Принципы распределения поступлений и расходов бюджета между уровнями бюджетной системы

В основе вопросов бюджетного регионализма, вертикального и гори-зонтального выравнивания лежат вопросы распределения и перераспределения расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализации.
В идеале такая модель предполагает самостоятельность региональных и местных бюджетов и одновременно сохранение за республиканским центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения деятельности государства.
Бюджетный регионализм может эффективно претворяться только при законодательном распределении бюджетных полномочий, которое должно включать три аспекта:
1) разграничение доходных (налоговых) полномочий с соблюдением стабильности и достаточности доходов, единства форм и методов регулирования доходов;
2) разграничение расходных полномочий, что означает единство адресности и авторства оказываемых государственных услуг с разделением функций между местными, областными и республиканскими органами управления;
3) выравнивание бюджетов, направленное на обеспечение сбалансированного развития регионов Казахстана.
При этом не менее важным является вопрос эффективного предоставления государственных услуг. Так, каждый уровень бюджетной системы должен обеспечивать наиболее результативное производство и предоставление государственных услуг на своем уровне. Это достигается закреплением исполнения государственных услуг за более низким уровнем бюджетной системы, поскольку они могут реально учесть потребности их получателей и предоставлять эти услуги своевременно и качественно. Бюджетным законодательством четко распределены все поступления и направления расходования средств между уровнями бюджетов. Распределение доходов и расходов между уровнями бюджетов установлено в соответствии с разграничением полномочий между уровнями государственного управления.
Выравнивание может осуществляться также за счет предоставления отдельным регионам особого экономического режима. В мировой практике существуют три основных подхода центра к требованиям регионов о предоставлении особого экономического режима.
Первый — индивидуально-договорный подход, когда центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых поступлений или других условиях. Этот подход распространен в некоторых странах, например в Китае.
Второй подход — это создание специальных бюджетных режимов, в рамках которых отдельным регионам предоставляются особые права в вопросах налогов и расходов. Официально такие режимы для отдельных территорий существуют лишь в нескольких странах — на Филиппинах, в Австралии, Малайзии.
И третий подход — применение нормативно-расчетной формулы субсидий с целью частичного выравнивания бюджетных условий регионов. Его использует большинство стран для решения проблем вертикального и горизонтального выравнивания между регионами.
При этом используются два основных способа межбюджетного выравнивания:
1. Выравнивание региональных бюджетных доходов.
2. Выделение финансовой помощи для покрытия разницы между прогнозным объемом доходов и нормативным объемом расходов.
Часто первый способ называют доходным, а второй — расходно-доходным выравниванием. Доходное выравнивание традиционно считается самым простым и наиболее прозрачным методом распределения средств республиканской финансовой помощи регионам.
Он подразумевает предоставление ресурсов только в зависимости от дифференциации по регионам среднедушевых налоговых доходов (или всех среднедушевых доходов). Такое доходное выравнивание может базироваться на учете отклонения скорректированных отчетных или прогнозных доходов области от некоторого уровня, например, среднего по стране.
Альтернативным методом выравнивания может служить перераспределение ресурсов, основывающееся на оценке имеющейся налоговой базы (налогового потенциала), например, при оценке валового регионального продукта, или показателе доходов в регионе, опирающемся на данные сводного финансового баланса. В таком случае республиканская помощь выделяется для выравнивания регионального фискального потенциала. Может иметь место выравнивание доходов регионов в смысле обеспечения каждому из них некоторого минимального уровня доходов. При доходном выравнивании обычно рассчитываются специальные коэффициенты — индекс бюджетных расходов, смысл которого заключается в учете межрегиональной дифференциации стоимости оказания государственных услуг.
Принципиальным преимуществом применения на практике методики доходного выравнивания при распределении республиканской финансовой помощи является фактический отказ центральных органов власти от обязательств по финансированию региональных бюджетных расходов. При выравнивании доходных показателей центр несет ответственность только по обеспечению определенного уровня бюджетных доходов, предоставляя право региональным властям самостоятельно определять направления расходования средств и, следовательно, принимать на себя обязательства по их финансированию.
