<<
>>

Приоритетные направления бюджетной политики в области расходов

При формировании расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы существуют расходы, которые относятся только к тому или иному бюджету, что нашло отражение в БК РФ. Так, непосредственно из федерального бюджета финансируются следующие функциональные виды расходов:

— обеспечение деятельности Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов;

— функционирование федеральной судебной системы;

— осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах {финансовое обеспечение реализации межгосударственных соглашений и соглашений с международными финансовыми организациями, международного культурного, научного и информационного сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, взносы Российской Федерации в международные организации и др.);

— национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;

• — фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

— государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта;

— государственная поддержка атомной энергетики;

— ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;

— исследование и использование космического пространства;

— содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти Российской Федерации;

— формирование федеральной собственности;

— обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации;

— компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат;

— пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва;

— проведение выборов и референдумов Российской Федерации;

— федеральная инвестиционная программа;

— обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней;

— обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

— финансовая поддержка субъектов Российской Федерации;

— официальный статистический учет; прочие расходы.

Из бюджетов субъектов Российской Федерации финансируются следующие расходы:

— обеспечение функционирования органов законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

— обслуживание и погашение государственного долга субъекта;

— проведение выборов и референдумов внутри субъекта;

— обеспечение реализации региональных целевых программ;

— формирование государственной собственности субъекта;

— осуществление международных и внешнеэкономических связей субъекта Российской Федерации;

— содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъекта;

— обеспечение деятельности средств массовой информации субъекта;

— оказание финансовой помощи местным бюджетам;

— обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;

— компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

— прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъекта Российской Федерации.

Аналогично имеют место расходы, которые покрываются только средствами местных бюджетов.

К ним относятся следующие расходы:

— содержание органов местного самоуправления;

— формирование муниципальной собственности и управление ею!

— организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

— содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

— организация, содержание и развитие муниципального жилищнокоммунального хозяйства;

— муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

— благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

— организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);

— содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

— организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

— обеспечение противопожарной безопасности;

— охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;

— реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

— обслуживание и погашение муниципального долга;

— целевое дотирование населения;

— содержание муниципальных архивов;

— проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

— • финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения.

Наряду с относительно четким разделением расходных полномочий по бюджетам бюджетной системы Российской Федерации имеют место совместно финансируемые расходы.

К ним относятся:

— государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;

— обеспечение правоохранительной деятельности;

— обеспечение противопожарной безопасности;

— научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектноизыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;

— обеспечение социальной защиты населения;

— обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности;

— обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;

развитие рыночной инфраструктуры;

— обеспечение развития федеративных и национальных отношений;

— • обеспечение деятельности избирательных комиссий;

— обеспечение деятельности средств массовой информации;

— финансовая помощь другим бюджетам; прочие расходы.

Распределение указанных совместных расходов должно осуществляться по согласованию между органами власти территорий.

Предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах:

— ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

— ассигнования на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;

— трансферты населению, направленные на выплату населению средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

— ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

— ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;

— бюджетные кредиты юридическим лицам (с учетом налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств);

— субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам;

— инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;

— бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам;

— кредиты иностранным государствам;

— средства на обслуживание и погашение долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий.

Важнейшая форма расходов •— это ассигнования на содержание бюджетных учреждений.

Бюджетные учреждения могут расходовать бюджетные средства по следующим направлениям:

— оплата труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;

— перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

— трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления;

— командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации;

— оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;

— оплата товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Перспективы развития российской экономики неразрывно связаны с функционированием бюджетной системы на основе бюджетного федерализма, сочетающего интересы Федерации и ее субъектов, при этом важная роль в совершенствовании бюджетных отношений отводится реформированию расходов бюджетов всех уровней с целью их оптимизации и эффективности.

Сравнительно низкий удельный вес расходов на хозяйство (см.

параграф 1.2) показывает, что государственный сектор экономики значительно сузился, т.е. государственная собственность не приумножается, а сокращается. Без наличия собственной экономической базы, а только за счет фискальной политики, на наш взгляд, государство не сможет в достаточной мере обеспечить себя в долгосрочной перспективе необходимыми финансовыми ресурсами.

Необходима увязка бюджетов территорий с экономикой территорий как по доходам, так и по расходам. Нельзя бюджеты экономически развитых территорий превращать только в бюджеты социально-культурных мероприятий. Ослабление экономической функции власти приведет к подрыву экономики территорий и государства в целом.

Расходы на хозяйство должны составлять, на наш взгляд, одно из ведущих мест в расходах бюджетов. Это объясняется важной ролью

бюджета в решении основных экономических задач в государстве. С помощью бюджетных средств создаются финансовые предпосылки для совершенствования структуры производства, роста его эффективности, ускорения темпов научно-технического прогресса; бюджетные средства позволяют осуществлять меры по охране окружающей среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов.

