<<
>>

Организационно-финансовые категории управления бюджетным процессом

Сущность, функции и роль финансовой категории бюджета реализуются в сфере практических действий и деятельности государства по предоставлению общественных услуг (благ), связанной с функционированием таких форм организации бюджетных отношений, как бюджет — но-налоговое право, бюджетный процесс, бюджетная система, бюджетный механизм и бюджетная политика.
Без них бюджет превращается в абстрактное понятие, в область чисто теоретических измышлений и конструкций. Эти понятия наполняют бюджетные отношения практическим содержанием и выступают организующим началом категории бюджета.

Каждая из названных организационных составляющих бюджетных отношений занимает свою нишу в процессе функционирования последних и управления бюджетом, или государственным (муниципальным) финансовым хозяйством, т.е. является надстроечной организационнофинансовой категорией управления бюджетом, или категорией бюджетного управления.

Бюджетное право по-разному трактуется в экономической литературе. Чаще всего это понятие сужают при его определении сферой действия БК РФ, регламентирующего бюджетное устройство, бюджетный процесс, бюджетные компетенции, права и обязанности органов государственной власти в распределении бюджетных полномочий (доходных источников и расходов). Вот, к примеру, как определяет бюджетное право М.В. Романовский: «Бюджетное право — совокупность юридических норм и правил, регламентирующих основы бюджетного устройства и бюджетного процесса». Определение достаточно емкое, если понимать под бюджетным процессом не техническую процедуру составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а категорию, синтезирующую в себе бюджетную систему (систему бюджетов) и бюджетный механизм. Кроме того, из понятия бюджетного права фактически выпадает такая его составная часть, как налоговое право. Без последнего бюджетное право будет неработающим — доходные источники можно распределить по звеньям бюджетной системы, но сам процесс реального исполнения бюджета по доходам регламентируется налоговым правом (НК РФ и другими актами налогового законодательства), а не БК РФ.

Поэтому, видимо, следует говорить не о бюджетном, а о бюджетно-налоговом праве, подчеркивая важность и относительную самостоятельность правовых налоговых отношений в составе общих бюджетных отношений.

Таким образом, бюджетно-налоговое право представляет собой совокупность законодательных и других нормативных актов, регламентирующих содержание бюджетно-налоговых отношений н основы организации бюджетного устройства, бюджетного процесса, налоговой системы, механизмов финансирования бюджетных расходов и взимания установленных налогов и сборов по основным элементам налогообложения. Бюджетно-налоговое право обеспечивает юридическое оформление и законодательно-правовую организацию бюджетных и налоговых отношений.

В бюджетно-налоговом праве непосредственно реализуется законодательно-правовая форма бюджетно-налоговых отношений, организованных в бюджетно-налоговую систему и бюджетно-налоговый механизм. Бюджетные отношения становятся таковыми и могут функционировать только после принятия соответствующих, законодательных актов, т.е. в форме правовых отношений, регламентирующих процессы образования и использования органами государственной (муниципальной) власти централизованных денежных доходов налоговыми, неналоговыми и другими способами. Лишь в такой правовой форме денежные отношения превращаются в бюджетные и налоговые отношения, что является важнейшей сущностной характеристикой бюджета и налогов как категорий государственных (муниципальных) финансов.

Основу современного российского бюджетно-налогового права составляют Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Они являются законами прямого действия для федеральных органов власти и законодательными актами, устанавливающими для региональных и местных органов власти общие подходы и правила формирования и использования средств региональных и местных бюджетов, финансирования расходов, аккумуляции доходных (налоговых и неналоговых) источников и межбюджетного их перераспределения в рамках своих полномочий. На основе таких общих подходов, принципов и правил, закрепленных в БК РФ и НК РФ и других федеральных нормативных актах, законодательные (представительные) органы власти субъектов Федерации и муниципалитетов принимают собственные законы и нормативные акты, регламентирующие по федеральной классификации и перечням доходы и расходы, налоги по элементам налогообложения, направления и объемы финансирования расходов на очередной год и более длительные периоды.

Оценивая современную российскую действительность, следует констатировать, что бюджетно-налоговые права органов власти субъектов РФ и муниципалитетов ущемлены.

