономических расчетах, могут быть классифицированы по различным основаниям.

Свою научную точку зрения на методологию планирования даст Е.А. Черныш в работе «Прогнозирование и планирование в условиях рынка». Автор определяет методологию планирования следующим образом: «Слово «методология» образовано от сочетания двух слов: метод и логика. Метод — • путь исследования или познания; логика — наука о законах мышления. Методология вообще — учение о структуре, логической организации, методах и средствах деятельности; характеризует внутреннюю организацию и регулирование процесса познания или фактического преобразования какого-либо объекта. Под методологией планирования понимается система подходов, принципов, показателей, методик и методов разработки и обоснования плановых решений, а также логика планирования. Методология базируется на экономической теории, изучающей

закономерности и законы развития общества, основные положения и тенденции воспроизводственных процессов; развивается и совершенствуется по мере развития самой экономической теории и хозяйственной практики»'.

В качестве основных составных элементов методологии планирования в работе называются такие: принципы, методы, показатели, методика, логика планирования. Автор определяет каждый составной элемент методологии следующим образом.

Принципы планирования — исходные положения, правила формирования, обоснования и организации разработки плановых документов, причем это не застывшие образования, они совершенствуются, изменяются, наполняются новым содержанием по мере развития экономики. Автор называет следующие основные принципы планирования: принцип научности, принцип социальной направленности и приоритета общественных потребностей, принцип повышения эффективности общественного производства, принцип пропорциональности и сбалансированности, принцип приоритетности, принцип согласования краткосрочных и перспективных целей и задач.

Методы планирования представляют собой совокупность способов и приемов, с помощью которых обеспечиваются разработка и обоснование плановых документов. К основным методам планирования Е.А. Черныш относит балансовый, нормативный, программно-целевой. При обосновании, разработке и контроле за ходом реализации плановых документов широко используются математические методы.

Показатели планов, как указывается в рассматриваемой работе, — • это форма количественного выражения принимаемых плановых решений; они определяют структуру и адресность плановых документов. Роль показателей планов в процессе подготовки и обоснования управленческих решений зависит от того, насколько полно и последовательно они отражают особенности системы хозяйствования, механизм действия экономических законов, увязывают цели плана с ресурсами и эффективностью их использования, возможностями развития производства, общегосударственные интересы с интересами отдельных субъектов рыночного хозяйства. Через систему плановых показателей осуществляется централизованное управление процессом воспроизводства и развитие социально-экономических отношений в стране.

По мнению автора, все плановые показатели по своему назначению, содержанию и форме можно подразделить на количественные и качественные, натуральные и стоимостные, абсолютные и относительные, утверждаемые, индикативные и расчетные, синтетические и индивидуальные. При этом система показателей не может быть неизменной, она зависит от целей и задач планируемого периода. Указывается, что сложной проблемой, характерной для переходной экономики, является достижение адекватности плановых показателей особенностям отдельных этапов реформирования хозяйственной системы.

Методика, будучи составной частью методологии планирования, определяется автором как совокупность конкретных способов и приемов экономических, технико-экономических и экономико-математических расчетов, необходимых для разработки отдельных видов, разделов и показателей плана, их координации и увязки с рынком, анализа выполнения и других целей.

И наконец, логика планирования. Она определяет во взаимосвязи последовательность и этапы проведения плановых расчетов, а также целесообразность тех или иных действий, связанных с разработкой планов. Наряду с этим логика служит основой для разработки технологии планирования, которая представляет собой совокупность процедур сбора, обработки и использования планово-экономической информации. Как считает автор, главным в логике планирования является определение исходного пункта, с которого начинается и которому подчиняется весь процесс разработки планов.

К главным составляющим логики планирования Е.А. Черныш относит следующие: формулирование целей планирования; анализ уровня планируемого объекта за прошлый период и в момент планирования; оценку уровня его развития; установление исходных ресурсов, которые могут быть созданы за планируемый период; изучение общественных потребностей по объему и структуре; взаимоувязку ресурсов и потребностей общества; выработку плановых решений.

В книге «Стратегическое планирование» дано общее определение методологии, акцентируется внимание на определении методологии стратегического планирования: «Методология любой науки представляет собой органическое единство общемировоззренческих, общеметодологических принципов, общенаучных методов познания и специфической, частной методологии». Опираясь на такое определение методологии науки, дается следующее определение методологии стратегического пла-нирования, учитывающее его особенности: это органическое единство логики разработки стратегических прогнозов, проектов программ и планов; специфических методологических принципов и подходов; системы показателей, используемых в процессе стратегического планирования, а также системы методов составления и обоснования оптимальности прогнозных и плановых показателей, выражающих задания стратегических программ и планов».

Приведенные формулировки характеризуются общим утверждением, что методология включает в себя и принципы, и методы планирования. По нашему мнению, такое утверждение относительно принципов необоснованно. Принципы неправомерно включать в методологию, так как они являются основными, исходными положениями теории, согласно которой определяются направления и пути развития методологии. На наш взгляд, методология планирования представляет собой совокупность методов планирования, являющихся инструментами познания объективных закономерностей, которые используются в практической деятельности людей при решении планируемых задач.

Для выработки современных направлений развития бюджетного планирования необходимо четко определять его основные принципы. Рассмотрение бюджетного планирования как неотъемлемой части финансового планирования дает основания признать и единство основных принципов. Вместе с тем следует раскрыть отдельные особенности их проявления на современном этапе, учесть эти особенности в теории бюджетного планирования. Вопрос осложняется множеством точек зрения, существу-ющих по определению общих принципов планирования, что отмечалось выше. Что же касается характерных принципов бюджетного планирования, то они практически не раскрываются в научной литературе.

