<<
>>

Основы построения эффективной бюджетной политики

Бюджетная система современной России отражает противоречивый характер социально-экономического развития страны. С одной стороны, низкий уровень количества и качества предоставляемых государством социальных благ и услуг и потребность в коренной структурной перестройке экономики требуют проведения политики существенного увеличения государственных расходов на основе роста налоговых и других доходных источников.
С другой стороны, острая необходимость развития приоритетных отраслей экономики, поддержки частного бизнеса и активизации инвестиционной деятельности предполагает проведение политики ослабления государственного вмешательства в рыночную экономику, существенное снижение налогового бремени и возможность получения сопутствующих этому временных потерь доходных источников органами власти. Возникает вопрос: какую политику выбрать и проводить, какая из них более эффективна? Есть ли какой-то иной, более эффективный вариант бюджетной политики? Таким образом, необходимо прежде всего определиться в понимании самого понятия «эффективная бюджетная политика».
К сожалению, этот важный аспект бюджетных отношений остался без должного внимания экономистов.

В этой связи имеет смысл обратиться к исследованиям А.И. Буковецкого. Он отмечал, что финансовая политика ставит своей задачей научное обоснование проведения в жизнь новых финансовых институтов. Финансовая политика берет выводы финансовой теории и доказывает возможность использования их на практике. При проектировании финансовых мероприятий финансовая политика прежде всего должна установить, что новые финансовые институты при своем осуществлении не повлекут уменьшения темпа развития производительных сил, что они в данный период будут достаточны, чтобы удовлетворить коллективные потребности союза, что новые финансовые институты дадут возможность дальнейшего более быстрого роста хозяйства публично-правового союза.

По нашему мнению, эффективной можно считать бюджетную политику, концепция которой обеспечивает максимально возможное на данном этапе достижение цели государственного финансового хозяйства и обеспечение бюджетного равновесия на основе наиболее полной реализации функциональных возможностей (функций) бюджета.

Напомним, что целью государственного финансового хозяйства является предоставление обществу необходимого и достаточного объема государственных (коллективных) благ и услуг. Таким образом, основным критерием эффективности бюджетной политики (учитывая уравнение бюджетного равновесия) будет критерий максимума общественных благ (государственных услуг), выражающихся по стоимости в оптимальной величине государственных расходов, при оптимальных параметрах совокупного налогового бремени.

Учитывая специфику бюджета, можно сказать, что оптимальные параметры не всегда принимают (а чаще всего никогда не принимают) значения максимума или минимума. Оптимальность в данном случае предполагает определенное равновесное соотношение интересов общества, государства и налогоплательщиков (населения) или равновесие в точке пересечения кривых спроса государства на налоги (доходы) и пред-ложения государственных услуг (расходов).

Основной критерий эффективности бюджетной политики реализуется через частные критерии эффективности выполнения бюджетом своих функций, т.е. через критерии оптимальности доходов, оптимальности расходов и контрольно-регулирующего эффекта. Эффективность доходной политики выражается в наиболее полном обеспечении органов власти достаточным объемом доходных источников, чтобы осуществлять запланированные расходы, не отягощая финансовое положение субъектов. Эффективная расходная политика предполагает достижение максимально возможного результата (эффекта) расходования бюджетных средств, выражающегося в реальном приросте предоставляемых общественных благ при имеющихся доходах и запланированных расходах.

Эффективная бюджетная доходная политика, включающая в себя налоговый и неналоговый компоненты, оценивается и стратегически строится на предмет оптимальности налогового бремени. Только на основе оптимального налогового бремени возможно обеспечить государству необходимую достаточность средств для финансирования расходов на достойном уровне. Это доказала практика и западных стран, и современной России.

Неспособность российского бюджета предоставлять граж-данам необходимый объем и качество государственных услуг объясняется в основном неспособностью оптимизировать налоговое бремя. Из уравнения бюджетного равновесия может последовать вывод о том, что чем больше чрезвычайных (неналоговых) государственных доходов, тем меньше можно собирать налоговых доходов. Однако это чисто арифметический подход. На самом деле такого быть не должно. Налоговые и неналоговые доходы должны быть относительно независимыми. Оптимизация налогов — это одна проблема, не зависящая от величины собираемых неналоговых доходов, а увеличение чрезвычайных доходов — это другая проблема, которая не должна влиять на оптимизацию налогового бремени. Прирост неналоговых (чрезвычайных) доходов может лишь повлечь за собой рост чрезвычайных расходов, но не изменение оптимального налогового бремени. Названное требование относительной независимости чрезвычайных доходов и расходов от обыкновенных доходов и расходов является существенным для построения эффективной бюджетной политики.