Это касается завышения их расходных обязанностей по сравнению с имеющимися в их распоряжении доходными источниками, а также прав по регулированию собственных по статусу региональных и местных налоговых доходов. Остается нерешенной проблема нефинансируемых мандатов, доля собственных доходов в общей сумме доходов местных и региональных бюджетов составляет всего 12—35%, территориальные органы власти чаще всего не имеют возможности влиять на основные элементы (базу, ставки, льготы) соб-ственных налогов и оставлять их у себя в полном объеме и т.д. Таким образом, можно говорить об определенной дискриминации региональных и местных бюджетно-налоговых прав, что снижает финансовую заинтересованность и ответственность соответствующих органов власти, мешает сформировать и реализовывать на низовых уровнях собственную территориальную бюджетную политику.

Еще одним недостатком бюджетно-налогового права в современной России является нестабильность бюджетно-налогового законодательства. Принятие БК РФ вызвало больше вопросов, чем ответов, о бюджетных взаимоотношениях на субфедеральном уровне и путях обеспечения доходной самодостаточности региональных и местных органов власти. Принимаемые на уровне Правительства РФ различные концепции и программы развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений на субфедеральном уровне не имеют статуса закона, а поэтому полнота их реализации вызывает сомнение. Не лучше обстоят дела после вступления в силу НК РФ. Некоторые положения принятых его глав нуждаются в существенной корректировке. Видимо, нестабильность бюджетноналогового законодательства и фактическое финансовое бесправие территорий еще надолго останутся правовым нонсенсом российских государственных финансов.

Другой основной организационно-финансовой категорией бюджетных отношений выступает бюджетный процесс. БК РФ и современные российские экономисты определяют бюджетный процесс как регламентируемую нормами права деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, обеспечению контроля за его исполнением. На наш взгляд, это больше технический, нежели экономический подход к данному понятию. Как организационнофинансовую категорию бюджетный процесс необходимо рассматривать с двух позиций: узкой (технической, юридической) и широкой (экономической).

С узкой позиции, как только что отмечалось, бюджетный процесс — это деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. С широкой позиции, бюджетный процесс — это комбинированная категория, включающая в себя собственно процесс составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов; бюджетное право; систему бюджетов; бюджетную систему и бюджетный механизм, т.е. синтезирующая весь комплекс отношений организации и управления бюджетами всех уровней власти посредством бюджетного механизма, закрепленных нормами бюджетно-налогового права. Поэтому и рассматриваемые сейчас организационно-финансовые категории точнее следует называть не категориями управления бюджетами (см. начало данного параграфа), а категориями управления бюджетным процессом (в широком понимании последнего).

Таким образом, отношения, закрепленные нормами бюджетно-налогового права, возникающие в процессе управления и функционирования бюджетной системы и бюджетного механизма, составляют содержание бюджетного процесса в широком, экономическом понимании его как организационно-финансовой категории.

Кассовое исполнение бюджета начинается после его утверждения законодательными (представительными) органами власти. Эта стадия бюджетного процесса имеет своей целью выполнение доходной и расходной частей федерального, территориальных и местных бюджетов.

В узком смысле, исполнение бюджета состоит в обеспечении поступления, расходования и учета движения бюджетных ресурсов. Однако фактически оно далеко выходит за рамки этих чисто технических операций и представляет собой сложную систему экономических отношений, связанных с образованием и использованием централизованных денежных доходов государственных органов власти для финансового обеспечения выполнения ими своих функций.

— обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей, выявление резервов для мобилизации дополнительных доходов бюджета;

— распределение всех поступающих доходов по уровням бюджетов согласно существующему законодательству (территориальное перераспределение бюджетных ресурсов), осуществление территориального регулирования в рамках имеющихся бюджетных возможностей;

— распределение доходных источников по утвержденным бюджетным ассигнованиям в календарном разрезе (целевое перераспределение бюджетных ресурсов по статьям расходов бюджетной классификации);

— финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм в течение финансового года;

— хранение временно свободных финансовых ресурсов государства;

— осуществление оперативного учета и контроля за движением бюджетных средств, определение степени эффективности расходования государственных средств.

