<<
>>

Основы государственных (бюджетных)доходов и расходов

Результатом выполнения бюджетом специфических функций, обозначенных в предыдущем параграфе, является производство и распределение государственным хозяйством общественных благ (услуг) в процессе исполнения бюджетных параметров по доходам и расходам.
Насколько эффективно выполняется бюджетом свое функциональное предназначение, настолько полно и качественно удовлетворяются кол-лективные потребности в общественных благах.
Любое финансовое хозяйство существует и функционирует лишь постольку, поскольку оно формирует доходы и осуществляет расходы. «Государственные доходы и расходы иначе называются государственные финансы» — писал в свое время Л.Н. Яснопольский'. Государственное финансовое хозяйство призвано обеспечивать финансовыми ресурсами процессы предоставления общественных благ (государственных услуг) и удовлетворять коллективные потребности. Совокупная оценка этих благ (услуг) и потребностей определяет государственные доходы и расходы.
Обобщая с исторических позиций подходы экономистов к объекту финансовой науки, А.И. Буковецкий в развернутом виде определил ее структуру: «Финансовая наука долгое время не имела твердо установленного содержания. Первоначально полагали, что в нее должно входить только учение о доходах публично-правовых союзов. Долго шел спор о государственных расходах. Пренебрежение государственными расходами привело к тому, что учение о расходах публично-правовых союзов в современной финансовой науке находится в зачаточном состоянии. Изучение же финансовой науки должно начинаться с учения о расходах публично-правовых союзов. Вторым отделом финансовой науки является учение об обыкновенных и чрезвычайных доходах... Третьим отделом является учение о публичном кредите, изучающее кредитные опера-ции публично-правовых союзов. Четвертым отделом является учение о бюджете. Пятым отделом будет учение о финансовом контроле. Шестой отдел — учение о финансовом управлении. Седьмой — учение о местных финансах и восьмой — учение о союзных и федеральных финансах. Девятым отделом финансовой науки является учение о финансовом управлении или администрации».
Особое внимание следует обратить на то, что А.И. Буковецкий подчеркивал первостепенную значимость государственных расходов, а изучение доходов увязывал с их делением на обыкновенные и чрезвычайные. Несмотря на то что эти выводы сделаны еще в конце 20-х годов, они сохраняют актуальность и поныне при построении эффективной бюджетной политики в современной России.
Теоретически бюджетные и государственные доходы и расходы — это разнопорядковые понятия. Так, в странах, где конституционно органы местного самоуправления не относятся к органам государственной власти, система собственных доходов и расходов местных бюджетов формально не входит в состав государственных доходов и расходов. Самостоятельную от бюджета форму государственных доходов (расходов) принимают золотовалютные резервы правительства. Кроме того, доходы и расходы отдельных государственных институтов и структур могут непосредственно не отражаться в доходной и расходной частях системы бюджетов.
Однако в реальной действительности доходы и расходы бюджетов органов местного самоуправления регламентируются, регулируются и контролируются органами государственной власти и по своей сути не отличаются от государственных доходов и расходов, а самостоятельность названных выше резервов, доходов и расходов государственных институтов относительна (либо непосредственно, либо косвенно они влияют на формирование доходно-расходной базы бюджета, увеличивая или уменьшая ее).
То есть, по большому счету, в широком смысле бюджетные и государственные доходы и расходы — это если не идентичные понятия, то очень близкие, различия между которыми несущественны.
Несмотря на первостепенную значимость расходов в структуре госу-дарственного (муниципального) финансового хозяйства, в специальной литературе принято начинать исследование с доходов. В БК РФ дается следующее определение доходов бюджета: «Доходы бюджета — • денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления»1. Это определение отражает лишь юридическую форму содержания данного понятия.
Экономическое и функциональное понимание доходов бюджета предложили и реализовали на практике русские финансисты ХГХ — начала XX вв. М.М. Сперанский, Л. Косса, И.Х. Озеров и другие методологически связывали экономическое содержание государственных доходов
с их делением на обыкновенные и чрезвычайные, на частноправовые и общественно-правовые.