Создание новых отраслей экономики, совершенствование территориальных пропорций в размещении производительных сил требуют и централизованного инвестирования денежных средств. Высокие темпы научно-технического прогресса, особенно в ключевых отраслях экономики, не могут быть обеспечены за счет использования только финансовых ресурсов предприятий, организаций.

В ходе реформ в нашей стране произошло перераспределение части полномочий и ответственности между уровнями власти. Но при этом объем финансовых потоков, определяемых взаимными расчетами между бюджетами, почти не сократился по сравнению с прежней системой исполнения единого консолидированного бюджета страны, отличавшейся высокой степенью централизации управления.

Резко упала дисциплина межбюджетных платежей. Власти всех уровней получили множество поводов для взаимных претензий, а значительное число граждан оказались без гарантируемого государством социального минимума.

В субъектах Российской Федерации остаются средства только для решения социальных задач, да и то на минимально доступном уровне, что далеко от социальной достаточности.

Нехватка денежных средств в бюджетах территорий приводит к вынужденному отказу от финансирования большинства бюджетных расходов, не относящихся к сфере жизнеобеспечения. Промышленная, инвестиционная, инфраструктурная политика зачастую осуществляется на базе неденежных расчетов, в форме предоставления налоговых кредитов, частичного списания бюджетной задолженности или проведения зачетов по взаимным финансовым обязательствам. Тактика опережающего сокращения расходов по отношению к недостаточному объему доходных поступлений способна на некоторое время смягчить проблему дефицита бюджетов, однако, на наш взгляд, в среднесрочной перспективе она породит устойчивые дисбалансы в бюджетной сфере, повлечет за собой рост задолженности по неисполненным обязательствам, подорвет базу для формирования бюджетных доходов будущих периодов.

Бюджетный кодекс РФ проблему разграничения полномочий полностью не решил. Сфера «совместного финансирования» остается еще слишком широкой, бюджеты территорий перегружены финансовыми

обязательствами, возложенными на них вышестоящими уровнями власти без предоставления источников финансирования.

В отличие от разделения доходных источников разграничение расходных полномочий до сих пор находится практически вне нормативноправового регулирования, базируясь на унаследованных от советской практики подходах.

В связи с этим соответствующие разделы БК РФ должны быть переработаны. Мы считаем, что сфера совместного финансирования бюджетных расходов должна быть сокращена до минимума. Перечень расходов, подлежащих финансированию из бюджетов разных уровней, должен быть конкретизирован в привязке к бюджетной классификации на максимально глубоком уровне. Нельзя принимать законы, нормативно-правовые акты, возлагающие на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы, не входящие в сферу их компетенции.

Финансовые обязательства федерального, регионального, местного уровней должны «автоматически» закрепляться за соответствующим бюджетом и полностью финансироваться за счет их собственных доходов либо непосредственно из данного бюджета, либо в форме прямой финансовой помощи (компенсаций) бюджетам более низких уровней. Все уровни власти должны иметь реальную бюджетную самостоятельность и ответственность за финансирование расходов на территориях.

В связи с изложенным очень важно оценить объективные потребности каждого уровня бюджетной системы в финансовых ресурсах, т.е. провести вертикальное выравнивание, чтобы обеспечить все уровни бюджетной системы источниками финансирования, отвечающими их ответственности и функциям.

В целом, на наш взгляд, чтобы достичь цели бюджетной политики (тактической или стратегической), которая определяется приоритетными функциями власти в отдельные периоды развития территорий, необходимо достичь разграничения расходных полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Далее требуется законодательно закрепить механизм финансового обеспечения выполняемых муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий.

Кроме того, необходимо повысить ответственность законодательной и исполнительной власти за принимаемые в области бюджетные отношения. Законодательная и исполнительная власть должны вместе стремиться к достижению определенной ими цели бюджетной политики, вытекающей из состояния экономики территории, заданных функций власти.

Исключительно важным является решение проблемы эффективности расходов бюджетов. Эффективность расходов, оптимизация расходов, оценка эффективности расходов — это одни из главных требований к расходам, которые находят отражение в последние годы в посланиях Президента Российской Федерации и в большинстве бюджетных посланий руководителей субъектов Федерации.

В советский период каждая статья расходов бюджетных средств прорабатывалась на предмет эффективности в процессе бюджетного планирования.

Планирование расходов в бюджетных организациях происходило по сметам, которые фактически являлись простейшими финансовыми планами. Чтобы расходование средств бюджетов по сметам было эффективным, выполнялись важнейшие принципы сметного финансирования:

— строгий режим экономии в расходовании средств;

— отпуск средств не под план, а в меру выполнения запланированных работ с учетом фактического использования ранее отпущенных средств;

— целевое финансирование бюджетных учреждений с учетом установленных норм расходов;

— осуществление контроля со стороны вышестоящих ведомств и финансовых органов за правильным составлением смет и эффективным использованием средств бюджетов учреждениями и организациями.

На. наш взгляд, данные принципы актуальны и для условий рыночной экономики.

