<<

Модель развития и механизмы реализации бюджетного федерализма и межбюджетных отношений

В Бюджетном кодексе Российской Федерации (п. 2 ст. 129) зафиксированы следующие принципы межбюджетных отношений:

— распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы;

— разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;

— равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

— выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

— равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами Российской Федерации.

Перечисленные принципы были уточнены и дополнены в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг.

в следующем виде:

— сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;

— самостоятельность бюджетов разных уровней;

— законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности доходных источников между федеральным, региональными и местными бюджетами;

— объективно обусловленное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;

— единство бюджетной системы.

В силу различий бюджетных прав и полномочий различных уровней власти (по вводу налогов, установлению их ставок и налогооблагаемых баз, по определению состава и объемов расходов по направлениям и т.д.), а также в силу наличия значительных различий в уровне социально-экономического развития территорий внутри регионов система межбюджетных отношений на уровне муниципалитетов имеет свою специфику.

Например, из-за существенного неравенства подушевых бюджетных доходов муниципальных образований в большинстве регионов закрепление единых нормативов отчислений за всеми местными бюджетами может привести к существенному сокращению возможности бюджета субъекта РФ по выравниванию доходов малообеспеченных муниципалитетов.

Поэтому для субфедерального уровня необходимо уточнить общие требования (подходы) к организации межбюджетных отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В качестве таковых обычно рекомендуются следующие требования:

— самостоятельность местных бюджетов;

— равенство бюджетных прав контрагентов субъектов Российской Федерации по межбюджстным отношениям;

— равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с региональными бюджетами;

— четкое законодательное разграничение на постоянной (долговременной без указания срока) основе расходных полномочий и доходных источников (полностью или частично) между федеральным, региональными и местными бюджетами;

— объективно обусловленное перераспределение средств между бюджетами в условиях выравнивания уровней бюджетной обеспеченности муниципальных образований, стимулирования мобилизации доходов в бюджетную систему и решения иных социально-экономических задач региона и его территорий;

— обязательность компенсации местным бюджетам уменьшения их доходных источников или увеличения их расходных обязанностей

вследствие решений, принимаемых вышестоящими органами государственной власти.

Остановимся на принципе самостоятельности, который является для муниципальных бюджетов главным требованием к их организации на современном этапе бюджетного и межбюджетного ароительства в России.

По сути дела все остальные требования в конечном счете определяются степенью реализации принципа самостоятельности местных (городских) бюджетов.

Обобщая результаты научных публикаций, законодательные и нормативные акты по этому вопросу, можно констатировать, что самостоятельность местных бюджетов обеспечивается наличием предсказуемых источников доходов, возможностью мобилизовать доходы, соответствующие расходным полномочиям, правом самостоятельно определять направления и формы их расходования, правом привлекать на законодательных основаниях заемные средства, а также ответственностью местных органов власти за принятие и исполнение бюджетных решений. При этом предсказуемость доходных источников зависит от доли, занимаемой собственными доходами местных бюджетов в общем объеме их доходной базы, от стабильности и прозрачности межбюджетного регулирования, от действенности мер, обеспечивающих недопустимость принудительной централизации в вышестоящий бюджет собственных доходов муниципальных образований.

Недостатки действующей в России системы взаимоотношений муниципалитетов с вышестоящими органами власти в области бюджетных прав и полномочий, доходов и расходов подробно изложены в Пр01рамме развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В самом общем виде к таким недостаткам относятся: высокая степень централизации налогово-бюджетных полномочий; перегруженность обязательствами, не обеспеченными соответствующими доходными источниками; излишняя регламентация процесса финансирования централизованно установленными нормами; до 80% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, что говорит о жесткой их зависимости от вышестоящих уровней государственной власти, подрывает стимулы к проведению реформ на местах, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов; отсутствие четких критериев и процедур бюджетного выравнивания территорий; неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и системы административно-тер-риториального деления субъектов Российской Федерации.

Указанные недостатки достаточно глубоко раскрыты в предыдущих параграфах работы, однако необходимо сделать ряд уточнений, дополнений по решению отдельных проблем в сфере межбюджетных отношений.