Позиция М.М. Сперанского в отношении обыкновенных и чрезвычайных доходов и расходов будет изложена и конкретизирована применительно к современным российским условиям в параграфах 1.5 и 3.2. Здесь же имеет смысл обратиться к точке зрения другого известного российского экономиста JI. Косса, который обобщил и развил учение о государственных доходах. Он также предлагал делить доходы на обыкновенные и чрезвычайные, выделяя в составе обыкновенных государственных доходов прямые и косвенные. К первым JI. Косса относил доходы из частноправовых источников, а ко вторым — из общественноправовых источников. В его юридической трактовке прямые, или частноправовые доходы — это доходы, при получении которых государство не пользуется прерогативой власти и ведет себя как частное лицо, опираясь на нормы гражданского права, регулирующего имущественные отношения частных лиц. Косвенные, или общественно-правовые, доходы государство получает в силу использования прерогативы своей власти: либо стесняя и ограничивая предпринимательскую деятельность частных лиц, включая введение фискальной монополии, либо применяя формы прямого принуждения частных лиц в виде уплаты налоговых платежей.
В экономическом понимании JI. Косса считал, что прямые государственные доходы представляют собой доходы, которые государство и местные органы власти извлекают из своего имущества. Такие доходы составляют фискальное имущество или домены в широком смысле этого понятия. В узком смысле государственные имущества включают недвижимое имущество казны: леса, рудники и другие недвижимые богатства, а также движимое государственное имущество (военное имущество, про-изведения искусства и т.п.) и государственные промыслы.
К косвенным доходам относятся те, которые государство принудительно собирает с подданных в виде пошлин и налогов. В российской финансовой науке (Н.И. Тургенев, A.A. Исаев, JI. Косса, И.Х. Озеров, A.A. Соколов и другие, за исключением А. Тривуса) исторически сложилось понимание налогов как принудительных сборов, взимаемых государственной властью с отдельных лиц для покрытия общих государственных расходов без предоставления налогоплательщикам какого-либо специального эквивалента. Пошлина, в отличие от платы за частную услугу, частноправовых доходов и налогов, характеризовалась тем, что доходы от нее превышают издержки по оказанию самой услуги. Авторская позиция в отношении сущности налогов близка к точке зрения А. Тривусаи будет подробно изложена в параграфе 1.5.
Еще одним источником государственных доходов исторически выступают регалии или государственные монополии, которым российские экономисты отводили промежуточное положение между прямыми и косвенными государственными доходами, между податями (налогами) и доменами. Регалии представляют собой доходные права на какой-либо промысел, вид деятельности, принадлежащие исключительно государству. С доменами регалии объединяет то, что они принадлежат к разновидности частного (но монопольного) хозяйства и доходность зависит от вкладываемого государством капитала. С налогами (податями) регалии объединяет то, что это исключительные доходы государства. Государство производит продукты и продает их по цене, которая выше по сравнению с ценой продуктов частного производства. Такой излишек между ценой производства и продажной ценой составляет акцизный налог (акциз), который уплачивается потребителями товаров, составляющих объект государственной монополии (регалии). Л. Косса называет регалии фискальными монополиями. Хотя следует отметить, что современные акцизные налоги даже в форме фискальной монополии, например на спиртные напитки, далеки по своему содержанию от их исторического прототипа и мало чем отличаются по элементам налогообложения от обычных налогов, сохраняя лишь свою непосредственную связь с механизмом ценообразования и продажными ценами, как любой другой косвенный налог.
Выделение в особую группу государственных доходов, получивших название чрезвычайных, обусловлено чрезвычайным характером отдельных видов государственных расходов, которые нецелесообразно покрывать обыкновенными доходами. В разные времена перечень чрезвычайных потребностей менялся, например, в начале XX в. к ним относили расходы на строительство железных дорог и каналов, на реформы в государственном управлении, на нововведения в армии и т.п. К таким чрезвычайным доходам относили доходы от государственных (фискальных) имуществ, включая их продажу и аренду, использование государственных резервных фондов и запасной казны, выпуск государственных и местных займов, повышение действующих и введение новых налогов и сборов.?