Если рассматривать проблему эффективности расходов в целом, то эффективность расходов бюджетных средств во многом определяется целевым расходованием средств бюджетополучателями. В то же время эффективность расходов непосредственно зависит от своевременности выделения бюджетных средств, от качества контроля за использованием средств по назначению. Так как от целевого расходования средств бюд-жетополучателями непосредственно зависит эффективность расходования бюджетных средств, на наш взгляд, правомерно осуществлять планирование расходов снизу, от бюджетополучателей, на основании установленных нормативов, индексов, по которым должны планироваться все статьи смет.

Децентрализованное планирование расходов бюджетов от бюджетополучателей под эгидой финансового управления (департамента) территорий позволит достичь оптимизации расходов в бюджетах, добиться максимального соответствия расходов объективным потребностям бюджетополучателей. Оценка эффективности расходов сохранится за финансовыми контролирующими организациями. В предлагаемом варианте планирования расходов бюджетов, на наш взгляд, нет противоречия функциям власти. Исполнительная власть исходя их функций власти, бюджетной политики определяет состав бюджетополучателей, последние же формируют оптимальную структуру расходов под руководством финансового управления (департамента) территорий.

Таким образом, функции, полномочия власти будут определяющими при распределении бюджетных средств. Разграничение расходных полномочий по уровням бюджетной системы будет практически обеспечено необходимыми финансовыми ресурсами. Все это, несомненно, будет способствовать оптимизации, повышению эффективности бюджетных расходов.

Кроме того, по нашему мнению, при формировании бюджетной политики в области расходов в субъектах Федерации в ближайшие годы необходимо:

— отказаться от порочной практики отраслевого лоббирования и зашиты интересов отдельных бюджетополучателей, перейдя к формированию государственного подхода к распределению бюджетных средств, основанного на понимании необходимости комплексного развития территории;

— продолжить упорядочение системы социальных льгот и других социальных выплат, предусмотрев при этом замену большинства категориальных льгот, предоставляемых по региональному законодательству, адресными формами социальной поддержки населения;

— рассмотреть возможность сокращения в отдельных организациях и органах управления работников бюджетной сферы с обязательным условием их трудоустройства;

— ускорить процесс перехода регионального и местного уровня управления к казначейскому исполнению бюджета, что позволит, в частности, исключить принятие бюджетными учреждениями несанкционированных бюджетных расходов;

— создать условия для более рационального использования бюджетных средств на поставки продукции для областных государственных нужд на основе прозрачного механизма расходования бюджетных средств с конкурсным подходом к получению государственных заказов;

— • создать систему мониторинга результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов, заложить в нее элементы стимулирования и заинтересованности руководителей — получателей бюджетных средств в повышении эффективности использования ресурсов;

— разработать основу для введения процедур ответственности руководителей органов местного самоуправления за принятие решений или бездействие, влекущие неэффективное использование бюджетных средств.

Все это позволит сократить неэффективные государственные расходы, затраты и сконцентрировать бюджетные средства на приоритетных направлениях, вытекающих из бюджетной политики территорий.

На современном этапе социально-экономического развития Российской Федерации, в ходе реализации экономических реформ совершенствование межбюджетных отношений является приоритетным направлением государственной бюджетной политики. При этом определение общих ориентиров бюджетной политики в субъектах Федерации должно базироваться на понимании того, что экономическая, политическая и социальная стабильность муниципальных образований непосредственно влияет на устойчивость и жизнеспособность всего государства.

Поскольку федерация (федеративное государство) — это сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований (субъектов федерации), обладающих правом самоопределения и самоуправления, постольку именно для данной формы государственного устройства особое значение имеют вопросы межбюджетных отношений. Для России как государства, основанного на федеративных принципах, понятия федерализма, федеративных отношений имеют на настоящем этапе его развития крайне актуальную значимость. Формирование государственной региональной политики, основывающейся на принципах федерализма, является одной из центральных проблем современного российского общества.

Вопросы бюджетного федерализма, межбюджетных отношений в настоящее время находятся в центре внимания экономистов, политиков. В основном в научной литературе бюджетный федерализм рассматривают как отношения по разграничению бюджетных прав и полномочий, налогов и расходов между федеральным, региональными и местными бюджетами, или как совокупность принципов и механизмов бюджетноналоговых отношений между различными уровнями государственной власти и управления.

Представляет интерес, на наш взгляд, развернутое определение бюджетного федерализма А.Г. Игудина. Он рассматривает федерализм вообще как отношения в государстве с федеративным устройством между центральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу полномочий и функций, разграниченных между ними, исходя из задачи сочетания принципов централизма и децентрализма в той мере, в какой они в наибольшей степени обеспечивают единство общественных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них административно-территориальных образований. Бюджетный федерализм выражает эти же отношения на той же основе в части разграничения бюджетных прав и полномочий,

налогов и расходов между федеральными бюджетами и бюджетами субъектов Федерации, а также внутри последних между региональным бюджетом и местными бюджетами.