В области разграничения расходных полномочий в Программе проводится четкое разграничение их между органами власти разных уровней путем максимально возможного сокращения сфер (вопросов) совместного ведения, ликвидации практики распространения «нефинансируемых мандатов», недопущения незаконодательно оформленных разграничений расходных полномочий при перераспределении бюджетных средств между уровнями бюджетной системы и при предоставлении без источников финансирования передаваемых расходных полномочий.

При этом рекомендуется стремиться к закреплению всех трех видов (т.е. полных) расходных полномочий (нормативно-правовое регулирование, обеспечение средствами, финансирование) по данной общественной услуге (вопросу, функции) за одним уровнем бюджетной системы.

В дополнение и развитие положений Программы при разграничении расходных полномочий в предложенном нами варианте бюджетного устройства на местном уровне целесообразно, на наш взгляд, законодательно установить следующие требования:

— равенства расходных полномочий региональных и местных органов государственной власти и управления;

— закрепления за бюджетами местных органов государственного управления по вопросам, находящимся в ведении, расходных полномочий по их нормативно-правовому регулированию и обеспечению средствами финансирования;

— передачи бюджетам органов местного самоуправления функции финансирования в полном объеме закрепленных за ними социальных расходов на своих территориях;

— полного освобождения бюджетов местных органов государственного управления от обязанностей обеспечения финансовыми средствами социальных выплат, льгот и других расходов, установленных федеральными и региональными законами, и принятие функций финансирования таких расходов только при передаче соответствующего объема дополнительных средств федерального и (или) регионального бюджетов в виде субсидий, субвенций и других форм финансовой поддержки.

В области разграничения налоговых полномочий и доходных источников основной целью этого направления реализации Программы является существенное повышение роли собственных доходов (налогов) местных бюджетов, т.е. переход в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов.

Следует уточнить и принципы Программы, на которых должно базироваться разграничение налоговых полномочий и доходных источников:

— должно быть стабильным разделение доходов между бюджетами федеральных, региональных и местных органов государственной власти и управления на основе единых подходов, обеспечивающих заинтересованность местных органов в росте экономики и налоговых потенциалов соответствующих территорий;

— должен быть достаточным объем закрепленных местными органами государственного управления доходных источников за органами местного самоуправления для финансирования последними всех закрепленных за ними расходов в пределах не ниже государственных минимальных стандартов;

— собственные доходы бюджетов местных органов государственного управления должны быть основным источником эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий на уровне не ниже государственных минимальных стандартов;

— налоговые полномочия местных органов государственного управления не должны ограничивать территориальное перемещение капитала, рабочей силы, товаров (услуг) и перекладывать налоговое бремя на другие территории, а также ущемлять интересы одних нижестоящих территорий по сравнению с другими;

— разграничение налоговых полномочий и доходных источников на уровне местных органов государственного управления должно ориентироваться не на горизонтальное, а на вертикальное бюджетное выравнивание;

— распределение доходов местных органов государственного управления по нижестоящим бюджетам органов местного самоуправления должно строиться по принципу горизонтального выравнивания территорий;

— каждому уровню местных бюджетов должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа местного бюджета) отчислений от налогов, поступления от которых в соответствии с федеральным законодательством подлежат разделению между региональными и местными бюджетами;

— часть доходов от регулирующих федеральных и региональных налогов в местные бюджеты первого уровня (типа) и от регулирующих местных налогов в местные бюджеты второго уровня (типа) может распределяться на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т.д.) с учетом территориальных особенностей.

Исходя из рассмотренных принципов можно предположить следующие конкретные пути и механизмы развития межбюджетных отношений в сфере доходов.

Обеспечение доходной самодостаточности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных органов власти, т.е.

собственные доходные источники должны составлять не менее 70%.