Исходя из принципов планирования в целом, опираясь на практический опыт разработки бюджетов в настоящий период, а также руководствуясь БК РФ, мы предлагаем в качестве основных принципов бюджетного планирования следующие: самостоятельность, научность, гласность.

Самостоятельность бюджетного планирования по уровням бюджетной системы в первую очередь предусматривает законодательно утвержденное право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно разрабатывать бюджеты на подведомственных территориях. При этом основой для самостоятельного планирования должны являться законодательно закрепленные собственные источники доходов бюджетов и регулирующие доходы бюджетов с соот-ветствующим законодательным закреплением полномочий по формированию доходов бюджетов на каждом уровне бюджетной системы. Самостоятельность бюджетного планирования означает право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходов средств бюджетов и источни

ки финансирования дефицитов бюджетов. В то же время в процессе бюджетного планирования самостоятельность исключает компенсацию дополнительных расходов за счет бюджетов других уровней бюджетной системы.

Научность бюджетного планирования предусматривает непрерывность бюджетного планирования, реальность и стабильность бюджетов, сбалансированность бюджетов, использование научно обоснованных норм и нормативов.

Основные положения, характеризующие научность бюджетного планирования, в разные периоды становления рыночных отношений в нашей стране в той или иной степени реализовывались, но в недостаточно полной мере. Так, фактически не обеспечивалось такое положение научности бюджетного планирования, как непрерывность. Это было связано с отсутствием прогнозирования бюджетов на более длительный период, чем один год. Реальность и стабильность бюджетов подрывалась проблемами, возникавшими в экономической жизни страны. Эти проблемы носили как внутренний, так и внешний характер. Падение производства, рост инфляции, огромный государственный долг, несовершенство налоговой системы приводили к составлению в большинстве случаев нереальных бюджетов на всех уровнях бюджетной системы с большим дефицитом. Это имело следствием частые корректировки бюджетных показателей, введение механизма секвестра расходов, несоблюдение бюджетного периода, т.е. нестабильность бюджетов.

На стабильность бюджетов оказывало свое отрицательное влияние существовавшее перераспределение средств по уровням бюджетной системы посредством постоянно меняющихся нормативов бюджетного регулирования. Нормативы отчислений от регулирующих налогов и доходов устанавливались в зависимости от складывающихся условий — • то в пользу центра, то в пользу регионов.

Во многих случаях научность бюджетного планирования ослаблялась недостаточно широким применением научно обоснованных норм и нормативов, отсутствием совершенных методик и др. В целом отсутствие сбалансированности бюджетов объяснялось оторванностью от реального состояния экономики страны.

Таким образом, при всей емкости понятия научности бюджетного планирования главным ее критерием является разработка бюджетов в соответствии с объективными экономическими законами, реальными условиями состояния экономики, целями и задачами государства на соответствующих этапах его развития.

Принцип гласности бюджетного планирования, как уже отмечалось, входит в число основных и предусматривает полную открытость для

общества и средств массовой информации хода рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, включая вопросы, имеющие разногласия внутри законодательного органа государственной власти или между законодательным и исполнительным органами государственной власти. Утверждение проекта секретных статей предусматривается только в составе федерального бюджета.

В процессе планирования приходится решать проблемы, различающиеся но степени взаимосвязи между явлениями и процессами, между причинами и следствиями. Условно можно выделить четыре класса проблем: стандартные (хорошо структурированные), структурированные, слабо структурированные, неструктурированные.

К стандартному, хорошо структурированному классу проблем следует отнести проблемы планирования, возникающие, когда изменение причины (факторных признаков) ведет к однозначному установленному изменению результата.

К структурированным проблемам планирования относятся проблемы, заключающиеся в том, что изменение факторных признаков ведет не к однозначному изменению результативного признака, а к изменению с учетом его поправки, корреляции. В данном случае изменение факторных признаков ведет к изменению результата в пределах определенного интервала.

Слабо структурированные проблемы — это проблемы планирования, возникающие, когда результативный признак зависит от многих факторных признаков и его изменение колеблется в широком интервале.

И наконец, неструктурированные проблемы возникают, когда в процессе планирования причинно-следственная связь «фактор — результат» устанавливается на основе логического анализа, так как изменение результативного признака трудно предсказуемо (к примеру, планирование соотношения курсов доллара и рубля на определенный период и др.).

Как следствие, в условиях многоструктурности решаемых проблем в планировании, в том числе бюджетном планировании, применяется методология, включающая несколько методов разработки планов, программ и прогнозов. Одним из них является балансовый метод. Суть его заключается в достижении баланса между взаимозависимыми показателями плана, обеспечении их увязки и согласованности. Это достаточно эффективный метод планирования, он позволяет устанавливать и плани-ровать направления движения финансовых потоков, т.е. источники и направления расходования бюджетных средств, во взаимосвязи.

Нормативный метод. Он находит широкое применение в планировании и базируется на определении и использовании системы норм и нормативов. В самом определении понятия «норма», как научно обоснованной меры общественно необходимых затрат ресурса на единицу потребления, заложено важное преимущество нормативного метода — установление в процессе планирования четкой зависимости между расходуемыми ресурсами и ожидаемыми результатами. В бюджетном планировании это особенно важно.

В настоящее время в бюджетном планировании начинают использовать социальные стандарты на душу населения, индексы бюджетных расходов, налоговый потенциал. Все это нормативный метод бюджетного планирования в разных форматах проявления.