Второй возможный вариант распределения средств республиканского бюджета регионам основывается на так называемом расходно-доходном выравнивании. В этом случае учитывается потребность региона в осуществлении бюджетных расходов, а главной проблемой становится определение обоснованных расходных потребностей региональных и местных органов власти.
Среди наиболее простых методов можно выделить выравнивание, учи-тывающее только численность населения отдельных регионов и его поло-возрастную структуру, а также выравнивание на основе различий между регионами по стоимости стандартной потребительской корзины или величины прожиточного минимума. Существует также методика расходнодоходного выравнивания, основанная на обеспечении минимального уровня регионального дефицита. Она исходит из необходимости довести расчетный уровень дефицита (разрыва между расчетными доходами и расходными потребностями в прогнозном периоде) бюджетов регионов до одного и того же, минимально возможного уровня. Уровень выравнивания в этом случае может быть определен как отношение разрыва между доходами и расходами к расходам бюджета региона.
В качестве одного из вариантов расходно-доходного выравнивания можно рассматривать методику, основанную на сопоставлении нормативных расходов региона, рассчитанных на основе государственных стандартов с единым, нормативным уровнем их финансирования, выраженным, например, через долю налоговых поступлений в валовом региональном продукте. Данный метод особенно перспективен при переходе на подушевое финансирование государственных услуг. По этой методике оценивается реальная бюджетная обеспеченность регионов на основе индексов бюджетных расходов и налоговых ресурсов. Трансферты из центра распределяются таким образом, чтобы повысилась бюджетная обеспеченность регионов с высоким удельным весом (в расчете на душу населения) и налоговыми ресурсами ниже среднего по стране уровня, гарантировав наименее развитым территориям минимальный уровень бюджетной обес
печенности. В этой методике учитываются такие показатели, как валовый региональный продукт (объем созданных на определенной территории товаров и услуг), валовые налоговые ресурсы (оценка потенциальных налоговых доходов консолидированного бюджета региона), индекс бюджетных расходов.
Существуют две основные модели бюджетного регионализма: децент-рализованная и кооперативная.
Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Япония Великобритания) являются следующие:
1) региональные власти получают высокую степень финансовой само-стоятельности;
2) финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;
3) четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);
4) центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и не концентрируется на проблеме горизонтальных дисбалансов;
5) система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, центральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;
6) центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.
Кооперативная модель бюджетного регионализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:
1) широким участием региональных властей в перераспределении наци-онального дохода;
2) наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;
3) введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;
4) повышенной ответственностью центра за состояние региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);
5) ограничение самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований. Как правило, внешними заимствованиями могут заниматься только органы государственной власти, тогда как региональные власти — внутренними заимствованиями;
6) наличие развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т.п.
Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций. Широко используется при этом деление всех доходов на собственные и регулирующие.
С одной стороны, система межбюджетных отношений во многом зависит от финансовых возможностей национальной экономики, а, с другой — является важным фактором экономического развития и, соответственно, влияет на наполняемость государственного бюджета. Воздействуя на процессы формирования межбюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство корректирует установленные бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения и, таким образом, обеспечивает управление межбюджетными отношениями. Естественно, что полного соответствия налогового потенциала и других бюджетных доходов потребностям региональных и местных органов власти достичь трудно, поэтому недостаток средств, как правило, приходится компенсировать за счет финансовых ресурсов вышестоящих бюджетов. Более того, ресурсы вышестоящих бюджетов могут и должны использоваться в целях воздействия на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов власти, отражающих приоритеты более высоких уровней власти.
Организация межбюджетных отношений предполагает существование единых подходов к организации всех видов финансовой помощи. Она должна в максимальной степени способствовать реализации потенциала их совокупного целенаправленного воздействия на экономику региона. В то же время разработка механизмов бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам должна осуществляться таким образом, чтобы способствовать повышению заинтересованности государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в экономике регионов.
