<<

Описание мероприятий для решения задачи «Оптимизация бюджетных расходов в образовании» (пример)

Мероприятие 1. Приведение штатной численности персонала в соответствие с нормативной. Планирование и выделение средств на основе норматива финансирования на одного учащегося/воспитанника позволит определить необходимый объем бюджетных средств на образовательное учреждение, что упорядочит штатную численность.

Подход к расчету норматива основывается на тезисе, что образование — это бюджетная услуга, которая гарантирована конституционно.?

В Законе «06 образовании» записано, что государством обеспечиваются гарантии прав граждан на получение бесплатного образования только в пределах государственных образовательных стандартов.

То есть величина расходов на образование зависит от стоимости обучения в рамках государственного стандарта. Определение стоимости этого государственного стандарта и является основной задачей при расчете норматива бюджетного финансирования.

Базисный учебный план, определяющий стандартное число обязательных учебных часов в неделю, и «Типовое положение об общеобразовательном учреждении», регламентирующее стандартную наполняемость классов, являются той основой, которую гарантирует государство.

Эти нормы должны определять стоимость стандартной образовательной услуги и, следовательно, стать фундаментом для расчета норматива бюджетного финансирования образования.

Анализ расходов муниципальных бюджетов на образование выявил, что муниципалитеты применяют большое число отраслевых законодательных норм, существенно удорожающих бюджетную образовательную услугу. Это, например, нормы, разрешающие делить классы, создавать компенсирующие классы для детей с недостатками в развитии, вводить дополнительные штатные единицы, доплаты и т.п. Однако все они не носят обязательного характера и могут быть использованы «при наличии финансовых возможностей...

Ссылка на финансовые ограничения появляется в ряде отраслевых документов последних лет2.

При отсутствии четко зафиксированных финансовых обязательств, касающихся стандартной, конституционно-гарантированной образовательной услуги, требования по финансированию образования основываются на потребностях сети образовательных учреждений. Однако при составлении проектов бюджетов учитываются потребности сети, которая сложилась «исторически», в которой уменьшилось количество детей, но не уменьшилось количество занятых. Именно поэтому, несмотря на то что с 1995 по 2000 год число учащихся сократилось не менее чем на 10%, число занятых в отрасли выросло.

Основой планирования в образовании является класс или класс-комплект. Именно ка этот показатель ориентировано законодательство, и нагрузка учителя и штатное расписание учреждений образования определяются исходя из числа классов. В то же время наполняемость обычных классов в 25 человек является предельной (максимальной). Минимальная наполняемость класса, при которой он может быть сформирован, законодателем не определена. Это отдано на усмотрение учредителя, который сам, при наличии финансовых возможностей, может определять минимальное число учащихся в классе, а также то число, при котором классы делятся на группы (см. «Типовое положение об общеобразовательном учреждении»). Законодательство разрешает образовывать классы с меньшей наполняемостью, классы коррекционные и классы компенсирующего обучения.

При определении объема средств, выделяемых учреждению по фиксированному нормативу, в зависимости от числа учащихся, руководители и образовательного учреждения, и управлений образования уже не имеют мотивации для увеличения численности занятых (финансирование от этого не зависит). Это позволяет легко выявлять неоправданно введенные штатные единицы. Наоборот, при фиксированном объеме выделяемых средств руководитель заинтересован в оптимизации их использования. С уменьшением числа занятых появляется возможность вводить надбавки и доплаты.

При реализации данного мероприятия рекомендуется направлять суммы, полученные в результате экономии, на развитие отрасли и повышение оплаты труда.

Мероприятие 2.

Инвентаризация (паспортизация) зданий, составление «энергетического паспорта» и оборудование учреждений образования приборами учета воды и тепла.

При высокой дифференциации удельных расходов на содержание единицы площади образовательных учреждений необходимо ввести стандарт (норматив) содержания единицы площади бюджетного учреждения. Эта мера приведет к экономии средств муниципального бюджета и к повышению степени контролируемости. При превышении стандарта платежа необходимо выявить и проанализировать факторы, которые к нему привели. Для этого потребуется провести ин-вентаризацию (паспортизацию) коммунального оборудования образовательных учреждений.

Отсутствие у руководителя образовательного учреждения, а также управления образования города стимула к экономии коммунальных расходов приводит к большим потерям. Необ-ходима программа ресурсосбережения, направленная на создание возможностей для такой экономии, с одной стороны, и на создание стимулов — с другой. Установка приборов учета тепла и воды в учреждениях образования, как правило, приводит к снижению расходов на 25-30%. В то же время стимулировать экономию могут следующие действия:

в экономия делится «50 на 50» между городом и учреждением образования; составляется «энергетический паспорт учреждения», поощряется сокращение потребления.