Метод системного анализа и синтеза в планировании основывается на разделении, расчленении экономических систем на составные части, определении в них главных проблем перспективного развития, выявлении и учете положительных и негативных факторов в тех или иных составных частях системы.

Экономико-математические методы и модели. Сферой их применения является планирование в условиях стандартных и структурированных проблем. Экономико-математические методы основываются на применении математических приемов при анализе экономических систем, прогнозировании экономического роста, оценке финансового потенциала и т.д. Эконом и ко-математические модели в процессе перспективного планирования могут отрабатываться для системы национальных счетов, моделирования финансовых ресурсов, затрат и т.п. Их применение значительно повышает эффективность планирования.

Следует отметить, что данные методы являются основополагающими в бюджетном планировании, они действуют в различных экономических условиях. Но в целях развития теории и практики бюджетного планирования, на наш взгляд, в бюджетном планировании требуется использовать еще такие методы, как перманентный, вариантный, резервирования. Необходимость использования этих методов подтверждает практика бюджетного планирования последних лет.

Перманентный метод предполагает среднесрочное бюджетное планирование и взаимосвязь бюджетов во времени по доходным и расходным показателям. Перманентность в бюджетном планировании — это гарантия бюджетной стабильности.

Что касается вариантного метода, то, на наш взгляд, бюджет любого уровня должен составляться в двух вариантах (подробно рассмотрено в параграфе 1.3). Это необходимо для защиты бюджетов от изменения мировых цен на российские экспортные товары и от изменений в экономике внутри страны.

Функции государства будут реализованы максимально только в том случае, если они подкрепляются необходимыми бюджетными средства

ми. Чтобы сохранить такую ситуацию, исключить негативные последствия в экономике, влияющие на бюджетное финансирование, необходимо, по нашему мнению, создавать на всех уровнях бюджетной системы бюджетные резервы.

Бюджетные резервы, на наш взгляд, обеспечивают гарантированное получение бюджетных средств хотя бы в минимальном объеме и частично защищают от роста налоговой нагрузки.

Мнение Правительства РФ, высказанное М.М. Касьяновым по данному вопросу, заключается в следующем: «Доходы, связанные с благоприятной внешней конъюнктурой, должны направляться не на текущее потребление, а на формирование бюджетного резерва, о чем неоднократно говорил Президент. Средства этой части бюджета будут инвестироваться с целью... снижения фискальной нагрузки будущих периодов».

Итак, рассмотрены теоретические основы бюджетного планирования, которые, как уже отмечалось, являются в целом общими для всей системы планирования в стране. В основном они базируются на научных разработках российских ученых-экономистов. В то же время в ряде высокоразвитых государств накоплен определенный опыт в бюджетном планировании и, в частности, в методологии бюджетного планирования, согласно которой применяются нетрадиционные для нашей страны методы бюджетного планирования,

В соответствии с принятой методологией бюджетного планирования во многих странах используются три главных метода бюджетного планирования: автоматический, метод мажораций и минораций, метод непосредственной оценки.

Автоматический метод бюджетного планирования основывается на переносе итогов исполнения бюджета по доходам и расходам за отчетный период в бюджет на новый период. Этот метод распространяется на отдельные статьи и разделы бюджета.

В основу метода мажораций и минораций закладывается статистическая обработка динамического ряда за 10—15 дет. Определяется тенденция ряда к росту или уменьшению, находится тренд, в соответствии с которым корректируются соответствующие статьи доходов и расходов бюджета. Мажорацией называется тенденция к росту, минорацией — тенденция к уменьшению.

Метод непосредственной оценки в бюджетном планировании базируется на изучении конъюнктуры. Путем непосредственной оценки бюджетные менеджеры прорабатывают варианты предполагаемой конъюнктуры и определяют оптимальную величину ожидаемых поступлений в бюджет и изменение расходов бюджета.

Необходимо отметить, что в практике бюджетного планирования высокоразвитых зарубежных стран в последние годы широкое развитие получило долгосрочное бюджетное прогнозирование и программирование, опосредствующееся в составлении цепных и скользящих бюджетов.

Цепной бюджет является перспективным и составляется в основном по правительственным программам гражданских капиталовложений, военным программам строительства и перевооружения. Суммы по конкретным программам вносятся в бюджеты на соответствующие финансовые годы без дополнительного утверждения.

Скользящий бюджет первоначально охватывает пятилетний период, при этом с составлением бюджета на очередной финансовый год пятилетний бюджет дорабатывается и продляется перспективно на год вперед, при этом вносятся необходимые коррективы в годовые разбивки скользящего бюджета.

Обобщая опыт бюджетного планирования, в том числе опыт разработки цепных и скользящих бюджетов, Б.М. Сабанти в своей работе «Теория финансов» пишег: «В основе цепных и скользящих бюджетов, а также вообще бюджетного планирования в последние десятилетия преобладает метод ППБР: планирование — прогнозирование — разработка бюджета. Особенность этого метода заключается в определении не просто величины затрат (как при обычном бюджетном планировании), а в сопоставлении суммы затрат с ожидаемым результатом отданной программы. Система ППБР требует вывода оптимального варианта затрат с учетом конечного эффекта. То есть производится оценка единицы полезного эффекта данной программы. Это особенно важно при ограниченности ресурсов у государства».

На наш взгляд, применение методов бюджетного планирования, предложенных в настоящем учебном пособии, несомненно, повысит эффективность бюджетного планирования в Российской Федерации и приблизит его к уровню планирования в странах, где накоплен значительный опыт в этой области.

