<<
>>

Основы реформирования бюджетных отношений

Концептуально современная российская система построения бюджетных отношений и бюджета существенно отличается принципиальными подходами от дореволюционной и современной западной систем. Российский бюджет строится от доходов, а не от расходов, как этого требуют развитый рынок, финансы и государственное хозяйство, а также вытекает из финансовой теории государственных услуг и теории налогов как цены услуг государства.
Если основной целью частного финансового хозяйства является получение дохода, то целью, основным содержанием государственного финансового хозяйства выступают расходы, посредством которых обществу доставляются государственные блага (услуги).
Построение бюджетных отношений от расходов означает в целом, что планирование, составление, утверждение и исполнение бюджета нацелено и начинается с определения необходимых расходов по объему и структуре (государственных благ и услуг), под которые подводится соответствующий объем доходов и доходных источников. Однако для реализации такого подхода необходимо иметь достаточно развитую экономику, способную в достаточном объеме предложить доходы и другие источники для налогообложения, т.е. экономика должна быть готова к тому, чтобы дать государству требуемый объем финансовых ресурсов для выполнения запланированного объема производства государственных благ и услуг. К сожалению, экономическая ситуация в России пока не позволяет в полном объеме перевести бюджетную систему на принцип ее построения отрасходов. Но не все так безнадежно. Очевидно, что через пять-семь лет необходимость перехода к общемировым бюджетным стандартам станет очевидной. В данной связи уже сейчас следует подготовить для этого теоретическую и методологическую базу. Учитывая специфику российской бюджетной системы и экономики, мы считаем, что начинать процесс перехода на построение бюджетных отношений от расходов нужно с субфедерального уровня, что станет проявлением истинного бюджетного федерализма, задекларированного в БК РФ в качестве основного принципа бюджетной системы.
Итак, вернемся к дореволюционной России, бюджет которой во второй трети ХГХ — начале XX вв. (до 1914 г.) в значительной степени строился на принципах, разработанных еше в 1810 г. министром финансов графом М.М. Сперанским. Это бюджет под названием «План финансов». В интересующей нас части он включал правила расходования государственных средств, в соответствии с которыми расходы должны подразделяться:
1) по ведомствам;
2) по степени нужды в них — на необходимые, полезные, избыточные, излишние и бесполезные (последние вообще недопустимы);
3) по пространству — на общегосударственные, губернские, окружные и волостные;
4) по предмету назначения — на обыкновенные и чрезвычайные; для чрезвычайных расходов у правительства должны быть не деньги, а способы их получения;
5) по степени постоянства— на стабильные и меняющиеся издержки.
Особое внимание следует обратить на п. 2 и 4, которые составляют
принципиальные подходы к построению бюджета от расходов при планировании объема и структуры последних. На этих принципах формировалась система бюджетов в дореволюционной России, суммарный бюджет которой состоял из обыкновенного и чрезвычайного бюджетов. Соответственно, дефицит (профицит) бюджета определился суммированием дефицитов (профицитов) обоих названных бюджетов. Дефицит чрез-вычайного бюджета, при общем профиците суммарного бюджета, был нередким явлением и не считался негативным фактом. Такое деление бюджета объективно сложилось в России с XIX в.
как бюджетная система развивающегося самобытного российского капитализма (периода, близкого к современному этапу развития нашей страны).
Итак, учитывая преемственность национальных, экономических, геополитических и иных российских условий и традиций, целесообразно вернуться к бюджетной системе, консолидируемой не только по вертикали власти (как это имеет место сейчас), но и по горизонтальному принципу, т.е. к практике построения относительно самостоятельных обыкновенного и чрезвычайного бюджетов в составе консолидированного бюджета Российской Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации путем деления расходов и доходов на основные (обыкновенные) и чрезвычайные, а обыкновенные расходы — на расходы необходимые, избыточные, излишние и бесполезные.
В этой связи остановимся на наиболее важных положениях, лежащих в основе бюджетной системы Российской империи, которые можно было бы адаптировать к современной бюджетной системе Российской Феде174] рации с учетом изменившихся условий. В настоящее время в России предусмотрено создание бюджета развития. Однако последний далек от содержания и значения чрезвычайного бюджета, формируется по остаточному принципу и существует лишь формально.