Исполнение и составление бюджета — этапы единого бюджетного процесса, следовательно, оттого, насколько обоснованным и реалистичным будет утвержденный проект бюджета, настолько стабильно и равномерно будут удовлетворяться государственные потребности. Безусловно, сложно планировать бюджетные статьи с абсолютной точностью, так как существуют причины, влияющие на бюджетные показатели, которые и невозможно спрогнозировать. К таким факторам можно отнести: стихийные бедствия, техногенные катастрофы, изменения на международных валютных, фондовых и иных рынках, оказывающие влияние на национальный рынок, изменение цен на товары по особо важным статьям экспорта и импорта.

Наряду с этим правительство зачастую искусственно искажает плановые показатели бюджета. В зависимости оттого, в какую сторону искажаются показатели, проект бюджета условно можно назвать оптимистичным и пессимистичным.

В оптимистичном проекте бюджета доходная часть завышена, следовательно, завышенной оказывается и расходная часть, а размер дефицита минимизируется. Последствия нереальности бюджета можно наблюдать только в процессе его исполнения, когда собираемость налогов находится на уровне 60—70%, а то и ниже, возникает хроническое недофинансирование по многим расходным статьям, растет задолженность перед соответствующими категориями населения, предприятиями и работниками бюджетной сферы, увеличиваются расходы по обслуживанию этой задолженности и т.п. Особенно наглядно это можно наблюдать на региональном уровне, так как зазышенными оказываются и размеры ожидаемой финансовой помощи, предоставляемой региону. Кроме того, именно на уровне региона сосредоточены социальные расходы, в том числе по защищенным статьям. Сократить последние нельзя, но и средств для финансирования может не оказаться, поэтому задолженность накапливается годами. Таким образом, составление чрезмерно оптимистичного проекта бюджета может серьезным образом негативно повлиять на процесс факти-ческого исполнения бюджета как по доходам, так и по расходам.

Пессимистичным проект бюджета оказывается в том случае, если доходная часть искусственно занижена. Соответственно заниженной становится и его расходная часть. Собираемость налогов на уровне 115— 120% без особого напряжения со стороны контрольных органов свидетельствует о явном занижении плановых показателей. С одной стороны, неплохо, если государство получает дополнительный доход и может направить его на увеличение финансирования. Но с другой стороны, возникает много вопросов, например: куда будут использованы дополнительные доходы? В соответствии с БК РФ (ст. 232) дополнительно полученные доходы сверх утвержденного бюджета в размере, не превышающем 10% от общего объема, расходуются Правительством РФ без внесения изменений в закон о бюджете РФ на текущий год. Следовательно, при составлении пессимистического бюджета Правительство получает возможность на относительно свободное {бесконтрольное со стороны Государственной Думы России) распоряжение некой частью бюджетных средств, что вряд ли справедливо. Пессимистичный бюджет, с одной стороны, удобен и выгоден Правительству, поскольку дает ему возможность всегда иметь определенный запас финансовых ресурсов, который оно может оперативно использовать для дополнительного финансирования наиболее необходимых обществу расходов. Однако с другой стороны, такой бюджет расхолаживает и снижает результативность работы контролирующих и всех исполнительных органов государственной власти. Кроме того, бесконтрольность в расходовании значительных объемов финансовых ресурсов создает условия для различного рода хищений государственных средств и других злоупотреблений со стороны государственной власти.

Поэтому для обеспечения реалистичности бюджетов всех уровней мы предлагаем к внедрению в российскую практику следующие концептуальные подходы к их составлению и исполнению.

Во-первых, требуется переход к построению бюджетов от расходов, а не от доходов.

Во-вторых, необходимо разрабатывать одновременно три варианта проекта бюджета: оптимистичный, пессимистичный и компромиссный, которые должны выноситься на рассмотрение законодательной власти (утвержденный бюджет, видимо, должен представлять собой некий скорректированный компромиссный его вариант).

В-третьих, с проблемой обеспечения реальности проектов бюджета, а следовательно, его исполнения по доходам и расходам связана постановка проблемы целесообразности четкого разделения консолидированного бюджета РФ и консолидированных бюджетов субъектов РФ на два относительно самостоятельных вида бюджетов: обыкновенный и чрезвычайный (об этом подробнее см. в параграфе 1.5).