Основанием для разработки проекта закона о бюджете региона на планируемый период является постановление Правительства РФ, которое утверждается ежегодно, как правило, в марте текущего перед планируемым года и имеет формулировку: «О разработке прогноза социальноэкономического развития Российской Федерации на... год и проекта федерального закона «О федеральном бюджете на... год».

Руководители регионов в развитие постановления правительства издают соответствующие постановления по регионам. В частности, по Самарской области постановление имеет формулировку «О разработке прогноза социально-экономического развития Самарской области на... годы и проекта закона Самарской области «Об областном бюджете на... год». С аналогичной формулировкой издаются соответствующие постановления по другим регионам. Как правило, срок издания этих документов — май текущего перед планируемым года.

Процедура разработки проекта закона о бюджете на предстоящий финансовый год в субъектах Российской Федерации строго регламентирована. Так, на примере Самарской области она включает следующие этапы.

Департамент по экономике и инвестициям администрации области разрабатывает и доводит до структурных подразделений администрации области, органов местного самоуправления, территориальных федеральных органов исполнительной власти, участвующих в разработке прогноза, прогнозируемые условия функционирования экономики области, содержащие основные макроэкономические показатели, целевые параметры, приоритеты социально-экономической политики. Затем представляет в департамент управления финансами администрации области показатели прогноза на планируемый период: динамику и структуру валового регионального продукта; прогноз инфляции; производство продукции (товаров, работ и услуг); производство подакцизной продукции по видам; оборот розничной торговли; объем платных услуг населению; численность занятых в экономике; фонд заработной платы; прибыль по экономике; проект областной инвестиционной программы; перечень экологических мероприятий, финансируемых за счет средств областного бюджета; предложения по долевому финансированию федеральных целевых программ за счет средств областного бюджета в части капитального строительства.

По получении от департамента по экономике и инвестициям показателей прогноза на планируемый период структурные подразделения администрации области разрабатывают и представляют в названный департамент: бюджетные заявки для формирования областной инвестиционной программы и перечня экологических мероприятий, финансируемых за счет средств областного бюджета; прогнозы развития отраслей, включая прогнозы развития государственного сектора экономики и прогнозы развития внешнеэкономической деятельности; другие материалы, необходимые для разработки прогноза на планируемый период.

Подготовка материалов для составления проекта бюджета осуществляется на основании заявок и предложений получателей и распорядителей бюджетных средств, которые представляют соответствующие материалы в департамент управления финансами и по принадлежности в департамент по экономике и инвестициям.

Прямые получатели средств областного бюджета представляют в департамент управления финансами администрации области: бюджетные заявки с расчетами и обоснованиями для включения в проект областного бюджета в соответствии с утвержденной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации; предложения о проведении структурных и организационных преобразований в соответствующих сферах деятельности с учетом реальных возможностей областного бюджета; предложения о внесении изменений в нормативные правовые акты, исполнение которых влечет за собой дополнительное расходование средств областного бюджета, не обеспеченное реальными источниками финансирования.

Областные государственные заказчики, получатели средств областного бюджета и областных внебюджетных фондов, осуществляющие закупки продукции для областных государственных нужд, представляют прогнозируемые данные на планируемый период: по объему продукции, закупаемой для государственных нужд за счет средств областного бюджета и областных внебюджетных фондов; по финансированию закупок товаров, работ и услуг.

По завершении полного комплекса работ по составлению проекта бюджета на новый финансовый год департамент управления финансами администрации области представляет на рассмотрение коллегии администрации области проект закона Самарской области «Об областном бюджете на... год». Обсуждение и утверждение закона об областном бюджете коллегией администрации области проводится, как правило, в сентябре — октябре текущего перед планируемым года. Процедура разработки проекта бюджета в администрации области заканчивается, и проект пере-дается на рассмотрение и утверждение в губернскую Думу.

Особо важное значение при разработке бюджета субъекта Федерации на новый финансовый год имеет методика бюджетного планирования. Бюджетное планирование на уровне субъекта Федерации предусматривает планирование доходов и планирование расходов бюджета. Планирование доходов включает:

планирование налоговых доходов; планирование неналоговых доходов;

— планирование безвозмездных перечислений;

— планирование целевых бюджетных фондов, если они предусмотрены.

Планирование расходов включает планирование расходов по всем категориям бюджетополучателей территории. В целом бюджетное планирование, как уже сказано, завершается составлением проекта бюджета территории.

Необходимо отметить, что методически бюджетное планирование в субъектах Федерации в настоящее время еще недостаточно отработано. В первую очередь это касается методики планирования налоговых поступлений.

По результатам исследований, изучения опыта и практики бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации (Приволжского федерального округа) в условиях рыночных преобразований нами разработана методика бюджетного планирования на уровне субъекта Федерации. Особенностью методики является то, что в ней формализован процесс планирования налоговых доходов — важнейшего вида доходов бюджета, что создает возможности для анализа и дальнейшего совершенство-вания планирования. В целом доходная часть бюджета субъекта Российской Федерации определяется как сумма всех налоговых поступлений, рассчитанных по каждому виду налогов исходя из контингента налога и норматива налоговых отчислений, прогнозно рассчитанных неналоговых поступлений, прогнозно рассчитанных безвозмездных перечислений, прогнозно установленных сумм целевых бюджетных фондов. Наряду с планированием доходов бюджетное планирование, как уже отмечалось, включает планирование расходов. При формировании расходной части бюджета концептуально закладывается принцип сбалансированного бюджета. Соблюдение этого принципа требует тщательного рассмотрения планируемых расходов на предмет их эффективности, приоритетности, экономической, а в отдельных случаях — политической целесообразности.