Конкурентоспособность страны в целом складывается как синтезрезультирующий показатель конкурентоспособности и эффективности развития каждого региона Казахстана в отдельности. В этой связи системный подход к повышению конкурентоспособности каждого региона остается ключевым вопросом государственного управления. Сегодня уже принят ряд мер для повышения эффективности управления регионами. Стратегия территориального развития Республики Казахстан до 2015 года представляет собой идеологию региональной политики — концепцию «поляризованного развития», где «полюсами роста» должны стать наиболее динамично развивающиеся регионы, интегрированные в региональные и глобальные рынки, выступающие в роли «локомотивов» для всех остальных регионов страны, а в перспективе — для всего Центральноазиатского региона. В самих регионах положено начало стратегическому определению приоритетов — разработке конкурентной стратегии регионов, координации дей-ствий по ее реализации и мониторингу.
Социально-предпринимательские корпорации (СПК) как формы госу-дарственно-частного партнерства, вносят свой вклад в содействие созданию крупных региональных центров, концентрирующих в себе экономическую активность не только своего, но и смежных регионов. Сегодня они призваны выступить катализаторами формирования конкурентоспособных региональных кластеров. В то же время по-прежнему сохраняется ряд крупных проблем регионального развития, которые консервируются в экономике страны на протяжении многих лет. Среди них можно отметить сохраняющиеся диспропорции регионального развития, низкий потенциал развития промышленности в отдельных регионах, наличие депрессивных территорий, сохранение социальных проблем.
В частности, сохраняются диспропорции в производстве валового реги-онального продукта. Если в 2002 году разница ВРП между отдельными областями составляла 8,8 раза, то в 2009 году данная диспропорция не изменилась и составила 8,4 раза. Наибольший вклад в формирование ВВП вносят г.Алматы и Атырауская область. По уровню ВРП на душу населения абсолютными лидерами по-прежнему остаются нефтяные регионы: Атырауская (1799,7 тыс. тенге) и Мангистауская (1419,8 тыс. тенге) области, а также гг. Астана (933,1 тыс. тенге) и Алматы (870,5 тыс. тенге). Последнее место в этом ряду занимает Южно-Казахстанская область, включенная в третью группу регионов с критически низким уровнем ВРП на душу населения (128,8 тыс. тенге) (Приложение 4). Т.е., более половины регионов Казахстана имеет крайне низкий уровень валового продукта на душу населения, что говорит о необходимости роста потенциала данных регионов, целесообразности пересмотра региональной политики Казахстана.
На протяжении последних лет остается неизменной ситуация по привлечению регионами инвестиций в основной капитал. Традиционными лидерами по привлечению инвестиций остаются три региона: Атырауская область (доля в общем объеме — 23,7%), а также гг. Алматы (12,7%) и Астана (10,7%). Средний уровень инвестиций сохраняется в нефтегазовых регионах Актюбинской, Мангистауской и Западно-Казахстанской областях, а также в промышленно развитых регионах — Карагандинской и ВосточноКазахстанской областях. Остальные семь областей: Южно-Казахстанская, Павлодарская, Кызылординская, Костанайская, Акмолинская, Северо-Казахстанская, Жамбылская привлекают крайне низкие объемы инвес-тиций в основной капитал.
Реформирование системы межбюджетных отношений на современном этапе должно обеспечить:
• сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;
• заинтересованность органов государственной власти и органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов бюджета, наиболее полном и своевременном сборе налогов как собственных, так и регулирующих;
• повышение ответственности органов власти на каждом уровне за сбалансированность бюджета и бюджетную обеспеченность;
• сокращение дотационности территориальных бюджетов за счет ми-нимизации встречных финансовых потоков;
• применение в межбюджетном регулировании единых для всех регионов, а внутри каждого из них для всех муниципальных образований методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные или групповые особенности;
• распределение и перераспределение средств по вертикали бюджетной системы в целях выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, отстающих по объективным причинам, для соблюдения минимальных государственных социальных гарантий;
• обязательность компенсаций бюджетам недостающих средств при уменьшении их доходов или увеличении расходов вследствие решений, принимаемых органами власти другого уровня;
• недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств;
• взаимную ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;
• наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности тер-риториальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;
• ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений.
Система межбюджетных отношений в Казахстане включает в себя не
только взаимоотношения республиканского и областных бюджетов, но и отношения областных и районных местных бюджетов, которые представляют собой межбюджетные отношения на субрегиональном уровне.