В специальной литературе зачастую ставится равенство между понятиями «система бюджетов» и «бюджетная система». И то и другое обусловлено бюджетным устройством страны—еще одной надстроечной категорией, в которой экономически реализуется государственное устройство страны. Федеративной или унитарной форме организации государственной власти соответствует федеративная или унитарная форма бюджетного устройства (подробно вопросы бюджетного устройства освещает следующий параграф работы). Бюджетное устройство, в свою очередь, определяет количество и характер взаимосвязи или видов бюджетов по уровням государственной и муниципальной власти. В Российской Федерации, как известно, установлена трехзвенная система бюджетов: федеральный, региональный и местный уровни. Мы считаем, что система бюджетов и бюджетная система как организационно-финансовые категории не идентичны и различаются между собой качественно и количественно. Первая — более узкое понятие и является лишь частью второй (бюджетной системы). Основу последней, действительно, составляет система бюджетов, но бюджетная система включает в себя еще и государственные внебюджетные фонды как относительно самостоятельные звенья бюджетной системы и средства межбюджетного регулирования и органы управления бюджетами (на каждом отдельном уровне), внебюджетными и межбюджетными отношениями. Такое качественное отличие системы бюджетов от бюджетной системы определяет и их количественное (по объему финансовых потоков) несоответствие. В бюджетной системе консолидируются все виды бюджетов и государственных внебюджетных фондов по уровням государственной власти и местного самоуправления.

В вопросах определения понятия бюджетной системы российские экономисты, как правило, единодушны о мнениях. Так, В.М. Родионова считает, что «это основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность всех видов бюджетов страны». М.В. Романовский, О.В. Врублевская и другие определяют бюджетную систему как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве страны, регулируемую нормами права совокупность видов бюджетов и государственных внебюджетных фондов2. Последнее добавление (по сравнению с предыдущим определением) весьма существенно, так как подчеркивает относительную самостоятельность внебюджетных фондов, что есть на самом деле в российской практике. Однако оба подхода все же ближе к пониманию авторами не бюджетной системы, а системы бюджетов как совокупности различных видов (уровней) бюджетов. В них отсутствует организационное, управленческое начало бюджетной системы как организационно-финансовой категории, т.е. не нашли отражение принципиальные и управленческие основы свода совокупности бюджетов в управляемую и управляющую систему.

Итак, содержание системы бюджетов как организационно-финансовой категории составляют денежные отношения, возникающие в процессе формирования по расходам и доходам совокупности относительно самостоятельных »идов бюджетов всех уровней государственной власти и бюджетов местного самоуправления. Применительно к Российской Федерации — совокупности федерального, региональных (субъектов Федерации) и местных бюджетов. Бюджетная система как организационно-финансовая категория — это организованная на определенных принципах и управляемая органами законодательной и исполнительной власти страны система бюджетов и государственных внебюджетных фондов, выражающая отношения их формирования по расходам и доходам, взаимодействия, исполнения и контроля, закрепленные нормами бюджетно-налогового права.

Структура бюджетной системы Российской Федерации включает в себя федеральный бюджет, региональные бюджеты субъектов РФ (республиканские бюджеты республик в составе Российской Федерации, краевые и областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты г. Москвы и Санкт-Петербурга), бюджеты органов местного самоуправления (районные бюджеты сельских районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов городов, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов), федеральные государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования) и территориальные внебюджетные фонды (территориальные фонды обязательного медицинского страхования), а также государственные органы власти и органы местного самоуправления, устанавливающие бюджеты по доходам и расходам, организующие функционирование, взаимодействие, исполнение и контроль в рамках системы в целом и каждого отдельного ее звена (за-конодательные и представительные органы власти, исполнительные органы власти федерального, регионального и местного уровня, Минфин России, ТК Российской Федерации и их структурные и территориальные подразделения. Счетная палата Российской Федерации, федеральные и региональные органы налогового и бюджетного контроля).