Например, в Самарской области областной бюджет на 2003 г. (и три предшествующих года) был сформирован без дефицита, и это условие в значительной степени было достигнуто за счет оптимального планирования бюджетных расходов.

В процессе планирования бюджетных расходов в Самарской области на 2003 г. на первом этапе были рассмотрены и проанализированы заявки бюджетополучателей, представленные ими в департамент управления финансами для включения в проект бюджета. Анализ показал, что объем расходов по представленным заявкам превышает расчетный объем доходов по региону в 1,7 раза. Это обстоятельство потребовало от департамента управления финансами совместно с бюджетополучателями тщательного изучения и пересмотра всех заявленных расходов, сокращения их числа или назначения по соответствующим расходам поэтапного финансирования. В результате была рассчитана и сформирована расходная часть бюджета, сбалансированная с прогнозируемыми доходами бюджета области на 2003 г.

Итак, бюджетное планирование в субъектах Федерации представляет собой достаточно сложный и объемный процесс подготовки управленческого решения по проекту бюджета предстоящего финансового года.

Не менее сложным и еще недостаточно совершенным является бюджетное планирование в муниципальных образованиях регионов. Необходимо отметить, что понятие «бюджетное планирование» применительно к муниципальным образованиям в настоящее время используется редко, оно заменяется понятием «межбюджетные отношения». На наш взгляд, последнее неточно. С нашей точки зрения, межбюджетные отношения есть форма выражения бюджетной политики, а бюджетное планирование — практическая реализация данной политики. Поэтому правомерно говорить именно о бюджетном планировании в муниципальных образованиях.

Бюджетное планирование в части доходов в муниципальных образованиях в зависимости от установившейся практики может осуществляться по нескольким вариантам.

В соответствии с традиционным вариантом бюджетного планирования за основу при расчете общей суммы бюджетных расходов муниципального образования принимаются условно-нормативные суммы, определенные по каждому направлению местных расходов. Исходя из размеров расходов и планового дефицита бюджета, складывающихся на планируемый год, устанавливаются дифференцированные нормативы отчислений от доходов в местные бюджеты. При этом если собственных доходов недостаточно, разница компенсируется финансовой помощью.

Традиционный вариант бюджетного планирования в муниципальных образованиях, основанный на покрытии плановых расходов, применялся практически во всех регионах в начальный период перехода Российской Федерации к рыночной экономике. В дальнейшем многие регионы перешли на другие варианты бюджетного планирования. Дело в том, что рассматриваемый вариант не был достаточно адаптирован к переходу на рыночные отношения и в планировании зачастую преобладал субъективный подход при определении размера расходов местного бюджета и установлении нормативов отчислений по конкретным налогам.

Нормативно-долевой вариант планирования доходов бюджетов в муниципальных образованиях регионов, основанный на применении нормативно-долевой методики бюджетных расчетов, в качестве альтернативного традиционному в настоящее время нашел широкое применение — более чем в 45 субъектах Российской Федерации.

Планирование доходов по нормативно-долевому варианту предусматривает ряд последовательных стадий формирования доходной части бюджетов.

В начальной стадии по региону устанавливаются нормативы отчислений от регулирующих налогов, единые для всех муниципальных образований, и рассчитьтваются величины ожидаемых собственных доходов по конкретным муниципальным образованиям, т.е. определяется их доходный потенциал.

С учетом доходного потенциала по каждому муниципальному образованию региона устанавливаются конкретные размеры сумм трансфертов, источником которых является региональный ФФПМО.

На последующей стадии планирования доходов местных бюджетов по названному варианту средства ФФПМО распределяются между муниципальными образованиями с учетом принятого норматива доходов на душу населения и в зависимости от величины собственных доходов на душу населения конкретно в каждом муниципальном образовании. При этом показатель величины потенциала территории по доходам, величина собственных доходов на душу населения в муниципальных образованиях играют определяющую роль.

Как видно, характерной особенностью нормативно-долевого варианта муниципального бюджетного планирования в части доходов является процедура установления конкретных сумм трансфертов из ФФПМО в зависимости от прогнозируемого доходного потенциала конкретной территории на предстоящий финансовый год.

Кроме названных вариантов доходный потенциал муниципальных образований может измеряться путем оценки возможных поступлений средств в целом по всем налогам на предстоящий финансовый год. Такая оценка доходного потенциала осуществляется методом экстраполяции данных о налоговых поступлениях, собранных натерриториях муниципалитетов за предшествующие годы с учетом индекса ожидаемой инфляции, прогнозов изменения макроэкономических показателей и других факторов, влияющих на объемы налоговых поступлений с территории. Такой подход используется в настоящее время в ряде субъектов Федерации.

Вместе с тем измерение налогового потенциала территорий с помощью прошлых налоговых доходов в межбюджетных отношениях имеет свою негативную сторону, поскольку предрасполагает муниципалитеты к снижению собираемости налогов, к сокрытию части доходов, в целом лишает их заинтересованности в развитии собственной налоговой базы, так как чем ниже будут представлены показатели по собственным доходам, тем больше средств они смогут получить на следующий год по линии межбюджетного выравнивания. В частности, в этих условиях из двух муниципальных образований с одинаковой налоговой базой и одинаковыми расходными потребностями на больший объем средств по линии межбюджетного выравнивания сможет претендовать то, в котором меньше было мобилизовано доходов, будь то вследствие более низкой собираемости налогов, необоснованного предоставления налоговых льгот или использования более низких ставок по налогам, в отношении которых органы местного самоуправления имеют право устанавливать ставку.