В достаточно четком определении В.Н. Федоткина, на наш взгляд, правильно подчеркивается роль государства и экономической политики в бюджетном федерализме (чего нет в определении А. Г. Игудина): бюджетный федерализм — это система отношений между органами власти разных уровней по поводу формирования и расходования бюджетных средств. В основе этой системы — важнейшие особенности социальноэкономической политики в государстве и используемых им методов управления на всех уровнях.

Несмотря на разные {в основном по объему) определения бюджетного федерализма, общим является то, что бюджетный федерализм экономически реализуется через установленную систему межбюджетных отношений.

В современной России вопросы сущности и механизмов реализации межбюджетных отношений на всех уровнях власти стоят особенно актуально и остро. Вместе с тем в научной литературе существует на сегодня множество определений понятия «межбюджетные отношения». За различиями в определении следуют и различия в объеме понятия и степени охвата проблем и вопросов.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации дается определение межбюджетным отношениям следующим образом: «Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления». Нормативный акт содержит достаточно строгое и простое определение. Но, очевидно, нормативный акт и должен содержать именно такого рода определение, позволяющее четко определить конкретные, практические области его действия.

По мнению А. Г. Игудина, в расширенной трактовке межбюджетные отношения — это отношения между органами власти по поводу разграничения на постоянной (долговременной) основе видов расходов и доходов (полностью или частично), поступающих в бюджетную систему страны, а также нормативного распределения регулирующих налогов на временной основе и перераспределения средств между бюджетами в целях территориального выравнивания до уровня государственных номинальных социальных стандартов и с учетом налогового потенциала территории.

На наш взгляд, данная трактовка межбюджетных отношений представляет интерес и несомненно имеет ярко выраженный углубленный

характер.

Столь же углубленный характер имеет формулировка A.C. Петрухнова, предлагающего ввести в научно-практический оборот понятие «отношения и механизм межбюджетного взаимодействия» с целью более четкого разграничения и объединения в общую группу родственных, но не однозначных понятий собственно межбюджетных отношений и отношений межбюджетного регулирования. Действительно, до сих пор в экономической литературе отсутствует четкое методологическое разграничение и обоснование характера их взаимосвязи. Введение категории отношений межбюджетного взаимодействия позволяет решить эту проблему. Такие отношения включают в себя две группы отношений:

1) отношения между различными органами власти по поводу разграничения на постоянной основе доходов и расходов по звеньям бюджетной системы (межбюджетные отношения);

2) отношения по поводу отчислений от регулирующих доходов на временной основе нижестоящим бюджетам и перераспределения дохо

дов между звеньями бюджетной системы с целью территориального выравнивания и покрытия дефицита (межбюджетное регулирование).

Отношения межбюджетного взаимодействия составляют экономическое содержание одноименного механизма. Он представляет собой организацию отношений межбюджетного взаимодействия в определенную систему форм и методов их реализации на основе принципов бюджетного федерализма. К таким принципам относятся принципы: единства общегосударственных, территориальных и личных интересов; сочетания централизма и децентрализма в области разграничения доходов и расходов по звеньям бюджетной системы; бюджетной самостоятельности и ответственности органов власти каждого уровня; бюджетной (доходно-расходной) самодостаточности каждого звена бюджетной системы; активного участия субъектов Федерации в реализации бюджетно-налоговой политики государства.

Таким образом, механизм межбюджетного взаимодействия, по мнению A.C. Петрухнова, состоит из двух элементов: системы межбюджетных отношений и системы межбюджетного регулирования.

Основными направлениями бюджетной политики, направленной на создание эффективного механизма межбюджетного взаимодействия, следует считать следующие: реструктуризацию бюджетной системы с позиций рационального закрепления за каждым ее уровнем доходных и расходных полномочий с ориентацией на собственные налоговые источники при формировании территориальных бюджетов, а не на финансовую помощь; сбалансирование прав и обязанностей органов государственной власти и местного самоуправления; законодательное закрепление на федеральном уровне бюджетных полномочий во взаимоотношениях между субъектами Российской Федерации и муниципалитетами; разработку единой рациональной методологии определения финансовой помощи региональным и местным бюджетам; установление единых регламентов деятельности органов власти всех уровней в бюджетном процессе.

На наш взгляд, межбюджетные отношения — это отношения между органами власти Российской Федерации всех уровней по поводу формирования и использования бюджетных средств, сочетающие интересы всех органов власти.

Появление проблем межбюджетных отношений в современной России связано с переустройством государства на федеративной основе. До 1991 г. в РСФСР, как и в других союзных республиках бывшего СССР, имелся государственный бюджет, в состав которого входил республиканский бюджет РСФСР, государственный бюджет автономных республик и местные бюджеты. Причем каждый бюджет нижестоящего уровня в обязательном порядке включался в бюджет вышестоящего уровня. В свою очередь государственные бюджеты союзных республик включались в состав государственного бюджета СССР.

Несмотря на то что бюджеты республик и включились в единый Госбюджет СССР, они не утратили своей некоторой обособленности от союзного бюджета. Они входили в Госбюджет как самостоятельные единицы, утверждались Верховными Советами каждой из республик и исполнялись государственными органами соответствующих республик. Органы государственной власти на любом уровне имели право самостоятельно утверждать бюджет и окончательно определять его объем по доходам и расходам с учетом установленных сверху показателей бюджетного регулирования и имевшихся у них финансовых возможностей.