Местные бюджеты являются составной частью бюджетной системы Казахстана. Они представляют собой часть консолидированного бюджета. Местные бюджеты аккумулируют финансовые средства, поступающие по различным каналам, на соответствующей территории для использования их органами местного самоуправления в соответствии со своими функциями и задачами. Местные бюджеты пополняются за счет не только
местных налогов и сборов, но и части местных налогов и сборов, перерас-пределяемых в порядке бюджетного регулирования. Будучи частью бюджетной системы Казахстана, наиболее приближенной к населению, именно местные бюджеты призваны обеспечивать удовлетворение самых насущных потребностей граждан.
Объектом бюджетного выравнивания на субрегиональном уровне является бюджетная обеспеченность муниципальных образований. Бюджетная обеспеченность (налоговыми доходами) определяется как отношение расчетных налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены муниципальным образованием исходя из уровня его развития и структуры экономики (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по муниципальным образованиям того же типа с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.
Расчет налогового потенциала может производиться как на основе оценки налоговой базы (аналогично ВВП, объему промышленного производства и товарооборота), так и с использованием налоговой базы по видам налогов. Оценка налогового потенциала по видам налогов возможна в том случае, если можно выделить и оценить косвенные показатели налоговой базы по этим налогам в разрезе муниципалитетов. Например, для земельного налога — это кадастровая стоимость земли, для подоходного налога — доходы населения, объем фонда оплаты труда, для налогов на малый бизнес — объем товарооборота. Для отдельных налогов налоговый потенциал оценивается путем умножения показателя, выбранного в качестве налоговой базы на среднюю репрезентативную налоговую ставку.
Проведение региональной бюджетной политики, ее эффективность, во многом предопределяется региональной политикой разрабатываемой с учетом государственных программ и особенностей развития тех или иных областей и городов Казахстана. Значительные диспропорции в структуре
?
?
государственного бюджета Казахстана диктуют необходимость децентрализации, совершенствования межбюджетных отношений. Так, анализ структуры государственного бюджета за последние пять лет показал, что доля местных бюджетов остается крайне низкой.
Анализ структуры государственного бюджета показывает, что уровень доходов местных бюджетов ежегодно сокращается с небольшими отклонениями, что в целом свидетельствует об ограниченности региональных бюджетов в финансовых средствах для реализации крупных прорывных проектов.
Функционирование и развитие местных бюджетов основывается на концепции региональной экономической политики.
Основными целями региональной финансовой политики являются:
• обеспечение основ бюджетно-налогового регионализма в Казахстане, основанного на едином экономическом пространстве;
• обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты;
• выравнивание условий социально-экономического и финансового развития регионов;
• приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;
• становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.
Главная цель региональной финансовой политики — стабилизация про-изводства и обеспечение экономического роста. Одним из главных условий реализации региональной финансовой политики является обеспечение единства экономического пространства страны, определяемого общностью денежной, налоговой, бюджетно-финансовой систем, скоординированным развитием основных финансово-экономических институциональных структур.
Региональная финансовая политика во многом зависит от системы тер-риториального разделения труда и производственной специализации хозяйства регионов и обеспечивается следующими методами:
1) финансирование модернизации структуры экономики индустриально развитых районов;
2) обеспечение условий для привлечения финансовых ресурсов казахстанских и иностранных инвесторов к созданию эксплуатации предприятий в слаборазвитых районах, к развитию производств, в продукции которых заинтересована казахстанская экономика;
3) привлечение инвестиций из регионов Казахстана и иностранных государств в развитие республиканской инфраструктуры и ее включения в систему мировых коммуникаций;
4) обеспечение государственного регулирования цен на продукцию естественных монополий, выравнивающего условия предпринимательской деятельности в различных районах.
Важнейшими исходными пунктами региональной финансовой политики являются прогнозирование платежеспособного спроса и его регионального распределения, изучение региональных финансово-кредитных рынков, оценка финансовых возможностей регионов, стимулирование развития собственного финансового потенциала регионов для решения важнейших социально-экономических проблем их развития.