Свод всех звеньев и элементов бюджетной системы страны осуществляется путем их консолидации, т.е. сведения всей совокупности бюдже

тов и внебюджетных фондов по доходам и расходам в единый консоли-дированный бюджет РФ, включающий в себя в укрупненном виде федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Федерации. Федеральные и территориальные внебюджетные фонды консолидируются, соответственно, в федеральном бюджете и консолидированных бюджетах субъектов Федерации.

Структура бюджетной системы Российской Федерации представлена на рис. 1.3. В бюджетной системе страны находят отражение результаты разработки и реализации бюджетной политики в стране, субъектах Федерации и на местах, а также условия сбалансированности доходов и расходов бюджетной системы в целом и на субфедеральном уровне.

В БК РФ (гл. 5) четко определены следующие принципы бюджетной системы Российской Федерации:

— • эффективность и экономность использования бюджетных средств;

• единство;

— разграничение доходов и расходов бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов;

— самостоятельность бюджетов;

— полнота отражения доходов и расходов бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов;

— общее (совокупное) покрытие расходов бюджета;

— достоверность бюджета;

— • адресность и целевой характер бюджетных средств.

Все эти принципы известны, не требуют дополнительных комментариев и дополнительных доказательств их обоснованности и необходимости соблюдения. Однако нам представляется, что БК РФ не учел еще одного важного организационного принципа — прозрачности бюджетных и внебюджетных потоков. Это одна из причин закрытости отдельных статей и недоступности проведения действенного контроля бюджетов всех уровней. Типичные примеры тому— поступления таможенных пошлин и доходов от внешнеэкономической деятельности, укрупненные статьи типа «прочих», различного рода резервы и т.д. Попытки обеспе-чить прозрачность бюджетных и внебюджетных потоков на уровне исполнения расходной части бюджетов предпринимаются в последние годы в связи с переводом бюджетополучателей на казначейское исполнение отдельных бюджетов в форме предварительного контроля (подробнее см. параграф 3.1). Однако до сих пор с прозрачностью денежных потоков в целом по стране не все благополучно. Поэтому имеет смысл добавить в БК РФ названный принцип, что обяжет соответствующие органы власти ускорить работу по реализации на практике этого принципиального требования к функционированию бюджетной системы.

В составе доходной части бюджетной системы основное место занимает налоговая система, которая структурно соответствует бюджетной системе. Так, в Российской Федерации трехзвенной бюджетной?

системе соответствует трехзвенная налоговая система в виде совокупности федеральных, региональных и местных налогов и сборов. Однако налоговая система не ограничивается видовой структурой налоговых платежей, закрепленных налоговым законодательством и устанавливаемых соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления.

Система налогов включает в себя различные формы, типы и способы налогообложения, сочетание которых отличает одну налоговую систему от другой. Имеется в виду, что налоговая система в рамках установленного перечня федеральных, региональных и местных налогов представляет собой комбинацию прямых и косвенных налогов, налогов на доходы и на потребление, пропорциональных и прогрессивных (регрессивных), закрепленных (собственных) и регулирующих налогов и сборов.

Именно соотношение названных типов, форм и способов налогообложения и определяет специфику налоговой системы, а следовательно, бюджетной системы страны. Так, налоговая система России отличается от систем западных стран превалированием косвенного налогообложения по сравнению с прямым и подоходным налогообложением, высокой степенью централизации доходов на федеральном уровне, отсутствием прогрессивного налогообложения доходов физических лиц, наличием регрессивного единого социального налога и т.д. Кроме того, как система совокупность налогов не может функционировать без принципиальных и правовых основ ее организации, функционирования и управления ее субъектами налоговых отно-шений (налогоплательщиками и органами налогового контроля).

Таким образом, налоговая система представляет собой закрепленную в налоговом законодательстве комбинацию видов налогов и сборов, форм, типов и способов налогообложения, функционирующую на основе определенных принципов налогообложения и реализации прав, обязанностей и ответственности субъектов налоговых отношений (налогоплательщиков, налоговых агентов и органов налогового контроля).