Разработка организационных механизмов способствует стимулированию энергосбережения на уровне городского управления образования, каждого образовательного учреждения.

Мероприятие 3. Упорядочение процедуры и усиление контроля за открытием классов коррекции и компенсирующего развития, удорожающих стоимость образовательной услуги. Классы коррекции и компенсирующего развития получили сегодня широкое распространение. Рост их количества при низкой наполняемости и надбавках к заработной плате педагогов приводит к тому, что стоимость обучения в таких классах дороже, чем в обычном классе, в 2-3 раза. Недостаточный контроль над процессом открытия таких классов приводит к тому, что данную форму обучения отдельные родители используют для решения таких проблем с детьми, которые не связаны с декларированными законодательством целями открытия подобных классов.

Необходимо усилить контроль над организацией и функционированием классов компенсирующего развития и коррекции и для этого проводить ежегодную (при комплектовании класса на следующий год) проверку целесообразности пребывания в них того или иного учащегося.

Мероприятие 4.

Упорядочение системы дополнительного образования. В подавляющем большинстве муниципалитетов система дополнительного образования носит крайне за-тратный характер, притом что контроль над результатами и качеством работы в силу ряда объективных и субъективных причин слабый. Экстенсивное развитие внешкольного образования в крупных масштабах требует принятия неотложных мер.

При организации системы дополнительного образования необходимо учитывать, что нагрузка на детей должна быть строго лимитирована. Максимальная учебная нагрузка, установленная Министерством образования, для детей 1-4 классов составляет 25 часов в неделю, для 5-9 классов — 35 часов, для 10-11 классов — 36 часов. Существенное превышение этой нагрузки может подорвать здоровье учеников. Дополнительные занятия после уроков не должны превышать 4 часов в неделю.

Требуется также изменить порядок формирования групп в учреждениях дополнительного образования. Сейчас для открытия группы достаточно заявления ребенка (или его родителя). На самом деле определять число мест следует исходя из предельного числа часов на дополнительное образование ребенка (норматив обеспеченности местами). Возможен перевод части услуг учреждений дополнительного образования на платную основу.

Про нормативное финансирование в образовании говорят давно и много. Но нормативный подход так и не был реализован. При поддержке идеи в целом, при том, что нормативное финансирование является «условием модернизации образования», в последние годы стало до-минировать представление об ограниченности применения нормативного метода выделения средств. Ужесточение финансовой дисциплины и введение казначейского исполнения бюджета практически поставили крест на идее нормативного финансирования. Связывают это в первую очередь с невозможностью при казначействе финансировать учреждения образования одной цифрой без разбивки по статьям, а следовательно, ущемляется их «финансово-хозяйственная самостоятельность».

Тем не менее за последние годы многие региона были вынуждены принимать нормативы минимальной (бюджетной) обеспеченности (социальные стандарты) или нормативы финансирования бюджетных услуг, в частности образования.

Но, во-первых, такие законодательные акты по минимальным социальным стандартам (или нормативам минимальной бюджетной обеспеченности) принимаются отнюдь не во всех регионах. Во-вторых, они рассчитываются на основе фактически произведенных расходов и являются, по существу, не нормативами, а средними расходами.

В рамках работы по проекту «Экономическая эффективность расходов муниципальных бюджетов на образование» фондом «Институт экономики города» была реализована совершенно новая идея подхода к нормативу финансирования как стандартной образовательной услуге. Норматив мы рассматривали не как усредненные доходы, а как стоимость стандартной, конституционно гарантированной бюджетной услуги. При этом из фактически расходов, производимых образовательными учреждениями, вычленяется часть, которая обязательна и связана с выполнением государственного стандарта — Базисного учебного плана. Остальные расходы попадают в категорию дополнительных расходов.

Кроме того, расчет норматива позволяет учесть особенности обучения учащихся разных категорий (дети в классах коррекции, классах компенсирующего развития, гимназических и лицейских классах), так как для выполнения обязательной учебной программы у них предполагается либо меньшая наполняемость классов (меньше стандартной в 25 человек), либо большее число часов по отдельным предметам. Становится возможным учет стоимости обучения учащихся по возрастным группам.

Такой подход к нормативу позволяет не только формализовать процедуру расчета бюджетных средств, необходимых учреждению образования, но и оптимизировать эти расходы.

Очевидно, что в последние годы развитие отраслевого законодательства в сфере образования шло в направлении диверсификации образовательных услуг, и это, несомненно, правильно. В то же время отсутствовал важнейший момент, ограничивающий эту диверсификацию, а вместе с ней и удорожание бюджетной услуги: уровень власти, разрешающий эту диверсификацию, не нес финансовой ответственности за ее реализацию, что приводило к необоснованному росту затрат в образовании, в первую очередь в области заработной платы.