Для исключения подобных несоответствий налоговый потенциал, на наш взгляд, следует измерять исходя не из фактических налоговых поступлений в предшествующие годы, а в зависимости от налоговой базы, которой располагают муниципалитеты. Эта методика более сложная, чем экстраполяция прошлых поступлений, поскольку суммарная налоговая база муниципалитетов состоит из данных по собираемости отдельных налогов и достоверное измерение налоговой базы в целом требует наличия значительной информации по множеству показателей, тем не менее она предпочтительна. Так, измерение налогового потенциала территории с помощью показателей, отражающих налоговую базу, не создает у муниципалитетов отрицательных стимулов, препятствующих росту собираемости налогов, как это происходит в случае использования в этих целях показателей фактических поступлений в предшествующие периоды, и тем самым вызывает у них заинтересованность повышать эффективность использования располагаемой налоговой базы. Следует отметить, что при этом может оказаться неурегулированной ситуация, когда в муниципальном образовании отмечен рост налогового потенциала и предполагается соответствующее сокращение средств, направляемых из региона на бюджетное выравнивание. В данном случае, чтобы не лишать муниципалитеты заинтересованности в развитии своей налоговой базы и обеспечении роста налогового потенциала, часть средств, передаваемых местным бюджетам из бюджета субъекта Федерации в порядке межбюджетного регулирования, можно распределять между муниципалитетами в зависимости от степени развитости их налоговой базы, прироста налоговой базы, достигнутого в отчетном периоде роста мобилизации доходов в бюджетную систему или иных подобных показателей, т.е. подходить к муниципалитетам дифференцированно.

Заинтересованность в повышении эффективности используемой налоговой базы в муниципалитетах, как правило, предполагает проведение на территории регулирующих мер: повышение или снижение ставок налогов, находящихся в компетенции органов местного самоуправления; пересмотр недостаточно обоснованных налоговых льгот или отказ в их предоставлении; введение или отмену действующих налогов и сборов, устанавливаемых органами местного самоуправления; выявление и регистрацию в качестве плательщиков налогов в местный бюджет юридических лиц, вставших на налоговый учет на иной территории, но ведущих экономическую деятельность на территории данного муниципального образования; сокращение теневой экономики, в том числе путем выявления незарегистрированных налогоплательщиков, розничных торговцев и т.д.

В целом, оценивая существующие варианты бюджетного планирования в муниципальных образованиях в части доходов, на наш взгляд, можно сделать вывод, что предпочтительным является традиционный вариант, основанный на покрытии плановых расходов (дифференцированный подход), но адаптированный к современным условиям развития экономики. Несомненно, что это позволит в дальнейшем планировать бюджеты от расходов.

Итоговое финансирование расходных потребностей муниципалитетов формируется из двух слагаемых: финансирования переданных полномочий и финансирования собственно местных полномочий. Исполнение переданных государственных полномочий должно финансироваться с помощью целевых субвенций, а расходные потребности на исполнение собственных полномочий — за счет собственных доходов местных бюджетов и средств, передаваемых в местные бюджеты в порядке межбюджетного регулирования. В этом случае расходные потребности местных бюджетов на исполнение переданных им государственных функций должны определяться в зависимости от численности групп населения, потребителей бюджетных услуг и нормативов расходов, установленных федеральным или региональным законодательством.

Расходные потребности муниципальных образований в настоящее время в ряде субъектов Российской Федерации оцениваются «прямым счетом» на основе системы минимальных социальных стандартов. Как показывает практика, планирование бюджетных расходов по единым государственным стандартам без учета привязки к реальным доходам, которыми располагает данный регион, неизбежно приводит к превышению расходных потребностей над доходными возможностями. Кроме того, использование единых государственных стандартов в планировании бюджетных расходов приводит к возникновению у населения завышенных ожиданий относительно уровня бюджетных услуг, в то время как средств для предоставления услуг в таком объеме может оказаться недостаточно.

Отмеченные недостатки характерны в условиях использования единых нормативов расходов, определенных исходя из желательного уровня предоставления бюджетных услуг, но без учета реальных возможностей бюджета. Использование же фактически сложившихся подушевых нормативов расходов для расчета расходных потребностей муниципалитетов в настоящих условиях, на наш взгляд, более реально, оно позволит исключить рассогласования в бюджетной обеспеченности, однако при этом ориентиром подушевых нормативов расходов должны оставаться нормативы на основе государственных стандартов.

Альтернативным по сравнению с использованием нормативов расходов является метод измерения расходных потребностей, связанный с использованием единого индекса бюджетных расходов (ИБР).

Индекс бюджетных расходов призван учитывать различия муниципальных образований по численности потребителей бюджетных услуг, по стоимости предоставляемых бюджетных услуг, плотности населения на территории, вплоть до длительности отопительного сезона, транспортной доступности И пр.

ИБР показывает относительную потребность отдельных муниципалитетов в подушевых бюджетных расходах и рассчитывается как сумма индивидуальных индексов по всем статьям расходов с учетом соответствующей доли данных видов расходов в общем объеме расходов местных бюджетов. При этом главными статьями расходов, по которым рассчитываются индивидуальные индексы, являются расходы на содержание администрации конкретных муниципалитетов, расходы на образование, здравоохранение и социальную сферу в пределах территории.

Укрупненно схема определения относительных потребностей муниципалитетов в бюджетных расходах на основании расчета индекса бюджетных расходов представляется следующей:

— власти региона группируют муниципальные образования территории по определенным признакам, например, но типу — городской или сельский, по транспортной доступности, численности населения или др.;

— для каждой установленной группы в отдельности рассчитывается подушевой, средний по группе, уровень расходов;

— рассчитывается ИБР, одинаковый для всех муниципалитетов данной группы, как отношение подушевого уровня расходов в группе к среднему по данному региону;

— последующее бюджетное выравнивание осуществляется с учетом ИБР группы соответствующего муниципального образования.