При этом самым непопулярным для населения и пагубным для экономики является последний вид чрезвычайных доходов, использовать который имеет смысл лишь в исключительных, чрезвычайных форсмажорных ситуациях. В современных условиях государственные резервные фонды могут одновременно пополнять доходы бюджета как объект государственного имущества в результате вложения средств резерва в высоколиквидные ценные бумаги собственного и других государств, на депозитные счета в надежные коммерческие банки и в нерисковые инвестиционные проекты. Что касается государственных займов, то в настоящее время из чрезвычайного дохода они превратились в источник покрытия дефицита бюджета и платежного баланса государств, а ведь именно благодаря займам в дореволюционной России, например, была построена самая разветвленная в Европе сеть железных дорог.
Несмотря на тот неоспоримый факт, что без доходов невозможно произвести расходы, в государственном финансовом хозяйстве бюджетные расходы имеют первостепенное значение. Осуществляя расходы, государство реализует свои функциональные обязанности — удовлетворяет коллективные (общественные) потребности. Бюджетные доходы — это средство для достижения цели государственного финансового хозяйства, а бюджетные расходы — это стоимостная оценка общественных благ (государственных услуг), основная цель и мотив государственного финансового хозяйства (если абстрагироваться от фактов нецелевого использования бюджетных средств и казнокрадства).
Экономическая сущность государственных расходов подробно раскрыта в трудах Л. Косса, который определял их как расходы, совершаемые компетентными властями для удовлетворения потребностей государственного союза. «В отношении экономических результатов государственные расходы делятся на производительные и непроизводительные. Производительные — это те расходы, которые или увеличивают имущественное достояние государства, или укрепляют экономические основы частного хозяйства. Непроизводительные расходы — те, которые не дают ни одного из этих результатов, но не являются бесполезными. Существуют нравственные блага, которые рано или поздно превращаются в блага хозяйственные, и некоторые войны укрепляют энергию народа лучше, чем любой промышленный прогресс».
Выводы, сделанные Л. Косса, имеют важное значение для разработки методологических основ эффективной бюджетной политики в современной России (см. параграф 2.2). Кроме того, они служат серьезным аргументом, опровергающим тезис о том, будто бы «в основной массе государственные расходы являются непроизводительными, поскольку они являются долей национального дохода, выбывающего из производственного процесса»'.?
Содержание государственных (бюджетных) расходов рассматривается и с других методологических позиций. Государственные расходы делят на расходы действительные и расходы по взиманию. Первые связаны с государственными услугами по удовлетворению общественных потребностей, а вторые — со взысканием (сбором) налогов и эксплуатацией государственных предприятий3. По составу действительные расходы включают в себя расходы на управление, на эко-номику, на социальную политику, на военные нужды и т.дв соответствии с принятой бюджетной классификацией страны. В этой связи заслуживает внимания определение расходов бюджета, данное М.В. Романовским и О.В. Врублевской как «денежных средств, предусмотренных в бюджете соответствующего уровня для финансирования задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления»3. Близкое по смыслу и форме дается определение бюджетных рас-ходов в БК РФ4.
Не менее важным является деление государственных расходов с учетом характера финансируемых потребностей на обыкновенные и чрезвычайные. Обыкновенные расходы предназначены покрывать постоянные, возобновляемые каждый финансовый год потребности государства. Чрезвычайные расходы связывались со случайными, кратковременными и меняющимися потребностями органов власти. Обыкновенные государственные расходы должны финансироваться за счет обыкновенных государственных доходов, а чрезвычайные расходы — за счет чрезвычайных доходов.
Бюджетные расходы, так же как и доходы, делятся по территориальному признаку в соответствии с принятым в стране бюджетным устройством, В федеративных государствах выделяются доходно-расходные полномочия и ответственность федерального центра, субъектов федерации и органов местного самоуправления. Итак, система бюджетных расходов представляет собой закрепленную нормами бюджетного права совокупность направлений, форм и методов целевого расходования доходов бюджетов различных уровней согласно бюджетной классификации, принципов построения и распределения расходных полномо
чий (прав и обязанностей) органов государственной власти и местного самоуправления.