Собственные доходы региональных и местных бюджетов включают в себя совокупность налоговых и неналоговых доходов, которые закреплены на постоянной основе, самостоятельно формируются, устанавливаются по основным элементам соответствующими органами власти и в полном объеме поступают в соответствующие бюджеты, а также доходных источников, закрепленных на долговременной основе в виде разделенных налоговых ставок или нормативов отчислений от регулирующих налогов вышестоящих органов власти. Таким образом, собственные доходы структурно должны включать в себя четыре вида доходов по признаку постоянного или долговременного (на срок не менее трех-пяти лет) закрепления за региональными и местными бюджетами (на практике для расчета финансовой помощи и в БК РФ к собственным фактически относятся все доходы, как временные, так и долговременные):

— собственные налоговые доходы, закрепленные на постоянной основе в соответствии с Налоговым кодексом РФ (правда, сейчас они не в полной мере устанавливаются по всем основным элементам региональными и местными органами власти);

собственные налоговые доходы;

— доходы от регулирующих налогов по разделенным ставкам на долговременной основе;

— доходы от регулирующих налогов по долговременным нормативам отчислений.

Должны быть приняты следующие меры по совершенствованию межбюджетных отношений:

— • закрепить за налогом на недвижимость и налогами на совокупные доходы (по специальным налоговым режимам) статус местных налогов с передачей государственным местным органам власти полных налоговых полномочий (установление по всем элементам налогообложения);

— установить в пределах действующих общих ставок раздельные федеральную, региональную и местную ставки налога на доходы физических лиц в размерах: 2, 6 и 5%, соответственно. Разрешить регионам вводить собственную прогрессивную шкалу ставок этого налога по параметрам, установленным на уровне Российской Федерации, т.е.

с определенного объема доходов граждан и в границах предельной прогрессивной ставки 26%. Такие доходы направлять в региональный бюджет с последующим их распределением по местам;

— в ближайшей перспективе: разделить общие ставки всех регулирующих федеральных и региональных налогов на федеральные, региональные и местные ставки (в отношении первых) и региональные и мест-

ные ставки (в отношении вторых). Такой подход должен сочетаться с порядком установления на формализованной основе долговременных (натри года) дифференцированных гарантированных (минимальных) и стимулирующих нормативов отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов в региональные и местные бюджеты с целью выравнивания бюджетной обеспеченности территорий. При создании окружного фонда выравнивания и развития эта задача должна ложиться на этот фонд при выравнивании субъектов Федерации. Стимулирующие нормативы могут строиться следующим образом: за 1% прироста налогового потенциала на одного че-ловека увеличивать на 1 % гарантированный размер норматива;

— установить, что налог на прибыль по структурным подразделениям головных предприятий должен поступать (в части закрепления по соответствующим ставкам) в бюджет той территории, на которой они осуществляют экономическую деятельность;

— отменить налог с продаж, предполагающий двойное налогообложение в сфере розничной торговли;

— в части налоговых доходов: доходы от экспорта природных ресурсов распределять на формализованной основе по субъектам Российской Федерации (из расчета на одного жителя).

В целом з соответствии с Программой при разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами следует руководствоваться следующими критериями: стабильности, экономической эффективности, территориальной мобильности и равномерности размещения налоговой базы, социальной справедливости и бюджетной ответственности.

Наконец, остановимся на наиболее существенных рекомендациях Программы в части предоставления финансовой помощи бюджетам других уровней:

— разделение финансовой помощи на текущую и инвестиционную, на выравнивающую и стимулирующую;

— смещение приоритетов в составе текущей помощи на целевые дотации.субвенции и субсидии;

— отход в расчетах бюджетной обеспеченности от фактических абсолютных показателей прошлого года и использование для оценки относительных различий в расходных потребностях показателей в расчете надушу населения (потребителя бюджетных услуг) и методов сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития экономики;

— единые методики и процедуры распределения финансовой помощи, установленные федеральными законами и нормативными актами;

— ужесточение бюджетных ограничений (объем помощи в абсолютных суммах, конкретизация потребителей, запрет на перечисление средств, не установленных в законе о бюджете);

— максимально возможная стабильность (предсказуемость) объема и принципов распределения финансовой помощи;

— установление на федеральном уровне общих принципов и требований к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности местных территорий.