Нормативное подушевое финансирование позволяет преодолеть эту негативную тенденцию.

При этом исполнение бюджета и отчетность учреждения могут осуществляться по смете, так что такой переход не входит в противоречие с нормами Бюджетного кодекса и инструкциями органов казначейства.

Перенос центра тяжести при планировании финансовых ресурсов с учреждения, класса или класса-комплекта на учащегося позволяет в полной мере учесть особенности учащихся с помощью системы поправочных коэффициентов.

Стоимость стандартной образовательной услуги определяется исходя из норм федерального законодательства, касающихся количества обязательных часов в Базисном учебном плане для каждой ступени обучения, стандартной наполняемости классов, наличия групп продленного дня и деления классов на группы при изучении некоторых предметов. С помощью системы поправочных коэффициентов учитывается специфика контингентов детей и учреждения.

При определении стоимости содержания здания учитываются проектная наполняемость здания, тип отопительной системы, лимиты потребления на единицу площади, оснащенность оборудованием. С помощью коэффициентов удорожания учитываются также объективные особенности здания образовательного учреждения.

В книге представлена разработанная в секторе «Экономика образования» фонда «Институт экономики города» методика расчета финансового норматива для учреждений дошколь-ного, общего и дополнительного образования. Опыт работы с применением данной методики в шести муниципалитетах трех субъектов Российской Федерации показал, что норматив в этом случае является:

¦ способом выравнивания условий получения образовательной услуги;

¦ условием повышения степени прозрачности происходящих процессов;

¦ способом выравнивания уровней бюджетной обеспеченности территорий;

Е инструментом оптимизации бюджетных расходов на образование.

В то же время анализ показал, что не все расходы могут и должны быть заложены в норматив. Часть из них целесообразно осуществлять на принципах программного подхода, который будет отражать политику муниципалитета в области развития тех или иных территорий, а также тех или иных видов образовательных программ (коррекционное образование, образование повышенного уровня). Соотношение средств в образовательном учреждении, выделяемых на нормативной основе, и средств, пришедших на выполнение определенных программ (целевые средства), — 70% к 30%. Так, в норматив не включены расходы социального характера и расходы на развитие материально-технической базы. Эти средства рекомендуется направлять в учреждения в ходе реализации специальных программ (программы социальной защиты и программы развития).

Одной из целей введения нормативного финансирования в сфере образования является повышение эффективности бюджетных расходов. С его помощью можно оптимизировать штатную численность персонала в образовательных учреждениях, усилить контроль над процессом открытия классов коррекции и компенсирующего развития, упорядочить систему дополнительного образования.

В результате осуществления данных мероприятий и использования механизма нормативного финансирования эксперты Института экономики города выявили, что нерационально может расходоваться до 25% муниципальных бюджетов на образование. В то же время выявленные средства не являются «лишними». Они должны оставаться в отрасли, только использоваться более эффективно.

Важным шагом на пути повышения оптимизации бюджетных расходов является выработка технологии внедрения нормативного финансирования. При реализации данной технологии рекомендуется учитывать в период адаптации нового финансового механизма (1-2 года) сложившуюся дифференциацию удельных расходов на одного учащегося по учреждениям муниципального образования. Это будет способствовать сглаживанию возможных конфликтов между руководителями образовательных учреждений и администрацией муниципалитета.

Как показал опыт работы с муниципалитетами, предложенная экспертами Института технология оптимизации финансирования и управления в сфере образования с применением нормативов вполне реализуема и приводит к положительным результатам.

<< |
Источник: Н.Г. Типенко. Оптимизация расходов муниципального бюджета на образование на основе нормативного финансирования. 2003

Еще по теме Описание мероприятий для решения задачи «Оптимизация бюджетных расходов в образовании» (пример):

  1. Бюджетная классификация как основа организации анализа исполнения сметы расходов, характеристика видов расходов
  2. Краткое описание программы «Система оптимизации фондового портфеля»
  3. Оптимизация текущих расходов
  4. Оптимизация расходов
  5. Технология оптимизации финансирования и управления в сфере образования
  6. Программный комплекс для решения задач статистической отчетности
  7. Формирование расходов на образование
  8. Программный комплекс для решения задач экспортного валютного контроля
  9. Приоритетные направления бюджетных расходов
  10. Расходы государственного бюджета. Бюджетный дефицит
  11. Основные факторы, влияющие на объем и структуру бюджетных расходов
  12. Расходы следуют за задачами.
  13. Расходы федерального бюджета. Бюджетный дефицит и способы его финансирования
  14. Основы государственных (бюджетных)доходов и расходов
  15. Оперативное описание информационных и расчетных задач