В качестве основополагающих принципов построения и функционирования рациональной системы бюджетных расходов можно особо выделить следующие:
— обязанность осуществления запланированного объема расходов;
— целевое назначение расходов на основе установленной бюджетной классификации;
— рациональное распределение расходов по уровням бюджетной системы;
— экономическую и социальную эффективность (результативность) и экономичность;
— • недопущение дискриминации пользователей;
— экономическую и правовую обоснованность;
— обеспечение населения общественными благами на уровне не ниже минимальных социальных стандартов.
Рассмотренные выше принципиальные основы построения рациональной системы бюджетных расходов — это база и одновременно ориентир создания эффективного бюджетного механизма и концептуальной направленности эффективной бюджетной политики современной России в области государственных (муниципальных) расходов.
Исследование бюджетных доходов и расходов было бы неполным без структурного анализа их системы в современной России по группам и видам.
Подавляющую массу всех доходов составляют налоговые доходы в среднем за период с 2000-го по 2003 г. 91,5%, из них наиболее крупными доходными источниками являются НДС — 38,4%, таможенные пошлины — 16,7%, единый социальный налог — 14,2%, акцизы • — 12,7%, налог на прибыль (доходы) организаций — 9,9%, платежи за пользование природными ресурсами — 5,2%.
Доля неналоговых доходов в общей сумме доходов колеблется в среднем в размере 6%. Основную массу всех неналоговых доходов (95%) составляют две примерно равные по объему крупные их группы: 1) доходы от государственного имущества и деятельности государственных организаций (из них, дивиденды по акциям, принадлежащим государству — около 13% в структуре данной группы доходов, арендные доходы — 9%, доходы от оказания услуг — 35%, платежи государственных предприятий — 18%, плата за пользование водными и биологическими ресурсами — 9%, отчисления от прибыли Центробанка РФ — 11%, прочие поступления от имуществ — 5%); 2) доходы от внешнеэкономической деятельности.
Доходы бюджетов субъектов Федерации существенно различаются между собой по своей структуре, что вызвано неравномерностью распределения по регионам страны экономического, финансового, налогового, природного, интеллектуального потенциала. Поэтому для характеристики состава и структуры доходов регионального бюджета можно привести соответствующие показатели консолидированного бюджета Саратовской области, представляющей собой наиболее типичный, средний во всех отношениях субъект Федерации.
?
Hегативные тенденции снижения доли налоговых доходов с 83,5% в 2000 г. до 70,6% в 2003 г. и роста удельного веса финансовой помощи федерального бюджета с 13 до 24,8% соответственно. Вряд ли такое положение дел может свидетельствовать об укреплении финансового состояния регионов и принципов бюджетного федерализма. Скорее всего, следует говорить о наметившейся тенденции усиления степени централизации финансовых ресурсов. Этот вывод находит свое подтверждение на примере большинства других областей Приволжского федерального округа — средний уровень безвозмездных перечислений в доходах их бюджетов превышает 27%.
Особенностью структуры доходных источников местных бюджетов также являются низкий удельный вес налоговых доходов и достаточно высокая доля средств финансовой помощи вышестоящих бюджетов, особенно в регионах, обделенных природной составляющей общего их потенциала (например, Приволжский федеральный округ, не имеющий возможности претендовать на высокую долю налогов и платежей за пользование природными ресурсами, по сравнению с нефтегазовыми и лесными регионами Восточной Сибири).
Анализируя структуру доходных источников территориальных (региональных и местных) бюджетов в целом, следует отметить их высокую финансовую зависимость от федерального и регионального бюджетов соответственно. Так, из 89 субъектов Федерации в качестве доноров (регионов, не требующих финансовой поддержки из федерального бюджета) стабильно выступают только четыре — Москва, Самарская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа (при действующей системе распределения доходных полномочий между уровнями власти). Большие резервы кроются в области неналоговых доходов. Их небольшой удельный вес, по сравнению с финансовой помощью, говорит о низкой эффективности использования органами власти и управления региональных и муниципальных имущества и активов.