Обыкновенные расходы должны покрываться обыкновенными доходами (налогами, сборами, пошлинами), а чрезвычайные — чрезвычайными поступлениями (доходами от государственных имуществ, государственными займами и т.д.). Как отмечал М.М. Сперанский, «никакие обыкновенные доходы не могут быть достаточны для расходов чрезвычайных». Согласно его территориальному делению государственных расходов расходы государства должны быть удовлетворены из общих государственных доходов, губернские — из губернских и т.д. — принцип, который до сих пор не реализуется в современном российском бюджете на субфедеральном уровне.
Доходная часть чрезвычайного бюджета Российской империи состояла в основном из средств, получаемых по займам. В структуре чрезвычайных расходов важнейшее место занимали затраты на военные цели и железнодорожное строительство, а также сверхсметные расходы некоторых министерств и ведомств. Точной номенклатуры чрезвычайного бюджета первоначально не существовало. В официальном издании мини-стерства финансов отмечалось: «Сметные правила не давали в этом отношении никаких указаний, и разделение государственной росписи на два отдела — обыкновенный и чрезвычайный — выработалось практикой». В 1894 г. состав доходов и расходов был уточнен, что не исключало покрытия части чрезвычайных расходов обыкновенными поступлениями в случае нехватки следующих закрепленных доходов чрезвычайного бюджета:
— средств, полученных от продажи государственных имуществ (сейчас сюда можно было бы отнести также доходы от приватизации);
— сумм, возвращенных частными железнодорожными обществами в погашение выданных им казенных сумм (в настоящее время их можно было бы дополнить средствами дорожных фондов, целевых бюджетных фондов развития жилищного строительства, железнодорожного и автодорожного хозяйства, предназначенных для финансирования капитальных затрат и т.п.);
— доходов от специальных капиталов отдельных ведомств (сейчас это могут быть доходы естественных государственных монополий, доходы от внешнеэкономической деятельности, средства финансового резерва Правительства РФ и все прочие неналоговые государственные доходы).
К чрезвычайным расходам, в дополнение к затратам на военные нужны и содержание железных дорог, были причислены расходы на досрочную уплату государственных займов и приобретение имущества у частных лиц. Применительно к современным условиям к чрезвычайным расходам можно было бы добавить крупные военные государственные заказы, затраты на финансирование государственных программ, жилищного строительства, крупных автодорожных и железнодорожных проектов, на приобретение в собственность государства функционирующих и строи-тельство новых значимых народнохозяйственных и оборонных объектов (сейчас — это лучшие объекты производственной сферы), на погашение государственного долга и т.д. Важнейшая роль в России всегда отводилась государственным займам. Без широкого использования последних страна могла бы остаться без железных дорог, развитие которых, в свою очередь, послужило опорой общего экономического роста России. За период с 1890-го по 1897 г. за счет займов было покрыто 1044 млн руб. расходов на строительство и содержание железных дорог. Вполне реально, что для современной России использование займов под развитие железнодорожного транспорта, автодорожного хозяйства и жилищного строительства может стать рычагом общего экономического подъема.
Теоретико-методологическое обоснование расходного подхода к построению бюджета, включая его субфедеральный уровень, заложено в теориях государственного финансового хозяйства и налогов как цены услуг государства.
В конце XIX в. государство становится производителем разнообразной массы материальных и нематериальных ценностей. Под влиянием изменившейся роли государства и признания принудительной, законодательно-правовой формы налоговых отношений формируются теория государства как коллективного хозяйствующего субъекта, производящего коллективные (общественные) блага, услуги, ценности, и налоговая теория коллективных потребностей, рассматривающая налог как эквивалент оказываемых государством коллективных (общественных) услуг, взимаемый в принудительной форме. Эти теории начиная с 30-х годов XX в. по настоящее время заняли господствующее положение в финансовой науке, их поддерживают и современные неоклассики, и неокейнсианцы. Итальянский экономист-социалист А. Лориа отмечал, что государственное финансовое хозяйство представляет собой «производство общественных услуг (товаров) и надо приложить к этому особому товару общие законы ценности, которые слагаются различно в разных экономических формах (свободная конкуренция, монополия)».