Существуют и другие методы оценки расходных потребностей муниципальных образований. Так, например, в Самарской области в ряде муниципальных образований используется вариант бюджетного планирования, базирующийся на планировании расходов на основе смет. Сметное финансирование в данном случае представляется одним из видов бюджетного финансирования и заключается в планировании сумм расходных потребностей определенного хозяйствующего субъекта или отдельной административно-территориальной единицы исходя из рассчитанных норм денежных расходов, исчисленных на основе уровня фактических расходов, достигнутого в предшествующем году. К примеру, в Самарской области в Самаре и Тольятти все внутригородские районы не являются в соответствии с уставами этих городов муниципальными образованиями и, начиная с 1998 г., не составляют бюджеты, а планируют расходы на основе смет. Все средства, получаемые в результате сбора налогов и других обязательных платежей, доходы от муниципальной собственности и прочие поступления зачисляются в городские бюджеты. Финансирование же районов осуществляется на основании смет расходов, утверждаемых ежегодно в администрации города. На практике это дало положительные результаты. Сосредоточение всех финансовых возможностей в едином бюджете города позволило проводить единую финансовую политику в этих городах, комплексно решать вопросы финансирования учреждений социально-культур ной сферы, городского хозяйства

и, особенно, социальной поддержки граждан, ликвидировать встречные финансовые потоки внутри города. Б целом, учитывая практический опыт планирования расходов бюджетов в субъектах Федерации и оценивая существующие методы планирования бюджетов территорий, можно утверждать, что планирование расходов по стандартам, индексам, единым нормам на душу населения недостаточно объективно, так как носит формальный, «нивелировочный» характер, лишь приблизительно учитывает специфику территорий, что в конечном итоге приводит к ошибкам в бюджетном планировании, необходимости перераспределения средств бюджетов в ходе их исполнения, нарушает сложившийся баланс в развитии территорий.

На наш взгляд, наиболее оптимальным вариантом планирования бюджетных расходов является нормативный с применением дифференцированных нормативов затрат по категориям населения, а не на душу населения, проживающего на данной территории. При этом финансовые, материальные нормативы должны устанавливаться на определенное время, например один раз на три-четыре года, с последующим пересмотром или корректировкой.

Кроме того, с нашей точки зрения, планирование расходов бюджетов должно предусматривать два этапа: планирование расходов бюджетополучателями и планирование расходов бюджетов финансовыми органами. При этом значительное внимание необходимо уделять планированию на первом этапе, так как экономическая оценка заявленных расходов, их целесообразность и научная обоснованность в итоге определяют эффективность расходов, запланированных в бюджет на новый финан-совый год. В данной связи приобретают важное значение вопросы совершенствования планирования расходов у бюджетополучателей и усиления контроля за процессом планирования расходов со стороны финансовых органов.

В целях совершенствования методики бюджетного планирования и создания условий для планирования бюджетов от расходов мы считаем, что в субъектах Федерации необходимо проводить оценку результативности и эффективности расходов бюджетов субъектов Федерации.

В качестве механизма повышения результативности и эффективности расходов областного бюджета, на наш взгляд, необходима разработка и внедрение в практику бюджетного планирования и контроля системы числовых индикаторов отдельных направлений расходов областного бюджета (далее • — индикаторы), характеризующих объем, расходы, результативность, стоимость, эффективность бюджетных услуг, т.е. методики оценки результативности и эффективности расходов областного бюджета.

Разработка индикаторов и их внедрение в бюджетный процесс позволят:

— формально закрепить целевые параметры по каждому структурному подразделению администрации области, ответственному за расходование бюджетных средств, с разбивкой по отдельным направлениям расходов областного бюджета;

— осуществлять планирование достижения конкретных результатов по повышению результативности и эффективности бюджетных расходов с использованием числовых критериев;

— анализировать тенденции изменения эффективности бюджетных расходов на протяжении ряда лет, а также выявлять причины, влияющие на указанные изменения;

— осуществлять работы по выборочному аудиту результативности и эффективности бюджетных расходов в случае обнаружения неблагоприятных тенденций в изменении значений индикаторов результативности и эффективности;

— публиковать информацию о результативности и эффективности бюджетных расходов, которая позволяет осуществлять широкий общественный контроль за деятельностью органов государственного управления Самарской области.

Для реализации данной методики каждый главный распорядитель бюджетных средств должен выделить в структуре деятельности перечень отдельных направлений расходов областного бюджета в рамках целевых статей и видов расходов областного бюджета, направленных на финансирование предоставления определенного типа бюджетных услуг населению области, а также главным распорядителям бюджетных средств необходимо провести инвентаризацию отдельных направлений расходов областного бюджета и сформировать реестр отдельных направлений расходов областного бюджета. Реестры отдельных направлений расходов областного бюджета передаются на согласование в департамент управления финансами администрации области до начала формирования проекта бюджета на очередной финансовый год.

Объем расходов по отдельным направлениям расходов областного бюджета рассчитывается главными распорядителями бюджетных средств

в пределах средств, определенных в соответствии со сценарными условиями функционирования экономики Самарской области на очередной финансовый год. На основе реестров отдельных направлений расходов областного бюджета, разрабатываемых главными распорядителями бюджетных средств, департаментом управления финансами администрации области должен создаваться сводный реестр отдельных направлений расходов областного бюджета. Сводный реестр направлений расходов областного бюджета используется при разработке проекта областного бюджета на очередной финансовый год и в процессе его исполнения.