Несмотря на то что прерогатива в политике регулирования налогового бремени и ставок основных налогов продолжает принадлежать федеральному центру, эта проблема не должна выходить за рамки нашего исследования, поскольку от ее решения зависит нормальное или ненормальное, эффективное или неэффективное функционирование бюджетной системы на региональном уровне. Кроме того, субъекты Федерации все же обладают и собственными (хотя и небольшими) полномочиями в налоговой сфере, т.е. могут влиять на эффективность общей и субфедеральной налоговой политики.

Оптимальность налогового бремени также предполагает определенное налоговое равновесие при выполнении налогами своих функций: фискальной, регулирующей и контрольной. Отсюда эффективная налоговая политика — это политика, которая обеспечивает максимальный фискальный, регулирующий и контролирующий эффект на базе оптимизации совокупного налогового бремени и ставок основных налогов. Что касается регионального аспекта данной проблемы, то этот тезис должен быть дополнен налоговыми доходами на уровне не менее 70% к общей сумме доходов региональных бюджетов.

Это та база, без которой невозможно проведение относительно самостоятельной эффективной бюджетной политики на субфедеральном уровне.

Критерием эффективности политики в области неналоговых (чрезвычайных) доходов являются, на наш взгляд, возможность их быстрого получения в случае необходимости и относительная стабильность источников их пополнения. В противном случае такие доходы в состоянии покрыть лишь временно чрезвычайные расходы. Подходы к ним должны быть индивидуальными, поэтому общий критерий трудно формализовать. Например, после принятия закона о продаже земли у местных органов власти появляется альтернатива — продать ее или отдать в аренду. Продажа земли на данный момент может дать больше доходов, но в последующем поступлений доходов от нее не будет. Поэтому, учитывая, что цена земли и другой недвижимости постоянно растет, можно сделать вывод, что сдача их в аренду для бюджета стратегически более выгодна как стабильный, долговременный, постоянно растущий источник доходов.

Эффективность бюджетной политики в области расходов по критерию оптимизации расходов более сложно определить количественно, поскольку государственные (муниципальные) услуги, особенно социального и иного неэкономического характера, сложно измерить в натуральных количественных и качественных показателях. Это касается в основном обыкновенных бюджетных расходов. Государственные расходы по величине и статьям бюджетной классификации лишь в целом и общем, в большей или меньшей степени отражают количество и качество действительно предоставленных обществу коллективных услуг. Поэтому эффективность бюджетных расходов тем выше, чем более полно они отражают реальное движение государственных (муниципальных) услуг. Такую задачу (приближение расходов к услугам) должен решать процесс оптимизации государственных расходов. Оптимальная система последних — это такие объем и структура расходов, которые при запланированных параметрах дают максимально возможный экономический, социальный, политический и другой потребительский полезный эффект.

Нами представлен лишь общий подход к оценке общего эффекта от государственных расходов в их оптимальных параметрах.

Следует отметить, что не весь эффект может быть учтен, часть его просто нельзя каким-то образом выразить экономически (например, эффект от расходов на внутреннюю и внешнюю политику, от части социальных расходов и т.д.).

Оптимизация предполагает многовариантность плановых (прогнозных, проектных) решений, что в условиях компьютеризации, достижений в области экономико-математического моделирования и программирования представляется несложным. При этом оптимизацию государственных расходов следует проводить в первую очередь по объему и структуре их деления натри большие группы: 1) необходимые; 2) полезные; 3) избыточные. И только после, с учетом и в рамках такого распределения всех расходов, следует переходить к их планированию и оптимизации в соответствии с общепринятой бюджетной классификацией. Категория избыточных расходов вообще не должна попасть в состав обыкновенных расходов, но может быть принята к исполнению в составе чрезвычайного бюджета (полностью или частично). Причем из группы избыточных рас-ходов в первую очередь должны быть исключены так называемые излишние расходы (не приносящие вообще никакого прямого или косвенного полезного эффекта, наносящие ущерб экономике и обществу и т.д.).

Критерии эффективности бюджетной политики, с точки зрения реализации бюджетом контрольной функции, вытекают из определенной подчиненности последней доходной и расходной функциям бюджета. Контрольно-регулирующий эффект также непросто оценить экономически. Для этого можно использовать только какие-то косвенные показатели и результирующие параметры в области доходно-расходной бюджетной политики. Вряд ли можно считать показателем эффективности, например, количество проведенных проверок органами бюджетно-налогового контроля, выявленных правонарушений и даже сумм возвращенных государству (муниципалитетам) незаконно использованных средств или сумм наложенных штрафных санкций за бюджетно-налоговые правонарушения.