Теория специфического эквивалентного обмена в принудительной форме налогов на государственные услуги в условиях монополии получила развитие в трудах современных российских экономистов. Совокупный налог представляет собой иррациональную, монополистическую цену совокупных услуг государства в меновой оценке совокупных государственных расходов, осуществляемых в процессе выполнения государством (муниципалитетами) своих функций как макроэкономическим юридическим лицом. В относительной форме цена общественных услуг государства выражается в совокупном налоговом бремени (отношение совокупных налоговых начислений к добавленной стоимости или валовому национальному продукту). В условиях монополизированного рынка таких услуг равновесная (оптимальная) цена (оптимальное налоговое бремя) должна устанавливаться самим государством.
Итак, применительно к расходной концепции построения бюджета государство (муниципалитеты) должно в первую очередь определить объем общественных услуг, их предложение в относительной форме стоимости государственных расходов и лишь затем определить цену их для общества в форме налогов, сформировать спрос на источники с учетом предложения финансовых ресурсов (добавленной стоимости) для налогообложения со стороны налогоплательщиков. Это логично, обоснованно и законно с рыночных позиций. Больший объем совокупных государственных услуг (полезных, необходимых обществу расходов) влечет за собой большее налоговое бремя. Например, в Скандинавии один из самых высоких уровней налогового бремени, но общество согласно нести его, получая взамен соответствующий объем качественных государственных услуг.
Таким образом, для перехода на расходную концепцию построения бюджета крайне необходимо в качестве первого шага установить в стране оптимальный (равновесный) уровень налогового бремени, при котором государство получает достаточно доходных источников для осуществления полезных обществу государственных расходов и налогоплательщики согласны относительно безболезненно для своих интересов отдать государству часть созданной добавленной стоимости (доходов).
Однако источниками финансирования государственных расходов являются не только налоговые, но и неналоговые доходы. Величина последних не столь значительна, как налоговых доходов, она колеблется в различных странах и во временном разрезе, но в среднем их доля составляет примерно 10% в обшей сумме государственных доходов. Если налоговые платежи — обыкновенные доходы, то неналоговые поступления — чрезвычайные доходы, что и обусловливает деление расходов государства на обыкновенные и чрезвычайные. Это естественное проявление рыночного отклонения цены (совокупного налога) от стоимости совокупных государственных услуг (совокупных государственных расходов) под влиянием спроса на налоги (на государственные расходы) и предложения источников для налогообложения (государственных услуг). При этом величина совокупных государственных расходов может и действительно отклоняться от объема фактически оказанных совокупных услуг на величину непроизводительных, излишних и ненужных расходов, украденных бюджетных средств и т.д. Но поскольку другого общего мерила для государственных услуг нет, постольку условно можно считать, что сумма налоговых и неналоговых доходов составляет монопольную цену государственных услуг, примерно соответствующих объему произведенных государственных расходов (обыкновенных и чрезвычайных).
Оптимальное совокупное налоговое бремя можно сформировать только путем установления оптимальных ставок основных налоговых платежей, определяющих фискальную и регулирующую роль действующей налоговой системы (налог на добавленную стоимость, акцизы, таможенные пошлины, налог на прибыль, налог на доходы физических лиц,
единый социальный налог, налог на имущество организаций, налог на добычу полезных ископаемых).
Оптимизации должны подлежать и государственные (бюджетные) расходы по следующим группам:
1) по министерствам и ведомствам;
2) с учетом степени полезности:
— необходимые,
— полезные,
— избыточные;
3) федеральные, региональные, местные.
Из числа расходов в п. 2 к обыкновенным следует относить только необходимые и полезные (полностью или частично).
Дефицит и профицит бюджета в данном случае должны быть либо случайными, либо результатом некачественной оптимизации расходов и доходов. Они выступают балансирующими показателями, связанными с формированием и использованием резервного фонда либо с корректировкой расходов следующего года при невозможности изыскания дополнительных доходных источников.
По достаточно обоснованным, на наш взгляд, расчетам экономистов, занимающихся вопросами оптимизации налогового бремени в России, предельные минимальные и максимальные границы доли налоговых начислений в добавленной стоимости составляют сейчас 24 и 31%, а ее оптимальная величина — 27—28%'. На эти налоговые пределы и оптимум следует ориентироваться при построении бюджетной политики в России, включая политику оптимизации государственных расходов.