При этом основополагающие требования (принципы) налогообложения должны ориентировать на построение рациональной налоговой системы при их соблюдении. Обобщая положения НК РФ, а также позиции российских экономистов с учетом их авторского развития, следует выделить следующие принципы построения и функционирования рациональной налоговой системы России:

— обязанности уплаты законно установленных налогов и сборов;

— всеобщности и равенства налогообложения;

— учета платежеспособности и справедливости;

— недопущения дискриминации в налогообложении исходя из политических, идеологических и иных различий, форм собственности, гражданства и т.д.;

— экономической и правовой обоснованности;

— ненарушения единства экономического пространства и свободы перемещения товаров и капиталов;

— однократности налогообложения (недопущения двойственного обложения одного объекта);

— стабильности перечня налогов и элементов налогообложения;

— рационального соотношения прямых (на доходы) и косвенных (на потребление) налогов и распределения собственных налогов по уровням власти;

— непревышения предела совокупных налоговых изъятий и оптимизации совокупного налогового бремени;

— рационального распределения налоговой нагрузки по основным

объектам налогообложения, группам налогоплательщиков, сферам и отраслям экономики.

Наряду с налоговыми доходами бюджетов, как уже отмечалось, важную роль играют неналоговые доходы бюджетов. К системе неналоговых доходов бюджетов в соответствии с БК РФ относятся:

— доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

— доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

— доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

— доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

— иные неналоговые доходы.

Еще одной организационно-финансовой категорией выступает бюджетный механизм. Государственно-правовая, надстроечная форма финансовой категории бюджета проявляется в динамизме бюджетной системы, т.е. в ее постоянных изменениях и приспособлениях к меняющимся

социально-экономическим и политическим условиям развития страны. Роль такого инструмента адаптации приведения бюджетной системы в соответствие с меняющейся средой играет бюджетный механизм.

Для эффективного управления системой бюджетных и межбюджетных отношений на всех уровнях государственной власти, претворения в жизнь важнейших направлений бюджетной политики государства, исполнения законов о бюджетах необходим четкий и отлаженный бюджетный механизм.

Бюджетный механизм является составной частью финансового механизма, который, в свою очередь, входит в хозяйственный механизм государства. Все составные части хозяйственного механизма взаимосвязаны и имеют единую законодательную основу, в то же время каждая из составных частей хозяйственного механизма имеег свое строго определенное функциональное назначение.

С научных позиций теоретической базой бюджетного механизма является теория финансового механизма. Раскрытию последней посвящены работы многих российских ученых-экономистов, в том числе советского периода: Д.А. Аллахвердяна, Г.В. Базаровой, П.С. Никольского, М.А. Песселя, В.К. Сенчагова и др. Их исследования по многим вопросам актуальны и в настоящее время, для условий рыночной экономики.

Финансовый механизм, по определению большинства ученых, есть комплекс мер, форм и методов, используемых государственными органами для финансового воздействия на производство с целью решения социально-экономических задач, реализации финансовой политики государства. При этом финансовый механизм служит инструментом управления финансовыми отношениями в целом по стране и на ее территориях.

Теория бюджетного механизма в современной научной литературе, к сожалению, рассмотрена недостаточно полно, кроме общих определений понятия бюджетного механизма, не исследованы его сущность, состав, место и роль в управлении бюджетной системой.

Существуют следующие наиболее распространенные определения бюджетного механизма.

Так, Н,В. Гаретовский, характеризуя понятие бюджетного механизма, указывает, что проявление присущих бюджету свойств, использование бюджета в качестве инструмента распределения и контроля находит свое выражение в бюджетном механизме. По его определению, «бюджетный механизм как совокупность конкретных форм бюджетных отношений, специфических методов мобилизации и использования бюджетных средств создается государством. Он является реальным воплощением бюджетной политики и отражает конкретную нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач каждого исторического этапа развития страны».

В.М. Родионова в своих работах также акцентирует внимание на понятии бюджетного механизма. Она считает, что бюджетный механизм «является реальным воплощением бюджетной политики, отражает конкретную нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач. С помощью бюджетного механизма можно практически использовать бюджет в качестве инструмента государственного регулирования экономики, стимулирования производственных и социальных процессов».