В перечисленных и подобных случаях можно говорить лишь об определенной активности органов государственного финансового контроля и даже необязательно — об эффективности ихдеятельности.

Нарушения выявляются, санкции налагаются и т.д., а количество правонарушений не снижается, нецелевое использование бюджетных средств и казнокрадство продолжаются, это типично для современной России. Эффек-тивный контроль должен искоренять не следствие, а причину, создавать необходимые условия для предотвращения правонарушений. А если брать еще шире контрольную функцию бюджета, то контрольно-регулирующий эффект достигается тогда, когда достигается максимально возможный эффект реального (с учетом дефляции) роста государственных (муниципальных) доходов и предоставляемых обществу благ и услуг на базе более высокого реального роста ВВП, национального дохода и других показа-телей экономического роста. Таким образом, контрольно-регулирующий эффект — это синтезирующий параметр. Если в стране обеспечивается все то, о чем было сказано ранее, то с полной уверенностью можно говорить об эффективно построенной бюджетной политике в части бюджетно-налогового контроля.

Важнейшим условием для достижения высокого контроль но-регулирующего эффекта является обеспечение прозрачности всех бюджетно-налоговых потоков на всех стадиях бюджетного процесса. Особенно остро эта проблема стоит сейчас в России в части исполнения бюджетов всех уровней власти, но больше всего — в отношении региональных и местных бюджетов. Основным механизмом решения данной проблемы является перевод всей бюджетной системы, включая ее субфедеральный уровень, на исполнение бюджетов по доходам и расходам с единого счета по казначейской системе, а в ее составе перевод на систему предварительного контроля за расходной частью федерального, региональных и местных бюджетов. Только в этом случае возможно обеспечить необходимую прозрачность всех бюджетных потоков.

Важным является то, что осуществление эффективной бюджетной политики невозможно без координации усилий органов государственной власти как на федеральном уровне, таки на уровне регионов, а также местных администраций. Отсутствие государственной дисциплины в исполнении принятых решений, единства действий органов государ-ственной власти снижает эффективность бюджетной политики и препятствует экономическому росту.

Бюджетная политика должна способствовать государственной поддержке роста экономики, заключающейся в создании условий для инвестиций, снижении налогового бремени, протекционистской политике в отношении отечественных товаропроизводителей, совершенствовании законодательства, обеспечении финансовой поддержки из бюджета. Бюджетная политика должна быть направлена на создание условий для укрепления экономики России, обеспечения ее роста не менее 5% ежегодно.

На наш взгляд, рост благосостояния населения — главный приоритет бюджетной политики. Повышение реальных доходов населения, в том числе работников бюджетных организаций, позволит не только решить социальные задачи, но и повысить потребительский (платежеспособный) спрос, являющийся условием стабильного общего экономического роста и роста доходов бюджета. В решении этого вопроса немаловажная роль принадлежит субъектам Российской Федерации, из бюджетов которых осуществляется основная часть социальных расходов. Задержки и рост задолженности по оплате труда работникам бюджетной сферы должны быть прекращены.

В конечном счете результатом эффективной бюджетной политики должно быть построение рациональной бюджетной системы страны. Бюджетная политика современной России должна быть направлена на реформирование бюджетной системы по следующим группам проблем:

— налоговая реформа, реструктуризация и оптимизация доходной части бюджета;

— реструктуризация и оптимизация бюджетных расходов;

— регулирование дефицита бюджета и совершенствование бюджетных процедур;

— построение эффективной системы межбюджетных отношений на основе развития бюджетного федерализма.

1. Направления налоговой реформы:

— совершенствование налогового законодательства с целью его упрощения, придания налоговым законам большей прозрачности, расширения базы налогообложения, оптимизации налоговых ставок, более широкого использования преимуществ специальных налоговых режимов;

— пересмотр политики в области льгот;

— упорядочение норм и правил, регламентирующих деятельность налоговой администрации и налогоплательщиков, устранение противоречий между налоговым и иным законодательством;

— • ужесточение оперативного контроля за соблюдением налогового законодательства, пресечение теневых экономических операций, повышение ответственности налогоплательщиков за уклонение от уплаты налогов;

— пересмотр распределения налогов по различным уровням бюджетной системы (после введения регионального налога на недвижимость у местных органов власти остаются закрепленными всего три собственных налога и местная часть налога на прибыль);