Как уже отмечалось ранее, реализацию расходного подхода к построению бюджетных отношений в России можно начинать с субфедерального уровня. Итак, бюджет субъекта Федерации должен включать в себя вертикальные звенья и горизонтальные звенья в виде обыкновенного (основного) и чрезвычайного (развития) бюджетов. Суммарный бюджет субъекта Федерации будет состоять из консолидированного по вертикали власти обыкновенного бюджета (можно назвать его более современным термином «основной») и чрезвычайного бюджета (его также можно назвать более привычным словосочетанием «бюджетразвития»).
Суммарный бюджет будет консолидироваться два раза: по вертикали и по горизонтали. При правильном построении и планировании консолидированного обыкновенного бюджета он не должен быть дефицитным или профицитным, по крайней мере длительный период времени (несколько лет). Для чрезвычайного бюджета допустима дефицитность на определенных отрезках времени, недостаток его средств может покрываться из средств резервного фонда или основного бюджета. Описанный подход к построению бюджета и бюджетной системы, в принципе, при-меним и на уровне Российской Федерации в целом.
Наибольшая неопределенность заключена в построении чрезвычайного бюджета субъекта Федерации, под расходы которого должны быть найдены способы их покрытия. Мы считаем, что чрезвычайный бюджет
субъекта Федерации по основным группам расходов и доходов должен состоять из следующих укрупненных статей.
1, Чрезвычайные расходы:
— затраты на реализацию крупных федеральных и региональных социальных программ;
— финансирование федеральных военных заказов;
— расходы на реализацию федеральных и региональных железнодорожных проектов;
— расходы на реализацию федеральных и региональных автодорожных проектов и программ развития других видов транспортных услуг;
— финансирование региональных программ государственного и муниципального жилищного строительства;
— строительство новых или приобретение в собственность действующих объектов производственного назначения, в том числе на долевых началах, быстро окупаемых, приносящих прибыль и (или) имеющих стратегическое значение;
— погашение государственного долга.
2. Чрезвычайные доходы (доходные источники):
— • средства от приватизации, аренды и продажи государственного (муниципального) имущества;
— доходы от государственных (муниципальных) предприятий и объектов, приносящих прибыль;
— доходы в виде дивидендов, долей, полученные от долевого участия в других предприятиях;
— средства региональных дорожных, целевых бюджетных и других фондов в части, предназначенной для финансирования затрат капитального характера в развитие транспортной инфраструктуры и государственного (муниципального) жилищного строительства;
— региональная доля от налогов и доходов естественных монополий и государственной внешнеэкономической деятельности, атакже крупных компаний, занимающихся разработкой природных ресурсов (нефти, газа, лесных ресурсов, рудных месторождений и т.п.);
— доходы и поступления от выпуска федеральных и региональных займов под строительство прибыльных предприятий, под проекты развития железнодорожного и авиационного транспорта, автодорожного хозяйства и жилищное строительство;
— субвенции федерального и региональных обыкновенных (основных) бюджетов;
— средства федерального и регионального финансового резерва (резервных фондов);
— прочие неналоговые доходы и поступления.
В связи с созданием в России административно-территориальных округов субфедеральный уровень управления расширяется за рамки субъекта Федерации. Однако бюджетными отношениями данный уровень управления не охвачен. Но главное даже не в этом. Внутри единых округов в разрезе субъектов Федерации существуют огромные различия в уровне бюджетной (расходно-доходной) обеспеченности и чаще всего по причинам, не зависящим от усилий региональных властей. Такими причинами являются неравномерность распределения экономического потенциала еще в советское время, неравномерное распределение природных ресурсов, искусственная централизация финансовых потоков в столице и т.п. В этой связи внутри одного округа население соседствующих областей, районов и городов получает от государства различные объемы общественных благ и услуг, различающиеся порой в несколько раз. В составе своих округов резко выделяются, например, Москва и Санкт-Петербург, Самарская область и Ханты-Мансийский автономный округ и т.д.