В рамках работ по созданию и ведению сводного реестра направлений расходов областного бюджета департамент управления финансами разрабатывает единую систему кодификации отдельных направлений расходов областного бюджета.

Разрабатываемые главными распорядителями бюджетных средств индикаторы должны удовлетворять следующим требованиям:

— • отражать целевой результат деятельности главного распорядителя бюджетных средств по отдельному направлению расходов областного бюджета (ориентация на достижение результата);

— представлять информацию, необходимую для оценки качества управления бюджетными расходами и оптимизации процедур принятия управленческих решений в бюджетной сфере;

—быть сопоставимыми между собой, т.е. позволять производить межотраслевые сравнения динамики изменения значений индикаторов (с опоставимость).

В соответствии с вышеизложенными требованиями по каждому отдельному направлению расходов областного бюджета должны разрабатываться индикаторы:

— объема, характеризующие объем произведенных бюджетных услуг в натуральном выражении;

— затрат, указывающие общий объем расходов на реализацию отдельного направления расходов областного бюджета;

— результативности, характеризующие качественные параметры достижения целевого результата отдельного направления расходов областного бюджета;

— стоимости, показывающие объем бюджетных расходов на производство единицы бюджетных услуг;

— эффективности, отражающие объем финансовых средств, потраченных на достижение полученного целевого результата.

Данные типы индикаторов являются основными и должны быть разработаны для каждого отдельного направления расходов областного бюджета.

Однако в целях детального отражения различных аспектов деятельности главные распорядители бюджетных средств могут разрабатывать и использовать в практической деятельности по повышению результативности и эффективности бюджетных расходов дополнительные индикаторы.

Ответственность за разработку необходимого и достаточного перечня индикаторов возлагается на главных распорядителей бюджетных средств. Индикаторы утверждаются разработчиком и должны быть согласованы с департаментом управления финансами.

При планировании бюджетных расходов на очередной бюджетный год каждым главным распорядителем бюджетных средств должна быть проделана следующая работа в рамках деятельности, направленной на повышение результативности и эффективности бюджетных расходов.

На стадии формирования проекта бюджета на очередной бюджетный год для каждого отдельного направления расходов областного бюджета, которое финансировалось в отчетном году и предлагается главным распорядителем бюджетных средств к финансированию, в очередном финансовом году должны быть:

— четко сформулированы и изложены цели финансирования отдельного направления расходов областного бюджета;

— указан перечень основных, а при необходимости и дополнительных индикаторов, характеризующих отдельное направление расходов областного бюджета, а также приведены методы расчета индикаторов и источники получения исходных данных;

— приведены отчетные (расчетные) значения каждого индикатора;

— приведена динамика изменения значений индикаторов на протяжении трех последних бюджетных лет в табличной и графической форме;

— приведены содержательные обоснования причин, повлекших наблюдаемые тенденции изменения значений основных индикаторов;

— указаны предлагаемые и прогнозируемые значения индикаторов на очередной бюджетный год с необходимыми обоснованиями.

На стадии формирования проекта бюджета на очередной бюджетный год для каждого отдельного направления расходов областного бюджета, которое финансировалось из областного бюджета в отчетном году и не предлагается главным распорядителем бюджетных средств к финансированию в очередном бюджетном году, должны быть указаны причины, повлекшие за собой принятие главным распорядителем бюджетных средств решения о прекращении финансирования указанного отдельного направления расходов областного бюджета в очередном финансовом году.

Изложенные выше данные по всем отдельным направлениям расходов областного бюджета, реализуемым главным распорядителем бюджетных средств, должны быть сведены в отчет по анализу результативности и эффективности бюджетных расходов (составляется каждым главным распорядителем бюджетных средств).

В процессе формирования проекта областного бюджета на очередной бюджетный год каждый главный распорядитель бюджетных средств должен представить губернатору области, в департамент управления финансами администрации области отчет по анализу результативности и эффективности бюджетных расходов. Все отчеты должны использоваться при формировании проекта областного бюджета на очередной финансовый год.

На стадии исполнения бюджета в течение текущего бюджетного года главные распорядители бюджетных средств должны ежеквартально вести текущий мониторинг значений индикаторов.

При возникновении существенных отклонений значений индикаторов от запланированных главным распорядителем бюджетных средств должны предприниматься меры по корректировке сложившейся ситуации. В случае необходимости департаментом управления финансами администрации области совместно с основным распорядителем бюджетных средств могут проводиться работы по аудиту результативности и эффективности деятельности по реализации соответствующего отдельного направления расходов областного бюджета.

<< | >>
Источник: Ковалёва Т.М.. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации. 2005

Еще по теме Развитие методологических и организационных основ бюджетного планирования:

  1. Развитое бюджетной системы и бюджетного планирования. Реорганизация финансового контроля
  2. Основы бюджетного планирования
  3. Бюджетный кодекс — правовая основа бюджетной системы
  4. Бюджетный дефицит и профицит: сущность и значение в бюджетном планировании
  5. Бюджетное планирование и его роль в бюджетном механизме
  6. Организационно-финансовые категории управления бюджетным процессом
  7. Методологические основы исполнения бюджетов
  8. Организация бюджетного менеджмента как направления развития бюджетной политики
  9. Методологические основы теории искусственного интеллекта
  10. Методологические основы оценки ценных бумаг
  11. Стратегическое и операционное бюджетное планирование
  12. Понятия и виды бюджетного планирования
  13. Методологические основы коммерческой деятельности торгового предприятия
  14. Методологические основы управления финансовыми ресурсами предприятия