Определенные проявления бюджетного федерализма наблюдались и в процедуре нормативных отчислений от регулирующих налогов. Территориальный бюджет мог получать свою долю по утвержденному нормативу отчислений. Таким образом, определенные элементы бюджетного федерализма существовали в России и до начала 90-х годов. Это свидетельствует о некоторой преемственности в развитии бюджетного федерализма в России.

Закон «О государственной бюджетной системе РСФСР на 1991 год» предусматривал формирование бюджетов всех уровней на качественно новыхпринципах:

— самостоятельности всех видов бюджетов;

— увеличения доходной базы бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований на основе расширения компетенции соответствующих советов;

— перехода на нормативные основы взаимоотношений между вышестоящими и нижестоящими бюджетами;

— формирования бюджетов на основе доходов, а не намечаемых расходов.

Главной особенностью формирования бюджетов на 1991 г. являлась коренная перестройка бюджетной системы России, новые финансовые взаимоотношения между Федерацией, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. В этих условиях бюджетная система России стала включать в себя несколько тысяч самостоятельных бюджетов, в том числе республиканский бюджет РСФСР, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Таким образом, с 1991 г. в России начала действовать государственная бюджетная система вместо государственного бюджета. Началась децентрализация бюджетной системы страны. Построение межбюджетных отношений шло одновременно со становлением бюджетной системы страны и становлением федеративной Российской государственности.

В октябре 1991 г. был принят Закон «Об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства в РСФСР». Доля региональных и местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета резко возросла, но при этом на бюджеты нижних уровней бюджетной системы оказались возложены расходы, прежде финансировавшиеся из российского и даже союзного бюджета. Принятые в этот период основополагающие для новой бюджетной системы законы (об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса, об основах налоговой системы, о бюджетных правах субъектов Федерации) до конца не исполнялись. Ряд субъектов Федерации фактически получили особый бюджетный статус. Эволюция меж-бюджетных отношений в основном шла на основе неформального торга и индивидуальных согласований между центром и регионами.

В конце 1993 — начале 1994 гг. проведена первая реформа межбюджетных отношений. Были расширены налоговые права региональных и местных властей. Именно к этому периоду относится разработка первых формализованных процедур и критериев распределения средств из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). Начался процесс бюджетного выравнивания регионов.

Взаимоотношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации формируются начиная со II квартала 1994 г. на основе оказания им помощи из федерального ФФПР. Названный Фонд образован на основании Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году».

В соответствии с данным Указом Правительству РФ предписывалось по согласованию с субъектами Российской Федерации утвердить и ввести в действие со П квартала 1994 г. порядок формирования и использования указанного фонда, предусматривающий единые правила определения размеров финансовой помощи регионам, установление прямой зависимости между объемами этого Фонда и доходами республиканского бюджета Российской Федерации. Одновременно были введены и единые для бюджетов всех регионов размеры отчислений от федеральных налогов (налога на прибыль, налога на добавленную стоимость, акцизов, подо-ходного налога с физических лиц).

Механизм межбюджетных отношений в виде трансфертов был призван обеспечить в Российской Федерации установление единой методологии бюджетного регулирования и устранение субъективного подхода к формированию в первую очередь взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации.

В 1994 г, ФФПР был сформирован в размере 22% от фактической суммы НДС (в 1995 г. — 27%) и финансовая помощь (трансферты) из этого фонда предоставлялась регионам, которые получали статус «региона, нуждающегося в поддержке» или «региона, особо нуждающегося в поддержке».

Регионом, нуждающимся в поддержке, являлся регион, у которого по данным базового (1993) года в условиях планируемого года сумма доходов (закрепленных и регулирующих), поступающих, в бюджет региона, в расчете на одного жителя (душевой бюджетный доход) ниже среднего душевого дохода за этот же период.

Регионом, особо нуждающимся в поддержке, являлся регион, у которого бюджетные доходы, исчисляемые в указанном выше порядке, не являлись достаточными для покрытия текущих расходов базового года, скорректированных на соответствующие дополнительные расходы, предусматриваемые законодательством Российской Федерации в прогнозируемом периоде.

Общий порядок образования федерального ФФПР и оказания финансовой помощи регионам в виде трансфертов был сохранен и в последующие годы с некоторыми изменениями по формированию его доходной части.

Процесс бюджетного реформирования до этого времени не затрагивал самый нижний уровень бюджетной системы — местные бюджеты. 1997—1998 гг. стали периодом углубления кризиса межбюджетных отно

шений и одновременного вызревания предпосылок для их реформирования. С одной стороны, началось реформирование местных финансов, принят Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», приняты БК РФ и общая часть НК РФ. С другой стороны, межбюджетные отношения стали источником постоянной напряженности во взаимоотношениях властей разного уровня, возросла несбалансированность региональных и местных бюджетов. Возникла острая необходимость разработки правил и формализованных процедур взаимоотношений бюджетов разных уровней.