В единой стране или хотя бы на первых порах в едином округе население должно получать примерно равные общественные блага. В связи с вышесказанным имеет смысл пока концептуально поднять вопрос о целесообразности создания окружного бюджетного фонда выравнивания и развития территорий. Конкретный механизм его формирования и использования будет рассмотрен в параграфе 3.2. Здесь же лишь отме-тим, что названный бюджетный фонд должен консолидироваться в федеральном бюджете Федерального Собрания, составляться по доходам и расходам исполнительными органами управления округом, но утверждаться Государственной Думой Российской Федерации. Контроль за исполнением и само исполнение подоходной и расходной части окружного фонда должны быть комбинированными, т.е. осуществляться и федеральным, и окружным, и региональным уровнями.
Окружной бюджетный фонд может формироваться за счет следующих источников:
— рентных доходов, изъятых государством в виде налогов при добыче и экспорте полезных ископаемых;
— субсидий федерального бюджета, исчисленных на формализованной основе;
— субвенций федерального бюджета для инвестиционных целей;
— отчислений от поступлений налога на доходы физических лиц;
— других доходных источников.
Основными направлениями использования средств окружного фонда должны быть доведение бюджетной обеспеченности субъектов Федерации округа и их муниципалитетов до средних окружных социальных стандартов, но не ниже средних стандартов в целом по стране, а также
содейстаие реализации инвестиционных проектов для развития производственного потенциала в нуждающихся регионах.
Еще одной важной концептуальной проблемой организации бюджетных отношений на субфедеральном уровне является проблема разрешения противоречия между конституционным государственным устройством России и ее бюджетно-налоговым устройством. В статье 12 Конституции Российской Федерации зафиксирована двухуровневая система государственного устройства страны: федеральный и субфедеральный уровни. Органы местного самоуправления к государственной струк-туре не относятся, т.е. как орган управления с государственной точки зрения государственными полномочиями не обладают. Бюджетная же и налоговая системы Российской Федерации включают в себя три звена: федеральный, региональный и местный. В результате третье звено, местное, при формальном равноправии с первыми двумя звеньями фактически были, есть и будут бесправными как органы общественного самоуправления.
Устранить на деле финансовое бесправие местных органов власти можно только разрешив противоречие между государственным и бюджетно-налоговым устройством страны. Учитывая, что оптимальным для государственных финансов является соответствие бюджетно-налогового устройства государственному устройству, есть только два пути решения этой проблемы: или сформировать двухзвенную бюджетно-налоговую систему (убрать третье звено, последнее), что противоречит принципу бюджетного федерализма, или установить трехзвенную систему государственного устройства, что требует внесения изменений в Конституцию Российской Федерации. Наиболее реальным, политически и социально оправданным и экономически эффективным является, на наш взгляд, второй путь. Попытаемся концептуально и методологически определить направления решения этой проблемы.
В настоящее время в России на местном уровне существует два административных уровня, на которых происходит управление местными финансами, хотя Бюджетный и Налоговый кодексы РФ регламентируют лишь один уровень муниципальных бюджетов без подразделения муниципальных образований на территориальные и поселенческие. В этой связи в правительственной Программе предлагается закрепить за субъектами Российской Федерации возможность определять свое бюджетное устройство, в том числе с разделением местных бюджетов (кроме бюджетов городов) на два и более самостоятельных типа (уровня) и разграничением между ними бюджетноналоговых полномочий. Несмотря на то что такая установка непосредственно не касается бюджетов городов, при определенном решении этой проблемы городские муниципалитеты могут ощутимо почувствовать на себе результаты реформирования межбюджетных отношений. В этой связи рассмотрим возможные варианты и пути решения данной проблемы по основным программным направлениям.