Таким образом, проблема рационализации структуры доходов бюджетов различных уровней была и остается одной из самых острых, и бюджетная политика в государстве должна быть направлена на укрепление и выравнивание доходной части бюджетов как субъектов Федерации, так и их территорий (более подробно см. параграф 2.3).
Г.Б. Поляк отмечает, что в ходе развития бюджетной системы России имели место две модели распределения доходов между звеньями бюджетной системы: горизонтальная и веерная. Первая заключается в том, что за каждым бюджетом были закреплены свои налоги и сборы, финансовая помощь из вышестоящего бюджета была затруднена и размер бюджетных доходов предопределял размер расходов. С 1931 г. в нашей стране существует вторая модель распределения доходов между звеньями бюджетной системы — веерная. Суть ее заключается в том, что наряду с закреплением собственных налогов за каждым бюджетом отдельного звена бюджетной системы налогов вводился механизм долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных доходов и налогов. Таким образом, появились закрепленные и регулирующие доходы в бюджетах территорий.
В настоящее время именно веерная модель представлена во взаимоотношении бюджетов в Российской Федерации.
В то же время В.А. Казаков, А.М. Лавров, Н.С. Максимова, В.Б. Христенко считают, что назрела необходимость полного отказа от разделения налогов на «собственные», «закрепленные» и «регулирующие», а также от самого понятия «нормативы отчислений от федеральных (региональных) налогов». По их мнению, все налоги и поступления по ним должны быть полностью, без какого бы то ни было «деления» поступать в федеральный бюджет, региональные налоги — только в региональные бюджеты, местные налоги — только в местные бюджеты. При этом сам состав налогов, относимых на федеральный, региональный, местный уров
ни, должен быть соответственно пересмотрен. Данную точку зрения выражает, в частности, и М.Е. Чичелев, который считает что «все налоги и сборы, за исключением платежей за пользование природными ресурсами, которые будут поделены на региональные и местные, должны направляться в доходы соответствующих бюджетов», что «региональные налоги должны зависеть от объемов экономической деятельности, а местные от благосостояния граждан».
В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. также сказано, что «целью данного направления реализации Программы является существенное повышение роли собственных доходов в региональных и местных бюджетах, в том числе — региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов».
Г.Б. Поляк выступает категорически против схемы «один налог — один бюджет». Он отмечает, что при резкой дифференциации уровней экономического и социального развития территорий формирование бюджетов по этой схеме будет иметь негативные последствия. Отдельные территории будут обречены на деградацию. В.Г. Пансков также считает, что из-за отличия регионов друг от друга в нашей стране невозможно построить систему разделения налогов на федеральные, региональные и местные с зачислением налогов каждого вида в соответствующий бюджет, которая хотя бы в приблизительном виде удовлетворяла интересы бюджета любого уровня.
Видимо, следует согласиться с последними авторами. Более того, не исключено, что территории ослабят внимание к собираемости всего спектра налогов, а акцентируются на собираемости «своего» налога. Схема «один налог — один бюджет» требует долговременного разграничения полномочий органов власти, что нереально в условиях постоянного изменения налогового и бюджетного законодательства. В связи с этим, одним из перспективных направлений укрепления доходной базы бюджетов территорий является использование дифференцированного подхода при установлении нормативов налоговых отчислений и расщепление налогов по разделенным ставкам, что позволит максимально учитывать экономический и финансовый потенциал каждой территории,
стимулировать их органы власти в развитии налоговой базы всех налогов (подробнее см. параграфы 2.3,2.5, 3.4).
Структура бюджетных расходов неодинакова в разных странах и даже в одной стране в разные периоды се развития. Структура расходов меняется под влиянием как внешних, так и внутренних факторов, Эти факторы могут быть экономическими, военными, социальными, политическими и т.п.