В 1999 г. в России наступает новый этап реформирования межбюджетных отношений. Вступает в силу часть вторая Налогового кодекса РФ. Происходит консолидация в федеральном бюджете внебюджетных фондов и на них распространяется налоговое законодательство. Прини-?

мается Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг.

В Российской Федерации идет активный процесс по укреплению бюджетного федерализма, оптимизации и совершенствованию межбюджетных отношений. Это процесс длительный и сложный. Для его ускорения, на наш взгляд, целесообразно использовать опыт бюджетного федерализма, накопленный в экономически развитых странах: США, Германии, Канаде и др.

Так, в США бюджетный федерализм проявляется в том, что правительства штатов формируют собственные бюджеты, получая средства из федерального бюджета, и потом значительные суммы перераспределяют местным органам, которые получают также субсидии непосредственно и из федерального бюджета. Характерной особенностью американской системы разграничения доходов внутри бюджетной системы является четкое разграничение конкретных видов налогов по уровням государственного управления. Примечательно, что после Второй мировой войны возросла роль федерального бюджета США в финансировании программ социального и экономического развития территорий штатов.

«Особенность германской бюджетной системы состоит в том, что налоговые доходы всех трех звеньев власти (центра, земель, общин) формируются преимущественно на базе долевого участия в главных видах налогов.

В бюджетной системе ФРГ используется сложный механизм вертикального (между центром, землями и общинами) и горизонтального выравнивания (между центром, землями и общинами), для чего используются совместные налоги в зависимости от численности населения. Четверть поступлений богатых земель идет в фонд субсидирования бедных земель. Используются также 2% отчислений от НДС.

Выравнивающая субсидия рассчитывается таким образом, чтобы доходы каждой из земель были бы не менее 92% от среднего показателя суммы земельных налогов и доли земель в подоходном и корпоративном налоге в расчете на одного жителя. Подушевые расходы местных бюджетов увеличиваются с увеличением плотности населения, для чего применяются коэффициенты численности».

Бюджетный федерализм в Канаде сочетает и американскую, и германскую системы межбюджетных отношений. Он характеризуется высоким уровнем децентрализации, самостоятельностью штатов при формировании и использовании бюджетных средств, при этом со стороны федеральных властей значительное внимание уделяется выравниванию их экономического развития.

В Швейцарии бюджетный федерализм существует еще со Средних веков. Кантоны наделены значительным суверенитетом, они имеют собственные налоги, как и каждый уровень власти. В то же время кантоны получают и различные субсидии от федерального правительства с целью выравнивания экономического положения.

Таким образом, в результате краткого обзора видно, что несмотря на различия в системах бюджетного федерализма высокоразвитых стран, в этих системах реализованы важные рациональные положения, заслуживающие внимания:

— высокий уровень децентрализации;

— самостоятельность федеральных образований при формировании и использовании бюджетных средств;

— значительное влияние центральной власти на выравнивание экономического развития федеральных образований;

— строгое разграничение конкретных видов налогов по уровням государственного управления;

— преобладание трансфертов общего назначения.

Большое внимание в ежегодных бюджетных посланиях Президента Российской Федерации, как и в бюджетных посланиях руководителей субъектов Российской Федерации, отводится вопросам совершенствования межбюджетных отношений соответственно на федеральном и региональном уровнях.

Как правило, межбюджетные отношения в регионах во многом определяются нормативами отчислений в региональный бюджет и в бюджеты городов и районов от сумм доходов, поступающих в бюджет региона. Их соотношение определяется основными направлениями бюджетной политики, проводимой в регионе. Это, в частности, характерно для Самарской области — одной из крупнейших по экономическому потенциалу.

Наряду с установлением оптимальных и стабильных нормативов отчислений в региональные бюджеты и, соответственно, в местные бюджеты межбюджетные отношения в регионах определяются условиями формирования и распределения Фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО).

В большинстве регионов по аналогии с федеральным уровнем ФФПМО создается по ежегодно утверждаемому нормативу отчислений от объема доходов, поступающих в региональный бюджет. При этом в число источников ФФПМО входит трансферт, поступающий из ФФПР, если он предусмотрен на федеральном уровне.

Отмечаются различные подходы к формированию ФФПМО в регионах. Так, в некоторых регионах (республики Адыгея, Бурятия, Тува; Ивановская, Сахалинская области и др.) ФФПР является единственным источником формирования ФФПМО. В других регионах доля трансферта из ФФПР в ФФПМО колеблется в различных пределах. В ряде субъектов Российской Федерации для формирования ФФПМО используются дополнительные источники. Например, в Архангельской области в 1998 г. ФФПМО был образован за счет 24,5% поступивших в областной бюджет НДС, налога на прибыль, налога на имущество; в Еврейской автономной области в 1999 г. — за счет 50% налога на прибыль и 50% НДС, зачисленных в областной бюджет; во Владимирской области в 2000 г. — за счет 80% трансферта из ФФПР и поступивших в областной бюджет 24,5% налога на прибыль, а также акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия, налога на имущество.