Учитывая исторические особенности тысячелетнего развития России (тяготение к централизации власти и управления), а также огромные территориальные пространства страны в целом и ее резкие различия в уровне развития многочисленных территориальных образований, имеет смысл не дробить территории, а укрупнять их. Для большинства регионов страны целесообразно сконцентрировать внутри бюджетно-налоговые полномочия. С этой целью необходимо сократить до минимума число муниципальных образований с центрами только в средних и крупных для данного региона городах. Вопрос об отнесении населенного пункта к категории среднего и крупного города каждый регион должен решать самостоятельно. Не вызывает сомнения тот факт, что в Московской, Самарской, Воронежской областях и в Ханты-Мансийском автономном округе понятия среднего и крупного города будут совершенно различ-ными. К примеру, в Саратовской области (средней по России во всех отношениях) к категории среднего города — центра муниципального образования можно отнести города с численностью населения 50—200 тыс. чел., а крупного —более 200 тыс. чел.; в Самарской же области находятся таких два крупных города, как Тольятти и Сызрань с численностью населения большей, чем, например, Тамбов и Ставрополь — центры субъектов Федерации. Принципиально же этот вопрос должен решаться таким образом: средний и крупный город как центр муниципального образования — это город, в котором уже сейчас сформирована вся необходимая экономическая, кадровая, ресурсная, социальная и информационная инфраструктура, достаточная для должного управления территорией и выполнения соответствующих бюджетно-налоговых полномочий.
Сформированные таким образом укрупненные административно-территориальные образования должны быть наделены полными бюджетно-налоговыми правами и обязанностями местных органов государственной власти. Такой же статус (государственный) должны иметь города регионального значения: центры субъектов Российской Федерации и крупные города с районным административным делением (даже если они являются одновременно и центрами укрупненных административно-территориальных образований), т.е. формируется третий, местный государственный уровень власти с соответствующими государственными бюджетно-налоговыми полномочиями — • местные государственные образования.
Негосударственные органы местного самоуправления районов городов регионального значения, центров укрупненных муниципальных образований (без районного административного деления), муниципальных районов, укрупненных муниципальных образований, центров этих районов, городских и сельских поселений ограничиваются в бюджетно-налоговых правах и будут выполнять бюджетно-налоговые полномочия как представители соответствующих местных государственных органов на своих территориях по сбору налогов на основании установленных контрольных цифр (сметы доходов) и по финансированию вопросов местного значения, установленных сметой расходов. Таким образом, нижестоящие бюджеты этих органов местного самоуправления будут входить доходами и расходами в бюджеты местных государственных образований (городов регионального значения, укрупненных муниципальных образований), формироваться и исполняться на основе установленных смет доходов и расходов. Мы предлагаем вариант двухуровневой системы местных бюджетов, состоящей из бюджетов государственного типа (с полными бюджетно-налоговыми полномочиями) и негосударственного, зависимого от первого уровня типа бюджетов органов местного самоуправления с ограниченными бюджетно-налоговыми полномочиями.
В предложенной схеме, на первый взгляд, можно усмотреть нарушение принципов бюджетного федерализма в нижестоящих звеньях управления. На самом деле это не так. Одновременно происходит расширение самостоятельности по статусу местных органов государственного управления, появляется возможность концентрации на их укрупненном уровне финансовых ресурсов, оперативного маневрирования и проведения единой территориальной бюджетно-финансовой политики на более широких пространствах (будет срабатывать эффект масштаба), а органы местного самоуправления получат бездефицитные бюджеты (при условии создания справедливого и стимулирующего механизма распределения контрольных цифр по доходам и смет по расходам их бюджетов).
<< | >>
Источник: Ковалёва Т.М.. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации. 2005

Еще по теме Основы реформирования бюджетных отношений:

  1. Реформирование бюджетного процесса в РФ
  2. Экономическая роль бюджетных отношений, формирующих основу финансовой базы государственного регулирования
  3. Бюджетный кодекс — правовая основа бюджетной системы
  4. Этапы реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации
  5. Сущность, значение, принципы и критерии бюджетного кредитования в системе бюджетных отношений
  6. Теоретические и организационные основы реформирования естественных монополий
  7. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения
  8. Основы организации бюджетного процесса в РФ.
  9. Основы бюджетного федерализма
  10. Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм
  11. Основы построения эффективной бюджетной политики
  12. Бюджетные отношения и межбюджетные связи
  13. Бюджетный процесс: экономические и правовые основы построения и организации
  14. Модель развития и механизмы реализации бюджетного федерализма и межбюджетных отношений
  15. Развитие методологических и организационных основ бюджетного планирования
  16. Основы бюджетного планирования
  17. Бюджетные комиссии и их роль в управлении межбюджетными отношениями