Утверждение, что бюджетный механизм «является реальным воплощением бюджетной политики», недостаточно точно. Наверное, более правильно говорить, что бюджетный механизм представляет собой комплекс элементов управления, предназначенных для реализации бюджетной политики. Бюджетный механизм можно назвать механизмом управления бюджетным процессом, реализации на практике функций и принципов бюджетной системы и бюджетной политики на основе норм бюджетноналогового права. По эффективности бюджетного механизма можно судить о степени соответствия принятой бюджетной концепции сложившимся социально-экономическим реалиям, и наоборот. Бюджетный механизм приводит в действие бюджетную систему в соответствии с принятой правительством бюджетной политикой и на основании норм бюджетно-налогового права.

Итак, государство создает бюджетный механизм и его элементы для реализации своей бюджетной политики. Воздействие бюджетного механизма на формирование экономики, на решение социальных задач, на исполнение других функций государства огромно. При этом значение и роль бюджетного механизма в условиях проводимых экономических реформ в Российской Федерации особенно усиливаются в связи с кардинальными изменениями в экономике страны, ростом негосударственных форм собственности, необходимостью установления четких межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы.

Бюджетный механизм влияет на пропорции валового внутреннего продукта и валового регионального продукта, на совершенствование структуры общественного производства, на размещение производительных сил на территориях. Через бюджетный механизм государство может применять различные формы прямого и косвенного воздействия на экономику, например, в виде государственных инвестиций, целевых бюджетных программ, субсидирования предприятий и т.д. Правильно построенный бюджетный механизм может и должен влиять на рост экономики, на создание эффективной системы правопорядка и обороны, на подъем социальной сферы страны и др. Через главные бюджетные показатели — доходы и расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы — можно определить происходящие в государстве экономические и социальные процессы, установить, насколько эти процессы соответствуют бюджет-ной политике государства, насколько сама бюджетная политика эффективна и оптимальна.

Бюджетный механизм, его состав, функции отражают политическую и экономическую ситуацию в государстве. Если меняется объективная основа бюджетного механизма — государственное устройство и, как следствие, формируется новая бюджетная политика, соответствующая новому государственному устройству, то меняется и бюджетный механизм.

Так, если бюджетный механизм в Советском Союзе соответствовал унитарному государственному устройству, централизованному управлению экономикой, то бюджетный механизм Российской Федерации после распада СССР принял качественно новый характер и по составу, и по функциям, и по задачам. Децентрализованная система управления экономикой страны внесла принципиальные изменения в направления использования бюджетных средств, поставила новые задачи перед бюджетным механизмом.

Бюджетный механизм представляет собой конкретную бюджетную технику приведения в действие, функционирования и управления бюджетной системой страны (сбора налогов и других доходов, финансирования расходов и т.д.). Вместе с тем содержание бюджетного механизма составляет совокупность организационно-финансовых отношений, закрепленных нормами бюджетно-налогового права, складывающихся в процессе управления бюджетной системой, планирования (прогнозирования), организации, регулирования и контроля доходной и расходной частей бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней власти. Организационно-технические и экономические начала в бюджетном механизме составляют органическое целое.

Структурно бюджетный механизм включает в себя следующие элементы: бюджетное планирование (прогнозирование), организацию бюджетного процесса, бюджетное регулирование и бюджетный контроль.

Основные элементы бюджетного механизма будут подробно рассмотрены нами в других главах учебного пособия, поэтому здесь отметим лишь некоторые наиболее общие положения, необходимые для дальнейшего изложения.

Бюджетный механизм, с одной стороны, опосредует совокупность организационно-финансовых, правовых отношений, складывающихся в процессе реального движения бюджетных и внебюджетных потоков (их планирования, организации, регулирования и контроля). С другой стороны, это комплекс конкретных действий органов управления бюджетной системой и бюджетным процессом по применению финансовых инструментов, рычагов, стимулов, санкций, методических приемов и техники бюджетного планирования, организации, регулирования и контроля.

Бюджетный механизм, приводящий бюджетную систему в действие, конструируется и организуется 8 рамках планируемого года и на перспективу для решения трех групп задач:

— построения, функционирования и управления доходным механизмом (включая налоговый);

— построения, функционирования и управления расходным механизмом;

— построения и реализации механизма межбюджетного взаимодействия.

Основная задача бюджетного планирования (прогнозирования) — обеспечение экономически обоснованных качественных и количественных параметров доходной и расходной частей бюджетов. Достижение этой цели может быть рассчитано на год и на среднесрочную перспективу, поэтому следует различать тактику бюджетного планирования и его стратегию.