Среди форм реализации региональной финансовой политики особое место занимают разработка и осуществление государственных целевых программ социально-экономического развития регионов, финансируемых за счет средств республиканского бюджета, а также на условиях государственно-частного партнерства.
Основными формами реализации региональной финансовой политики наряду с государственными целевыми программами развития регионов и отраслей на условиях государственно-частного партнерства являются:
• участие финансовых ресурсов государства в наиболее эффективных инвестиционных проектах с использованием конкурсной и контрактной систем их реализации;
• размещение государственных заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд;
• финансовая поддержка наукоемких производств и развитие высоких технологий;
• создание финансовых условий для формирования свободных экономических зон и технопарков в регионах, имеющих высокий научный и кадровый потенциал, а также развитую инфраструктуру;
• финансовое содействие малому и среднему бизнесу. Совершенствование финансовых и налоговых отношений между уровнями бюджетной системы, а также между органами государственной власти и местного самоуправления направлено на повышение уровня бюджетного самообеспечения муниципальных образований. В этом направлении важно уменьшить неоправданные встречные финансовые потоки между бюджетами различных уровней, снизить объемы республиканской финансовой поддержки регионов, способных к самофинансированию.
Для реализации задач региональной экономической политики в бюджетно-налоговой сфере необходимо обеспечить:
1) бездефицитность бюджетов большинства регионов;
2) четкое соблюдение законодательного разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного управления по осуществлению социально-экономической политики, формированию доходных и расходных статей соответствующих бюджетов, сбору и использованию налогов и других обязательных платежей;
3) возможность при формировании бюджетов определять и учитывать финансовый и налоговый потенциал каждого региона;
4) сбалансированность бюджетов всех уровней;
5) право — в пределах собственных финансовых ресурсов — самостоятельного принятия каждым органом власти на соответствующем уровне решений о направлениях и масштабах использования бюджетных средств;
6) контроль за целевым расходованием средств, выделяемых из респуб-ликанского бюджета на социально-экономическое развитие регионов.
Особо следует отметить роль региональной финансовой политики в решении острых социальных проблем, требующих участия республиканских бюджетных средств. Основным элементом социальной политики является финансовое обеспечение минимальных государственных гарантий — минимальной заработной платы, минимальных пенсий и пособий, их регулярная индексация в соответствии с ростом потребительских цен.
Главные цели региональной политики в области доходов предусматривают: обеспечение условий для роста заработной платы, пенсий, пособий и других денежных доходов казахстанских граждан и стабилизацию уровня жизни населения, создание основы для его повышения во всех регионах.
<< | >>
Источник: С.М. Омирбаев. Государственный бюджет. 2011

Еще по теме Принципы распределения поступлений и расходов бюджета между уровнями бюджетной системы:

  1. Особенности формирования расходов по уровням бюджетной системы
  2. Бюджетная система Российской Федерации, принципы ее функционирования.Понятие консолидированного бюджета
  3. Бюджетное устройство: виды и уровни бюджетов
  4. Расходы бюджетов разных уровней
  5. Расходы государственного бюджета. Бюджетный дефицит
  6. Сущность, значение, принципы и критерии бюджетного кредитования в системе бюджетных отношений
  7. Расходы федерального бюджета. Бюджетный дефицит и способы его финансирования
  8. Бюджетная классификация доходов и расходов бюджета
  9. Бюджет и бюджетная система. Рекомендации для студентов
  10. Уровни бюджетной системы и налоговые полномочия
  11. Взаимоотношения между органами власти разных уровней при исполнении бюджетов
  12. Основные принципы построения бюджетной системы, связанные с ее единством, полнотой, сбалансированностью, эффективностью и достоверностью
  13. Принципы построения бюджетной системы
  14. Бюджетная система, бюджетное устройство и бюджетный процесс в российской федерации (РФ)
  15. Бюджетная классификация как основа организации анализа исполнения сметы расходов, характеристика видов расходов
  16. Основные принципы организации работы казначейской системы исполнения бюджета
  17. Принципы построения бюджетной системы и внебюджетные фонды
  18. Поступления в бюджет, их источники и классификация
  19. Бюджетное устройство и бюджетная система РФ.