Средние значения показывают, что наибольший удельный вес в бюджете за период 2000—2003 гг. занимают расходы на социальную сферу и социальную политику — 18,2%. Второе и третье место приходится на расходы на обслуживание государственного долга • — 18,3% и расходы на финансовую помощь нижестоящим бюджетам — 17,0%, т.е. 35% федеральных бюджетных потоков вряд ли можно назвать эффективным и рациональным вложением государственных средств.
Из других значимых по структуре расходов можно назвать расходы на национальную оборону —16,0%, на международную деятельность— 12,5%, на хозяйство — • 7,3% и на государственное управление — 3,0%. Видимо, сложившаяся структура расходов федерального бюджета далека еще от оптимальных параметров.
Основа федеративного устройства Российского государства — субъекты Федерации. Состояние и перспективы развития бюджетов субъектов Федерации представляют особый интерес, так как именно на территориях последних формируется основная масса бюджетных ресурсов. В этой связи особую значимость имеет анализ состава и структуры расходов региональных и местных бюджетов.
Наибольший удельный вес в расходах областных бюджетов Приволжского федерального округа занимают расходы на социальнокультурные мероприятия — 35,8%, финансовую помощь бюджетам других уровней — 19,9%, расходы на хозяйство —14,6%. Вызывает интерес, с негативных позиций, большая доля расходов на государственное управление и правоохранительную деятельность — 9,1 %.
Около половины бюджетных ресурсов в субъектах Федерации концентрируется в местных бюджетах. Поэтому анализ структуры расходов местных бюджетов имеет исключительно важное значение, учитывая к тому же, что основная масса так называемых нефинансируемых мандатов — переданных вышестоящим органом власти расходов, не обеспеченных (полностью или частично) соответствующим объемом доходных источников, — приходится именно на местные бюджеты.
Достаточно высокий уровень расходов в местных бюджетах областей приходится на хозяйство. В среднем по рассматриваемым областям он составляет 39,28%. Доля расходов на государственное управление и правоохранительную деятельность в общих расходах местных бюджетов областей примерно одинаковая и в средняя составляет 7,0%. При со-поставлении результатов по расходам областных местных бюджетов рассматриваемых областей заметно преимущественное направление расходов на социально-культурные мероприятия • — в среднем 51,1%. Разнообразие в структуре расходов бюджетов конкретных субъектов Федерации определяется самостоятельной внутренней бюджетной политикой в них, зависящей от социально-экономической ситуации в регионе. Например, в Самарской области все расходы на жилищно-коммунальное хозяйство переданы на муниципальный уровень, поэтому в расходах на хозяйство в местных бюджетах они являются основными.
Итак, анализ бюджетных расходов в исследуемых субъектах Федерации показывает, что структура расходов распределяется с преимуществом расходов на социально-культурные мероприятия. Более низкий по сравнению с расходами на социально-культурные мероприятия уровень расходов на хозяйство свидетельствует и о недостаточной активности власти в экономической жизни, и о слабой реализации экономической функции власти.
<< | >>
Источник: Ковалёва Т.М.. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации. 2005

Еще по теме Основы государственных (бюджетных)доходов и расходов:

  1. Бюджетная классификация как основа организации анализа исполнения сметы расходов, характеристика видов расходов
  2. Борьба за сокращение государственных расходов и увеличение доходов от государственного хо»яйства Организация финансов государственных предприятия
  3. Доходы и расходы государственного бюджета
  4. Бюджетная классификация доходов и расходов бюджета
  5. Расходы государственного бюджета. Бюджетный дефицит
  6. Доходы и расходы государственного бюджета
  7. Экономическая роль бюджетных отношений, формирующих основу финансовой базы государственного регулирования
  8. Теоретические основы финансов государственного сектора экономики.Бюджетная политика государства
  9. Формирование доходов и расходов государственного бюджета как фактор развития
  10. Бюджетный кодекс — правовая основа бюджетной системы
  11. Приоритетные направления бюджетных расходов
  12. Особенности доходов и расходов местных бюджетов
  13. Основные факторы, влияющие на объем и структуру бюджетных расходов
  14. Исполнение бюджета по доходам и расходам
  15. Личные доходы и расходы