Бюджетное регулирование — это совокупность специальных мер оперативного вмешательства в ход исполнения бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов, а также влияния через бюджетные инструменты на макроэкономические пропорции и показатели роста, на экономическое поведение хозяйствующих субъектов и социальные процессы в обществе. Бюджетный механизм используется как инструмент госу-дарственного регулирования экономики, стимулирования хозяйственных и социальных процессов в обществе. В настоящее время в развитых странах через бюджетную систему распределяется и перераспределяется от 30 до 50% их национального дохода. Через эти процессы государство получает возможность прямого и косвенного регулирования экономики и социальной сферы: маневрирования налогами и элементами налогообложения (ставками, базами, льготами, санкциями), распределения государственных заказов, прямого государственного инвестирования в экономику, бюджетного финансирования социальной сферы, территориального выравнивания регионов и муниципальных образований через дотации, субвенции, нормативные отчисления от регулирующих налогов и т.д. Все это приводит к целенаправленному изменению народнохозяйственных пропорций, совокупных спроса и предложения, накопления и потребления как по стране в целом, так и в территориальном разрезе.

Бюджетный механизм выступает основным инструментом реализации бюджетной политики государства, регионов и территорий, содержание которой отражается в составе и структуре доходных и расходных статей бюджетной системы. Наконец, через бюджетный механизм непосредственно реализуется контрольная функция бюджета и бюджетной системы в целом. Исполнение доходной и расходной частей бюджетов всех уровней позволяет проследить за течением экономических и социальных процессов, проанализировать причины отклонения фактических бюджетных показателей от плановых и принять оперативные решения по исправлению недостатков и нарушений.

Нами разработана схема, отражающая организацию управления бюджетным процессом в субъектах Федерации. Значение этой схемы состоит в том, что она отражает место, роль, логическую взаимосвязь всех организационно-финансовых категорий, управляющих бюджетным процессом в субъекте Федерации.

Объективной основой построения схемы является государство, его функции, бюджетная система. Государство, как известно, для реализации своих функций (оборонной, экономической, социальной и др.) использует бюджет, от которого во многом зависит, как будут реализованы названные функции. Поэтому в целях формирования и исполнения оптимального для данного периода времени бюджета, отвечающего современным задачам и функциям, государство широко использует соответствующие бюджетные технологии. Именно спектр данных технологий, их взаимозависимость и последовательность исполнения представлены в предлагаемой схеме.

Итак, нами были рассмотрены место, содержание и роль основных организационно-финансовых категорий управления бюджетным процессом, без четкого понимания которых невозможно перейти к рассмотрению еще одной организационно-финансовой категории — бюджетной политики, а также разработке научной бюджетной концепции и механизмов ее реализации. Этим проблемам посвящены следующие параграфы данного пособия.

<< | >>
Источник: Ковалёва Т.М.. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации. 2005

Еще по теме Организационно-финансовые категории управления бюджетным процессом:

  1. Содержание бюджетной политики как организационно-финансовой категории
  2. Бюджетный процесс и финансовый аппарат управления.
  3. Содержание процесса управления финансовыми рисками формирования и использования финансовых ресурсов предприятия
  4. Управление использованием финансовых ресурсов в процессе финансового инвестирования
  5. Характеристика процесса . управления финансовыми ресурсами предприятия
  6. Содержание процесса управления формированием заемных финансовых ресурсов предприятия
  7. Содержание процесса управления формированием собственных финансовых ресурсов предприятия
  8. Бюджетная система, бюджетное устройство и бюджетный процесс в российской федерации (РФ)
  9. Управление использованием финансовых ресурсов в процессе реального инвестирования
  10. В.А. Деева. Управление равновесными случайными процессами на финансовых рынках, 2007
  11. Бюджетная система и бюджетный процесс в Российской Федерации
  12. Развитие методологических и организационных основ бюджетного планирования
  13. Развитое бюджетной системы и бюджетного планирования. Реорганизация финансового контроля
  14. Бюджетная классификация и ее роль в бюджетном процессе
  15. Организационная структура процесса страхования