— в случае явного несоответствия между образом жизни налогоплательщика и его официально уплачиваемыми налогами применение метода определения величины подоходного налога по внешним признакам богатства;

— установление на законодательном уровне минимального размера оплаты труда на уровне не ниже реального прожиточного минимума, дифференцированного по отраслям и регионам;

— увеличение доходов от приватизации городских объектов на основе рыночных подходов;

— ужесточение контроля за практикой осуществления расчетов за реализованную продукцию через счета специально создаваемых структурных подразделений и «третьих лиц» как мера борьбы с недоимками, уклонением от уплаты налогов и со снижением налоговой задолженности. Кроме того, для решения этой проблемы необходимо: наладить работу по обращению взыскания задолженности с имущества недоимщика; осуществлять процедуру банкротства при наличии устойчивой задолженности по налогам; установить ответственность собственников и управляющих предприятий за неуплату налогов в бюджет.

2. Основные направления реструктуризации бюджетных расходов:

— реализация бюджетной политики в этой области исходя из объема ресурсов, определенных в рамках прогноза доходов и источников финансирования бюджетного дефицита. Следует поменять общий подход к построению бюджета: не от доходов к расходам, а от расходов к доходам. В ведении регионов —разработка подходов к планированию ресурсов и распределению финансовой помощи муниципалитетам;

— сокращение числа бюджетополучателей с целью усиления контроля за расходованием бюджетных средств;

— поэтапный отказ от дотаций и субсидий, осуществляемых за счет средств федерального бюджета;

— проведение инвентаризации имущества;

— сокращение численности работников бюджетной сферы;

— • оптимизация расходов по обслуживанию государственного долга;

— приватизация части объектов городского хозяйства на долевых началах с частным сектором;

— усиление контроля за соблюдением договоров бюджетных организаций;

— урегулирование объемов кредиторской задолженности.

3. Регулирование дефицита бюджета и совершенствование бюджетных процедур:

— полная отмена налогов с доходов и по операциям с государственными (муниципальными) бумагами;

— изменение политики государства (муниципалитета) на финансовом рынке, выпуск займов под создание новых рабочих мест, конкретных хозяйственных объектов, приносящих прибыль, а соответственно и устойчивый доход владельцам облигаций под обеспечение финансовым резервом Правительства;

— увязка составления бюджета со среднесрочным бюджетным планированием, что важно для четкого определения приоритетов бюджетной и налоговой политики, стратегии на финансовых рынках и на рынке внешнихзаимствований;

— обеспечение полномасштабного перехода на казначейскую систему исполнения бюджета всех уровней, особенно местных;

— внедрение в практику распределения бюджетных средств на действительно конкурсной основе;

— восстановление системы ведомственного контроля и наведение порядка в функциях и полномочиях многочисленных контрольных структур.

4. Межбюджетные отношения:

— рациональное распределение налогов по звеньям бюджетной системы;

— формирование трансфертной политики, направленной на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, заинтересованных в наращивании налогового потенциала;

— передача в ведение регионов финансирования расходов, связанных с профессионально-техническим обучением и проведением землеустроительных и природоохранных работ, при условии выделения соответствующих источников;

— • установление прямой зависимости получения из федерального бюджета финансовой помощи от степени выполнения задания по мобилизации доходов в федеральный бюджет. Создание механизма стимулирования в этом вопросе регионов-доноров;

— исключение практики многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей региона: вся поддержка по текущим расходам — из Фонда финансовой поддержки регионов по единой методике; капитальные расходы — за счет капитальных субвенций по единой формуле;

— установление долговременных нормативов (не менее чем на три года) отчислений от регулирующих налогов или установление фиксированных ставок налогов.

<< | >>
Источник: Ковалёва Т.М.. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации. 2005

Еще по теме Основы построения эффективной бюджетной политики:

  1. Бюджетный процесс: экономические и правовые основы построения и организации
  2. Бюджетная система и основы ее построения
  3. Основные принципы построения бюджетной системы, связанные с ее единством, полнотой, сбалансированностью, эффективностью и достоверностью
  4. Теоретические основы финансов государственного сектора экономики.Бюджетная политика государства
  5. Содержание, эффективность и приоритеты бюджетной политики
  6. Механизмы реализации эффективной бюджетной политики
  7. Содержание публичных финансов. Бюджетная классификация как основа построения публичных финансов РФ.
  8. Организация бюджетного менеджмента как направления развития бюджетной политики
  9. Роль и значение бюджетной классификации. Принципы построения бюджетной классификации
  10. Бюджетный кодекс — правовая основа бюджетной системы