Использование в практике образования ФФПМО различных подходов дает основание рекомендовать субъектам Федерации выбор варианта, который лучше отвечает условиям и поставленным целям в конкретном регионе.

Так, например, в Самарской области переход на новый вариант формирования межбюджетных отношений в части доходов с применением нормативно-долевой методики был осуществлен с 1 января 1999 г. Это решение было обусловлено благоприятными особенностями Самарской области, в первую очередь отсутствием в области серьезных внутрирегиональных, экономических, географических и климатических различий.

Характерно, что в 1999—2001 гг. в Самарской области выравнивание доходов территорий осуществлялось за счет распределения только одного фонда — ФФПМО, а начиная с 2002 г. таких фондов стало два: ФФПМО и Фонд реформирования муниципальных финансов (ФРМФ).

По результатам расчета ФФПМО области осуществляются поэтапная процедура выравнивания доходов территорий и определение конкретных сумм трансфертов для каждого муниципального образования. Как это происходит практически, рассмотрим на примере Самарской области.

В целях объективного распределения фонда и стимулирования роста доходов муниципальных образований за базу расчета берется показатель налогового потенциала муниципального образования по собственным доходам. B качестве основы определения налогового потенциала взят 2000 г. Это объясняется тем, что в соответствии с п. 6 ст. 9 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления» «фактическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году не может служить основанием для снижения на следующий финансовый год долей (в процентах) средств муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований». Таким образом, в качестве основы расчета не может быть взят текущий год (2001) или какой-либо его период, а также прогноз доходов на 2002 г., базирующийся на основе оценки исполнения бюджета 2001 г.

Устанавливается коэффициент равномерности выравнивания доходов — в размере 0,8. Коэффициент теоретически может меняться. При использовании коэффициента 0 будет отсутствовать выравнивание, при коэффициенте 1 будет происходить абсолютное выравнивание у всех муниципальных образований до одного уровня. В первом случае будет отсутствовать финансовая поддержка нуждающихся территорий, во втором — нельзя будет достичь стимулирования роста доходов муниципальных образований, т.е. снижение этого показателя будет способствовать росту дифференциации, а увеличение коэффициента — уменьшению дифференциации.

Таким образом, ФФПМО распределяется в виде финансовой помощи среди муниципальных образований с установлением выровненных доходов на душу населения с учетом дифференциации затратности и доходности муниципальных образований.

У всех муниципальных образований, у которых показатель доходов на душу населения, скорректированный на индекс затратности, оказался ниже расчетного показателя выравнивания доходов (1922,4 руб./чел.), предусматривается выделение трансфертов.

На завершающем этапе производится расчет показателя самодостаточности — удельного веса собственных доходов (собственного налогового потенциала) в общей сумме установленных доходов с учетом трансферта для каждого муниципального образования.

С 2002 г. в целях усиления мотивации органов местного самоуправления по качественному формированию и исполнению местных бюджетов в составе областного бюджета, как уже отмечалось, создан ФРМФ. Его назначение — решение проблемных задач муниципальных образований, направленных на улучшение состояния бюджетной системы Самарской области в целом.

Средства ФРМФ предусмотрено распределять в виде целевых субвенций на конкурсной основе и направлять на реализацию приоритетных задач реформирования муниципальных финансов. В частности, таковыми направлениями определены следующие:

— развитие собственной налогооблагаемой базы на территории муниципального образования и увеличение эффективности использования объектов муниципального имущества;

— снижение недоимки организаций по платежам в бюджет;

— повышение эффективности управления бюджетными расходами в целом;?

— сокращение расходов на содержание органов местного самоуправления;

— реформирование системы жилищно-коммунального хозяйства;

— уменьшение объемов незавершенного строительства.

В целях осуществления отбора муниципальных образований и направлений расходования бюджетных средств ФРМФ предусмотрено создание специальной комиссии.

Итак, складывается ситуация, что при действующих постоянных и единых нормативах отчислений в областной бюджет и в бюджеты городов и районов Самарской области подавляющее число территорий региона попадают в разряд несамодостаточных, в том числе депрессивных: 34 территории из общего количества 37. В результате начинается сложная процедура выравнивания бюджетов практически по всем территориям региона с соответствующим определением индивидуальных сумм трансфертов по каждому муниципальному образованию. В процессе исполнения бюджетов присутствует субъективный фактор, трансферты зачастую выделяются с задержками, в недостаточном объеме и т.д., что отрицательно сказывается на финансовом состоянии территорий. Такое искусственно создаваемое положение фактически лишает муниципальные образования финансовой самостоятельности, сковывает их в проведении рациональной и ответственной бюджетной политики. Образно говоря, территории находятся на коротком поводке у региональной власти.

На наш взгляд, основная задача эффективных межбюджетных отношений состоит в том, чтобы при необходимом условии сбалансированности всех бюджетов территорий обеспечить им самостоятельность и устойчивость, равномерность поступления доходов в каждый бюджет на протяжении года, в создании заинтересованности у органов власти субъектов Федерации и муниципалитетов в росте поступлений федеральных доходов и налогов.

Для реализации такой задачи в полном объеме необходимо в дальнейшем пересмотреть систему регулирования межбюджетных отношений. Принципиальное отличие предлагаемого подхода от действующего в настоящее время заключается в дифференциации нормативов отчислений в бюджеты городов и районов субъекта Российской Федерации от сумм доходов, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации.

Реформирование налогово-бюджетной системы Российской Федерации далеко не закончено и проявляется по следующим направлениям:

— происходит реформирование налоговой системы России, изменяется распределение доходных источников по уровням власти;

— изменяются пропорции распределения бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы России;

— пересматриваются бюджетные обязанности и бюджетные полномочия различных уровней власти;

— реформируете я механизм предоставления финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы;

— рассматриваются вопросы о введении внешнего финансового управления в депрессивных территориях;

— изменяются роль и функции государственных внебюджетных фондов в финансовой системе страны.

В принятой Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. отмечается, что сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 90-х годах реформы, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу.

Все это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, подрыву предпосылок для устойчивого экономического роста, усложнению условий для проведения структурных реформ, искажению условий равной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций, росту социальной и политической напряженности. В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу необходимо реализовать качественно новый этап реформирования системы межбюджетных отношений.

Исходя из этого общей целью в Программе провозглашается формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

В принятой Правительством Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. предусмотрено, прежде всего, обеспечить реализацию прав и обязанностей органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления принимать самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов на основе четкого, стабильного и сбалансированного разграничения расходных полномочий и доходных источников, гарантирующих финансовую самостоятельность и способствующих повышению самодостаточности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, наращиванию и эффективному использованию их налогового потенциала.

До тех пор пока органы власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления не будут обладать законодательно установленной налогово-бюджетной автономией, они не будут заинтересованы в эффективном управлении общественными финансами, реструктуризации бюджетной сферы и создании благоприятных условий для экономического развития соответствующих территорий. Только законодательно установленные налогово-бюджетные полномочия могут быть основой для реальной, поддерживаемой четкими правовыми механизмами ответствен-ности органов власти субъектов и местного самоуправления за результаты своей финансовой и социально-экономической политики.

Одновременно для органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления необходимо формировать и поддерживать экономическую (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение товаров, рабочей силы, инвестиций, доступ к рынкам капиталов) и политическую (демократические институты и гражданское общество) конкурентную среду, а также «жесткие» бюджетные ограничения, ставящие указанные органы власти в зависимость не от вышестоящего бюджета, а от результатов собственной политики.

В то же время резкие различия в уровне социально-экономического развития регионов, их налогового потенциала и бюджетной обеспеченности, а также значительные социальные обязательства государства предполагают увеличение размеров финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета, что в краткои среднесрочной перспективе может потребовать централизации бюджетных ресурсов.

Формируемая система межбюджетных отношений должна базироваться на принципе равноправия, согласования интересов и взаимной ответственности ее участников. Программа исходит из недопустимости применения для отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований особого порядка формирования доходов, финансирования на их территории расходов из вышестоящих бюджетов или предоставления финансовой помощи. Необходимо отказаться от подпи-сания двусторонних соглашений по вопросам межбюджетных отношений. Действующие соглашения должны выполняться в части, не противоречащей федеральному законодательству и не нарушающей равноправия субъектов Российской Федерации.

Обобщая результаты предыдущего исследования и ориентируя их на будущее, следует выделить следующие приоритетные направления стратегического реформирования межбюджетных отношений:

— разработка механизмов децентрализации бюджетных отношений, обеспечения бюджетной самостоятельности и самодостаточности регионов и их территорий, учитывая специфику построения бюджетного федерализма в России;

— разработка бюджетных механизмов приведения в соответствие между собой государственного и бюджетного устройства, переход к формированию на этой основе Государственного бюджета Российской Федерации, консолидированного как по вертикали государственной власти, так и по горизонтальному принципу;

— справедливое и четкое разграничение бюджетных полномочий на су б федеральном уровне; более широкое использование принципов разделения ставок и (или) дифференциации нормативов отчислений по регулирующим налогам;

— переход в межбюджетном регулировании от системы трансфертов к системе субсидий и субвенций.

<< | >>
Источник: Ковалёва Т.М.. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации. 2005

Еще по теме Приоритетные направления бюджетной политики в области расходов:

  1. Приоритетные направления бюджетных расходов
  2. Приоритетные направления политики занятости на рынке труда
  3. Организация бюджетного менеджмента как направления развития бюджетной политики
  4. Основные направления бюджетной политики
  5. Приоритеты бюджетной политики в области доходов
  6. Основные направления современной бюджетной политики
  7. Бюджетная классификация как основа организации анализа исполнения сметы расходов, характеристика видов расходов
  8. Перспективные направления реструктуризации расходов бюджета
  9. Бюджетная политика государства
  10. Бюджетная политика государства