Реализация рассмотренных выше направлений развития бюджетного федерализма с учетом авторских уточнений, дополнений и подходов позволит, на наш взгляд, поднять на должный уровень бюджетную самостоятельность местных органов власти, обеспечить эффективность и прозрачность территориальных бюджетных потоков.

Мы предлагаем модель в виде проекта законодательного акта формирования местных бюджетов, распределения расходных полномочий (вопросов местного значения) и доходных источников (включая средства финансовой помощи для целей выравнивания) на местном уровне государственной власти и нижестоящем уровне местного самоуправления.

1.

Общие положения.

1.1. Каждый орган местной государственной власти — • орган государственной власти городов регионального значения (центров субъектов РФ и городов с административным районным делением) и орган государственной власти укрупненных муниципальных образований — имеет свой самостоятельный бюджет и наделяется полными бюджетными полномочиями в пределах своей компетенции, установленными бюджетным и налоговым законодательством РФ.

1.2. Бюджет города регионального значения включает в себя городской бюджет и свод бюджетов районов города. Городской бюджет и бюджеты районов города составляются по смете доходов и расходов; бюджеты районов города доводятся до районных городских органов местного самоуправления.

1.3. Бюджет укрупненного муниципального образования включает в себя бюджет центра укрупненного муниципального образования (УМО) и свод бюджетов, входящих в УМО муниципальных районов, центров муниципальных районов, городских и сельских поселений; они составляются по смете доходов и расходов и доводятся до соответствующих органов местного самоуправления.

1.4. Органы местной государственной власти обеспечивают сбалансированность своих бюджетов и бюджетов нижестоящих органов местного самоуправления, формируют, распределяют и доводят до последних сметы доходов и расходов, обеспечивают соблюдение установленных федеральными и региональными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу местного долга, исполнению бюджетных обязательств местных бюджетов.

1.5. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета государственного уровня и контроль за его исполнением осуществляются органами местной государственной власти самостоятельно с соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации и субъектов РФ.

1.6. Проект местного бюджета, закон об утвержденном местном бюджете, ежеквартальные и годовые отчеты о его исполнении подлежат официальному опубликованию.

2. Расходы бюджетов городов регионального значения и УМО (местных бюджетов государственного уровня).

2.1. Органы местной государственной власти самостоятельно устанавливают размеры оплаты труда муниципальных служащих и работников местных учреждений, а также нормативы и нормы планирования и финансирования расходов своих и нижестоящих бюджетов для решения вопросов местного значения.

2.2. К вопросам местного значения города регионального значения относятся:

— организация электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, строительства и обслуживания инженерных коммуникаций в границах города;

— содержание и строительство дорог в границах города, за исключением дорог федерального и регионального значения;

— обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями из социального жилого фонда, содержание социального жилого фонда;

— организация транспортного обслуживания населения в границах города пассажирским транспортом;

— участие в предупреждении и ликвидации последствий локальных и местных чрезвычайных ситуаций в границах города;

— организация охраны общественного порядка на территории города органами милиции;

— предупреждение и тушение пожаров, в том числе в городских лесах (кроме других лесных и особо сложных при чрезвычайных ситуациях);

— организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории города, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти;

— организация предоставления дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования (за исключением финансового обеспечения учебного процесса), включая оплату труда педагогических работников в пределах федерального образовательного стандарта;

— организация и содержание медицинских учреждений для оказания скорой медицинской помощи (за исключением санитзрно-авиационной), стационарной и амбулаторной первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, родовспоможения;

— создание условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

— организация библиотечного обслуживания населения;

— создание условий для обеспечения жителей города услугами культурно-зрелищных учреждений;

— обеспечение сохранения расположенных в границах города памятников истории и культуры;

— обеспечение условий для развития массовой физической культуры;

— обустройство мест для отдыха жителей; опека и попечительство;

— организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

— организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

— благоустройство и озеленение территории, использование и охрана городских лесов;

— планирование застройки, территориальное зонирование земель, осуществление земельного контроля, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, проведение оценки стоимости земельных участков для целей налогообложения;

уличное освещение;

— установка уличных указателей.

Перечисленные вопросы местного значения органов государственной власти городов регионального значения с учетом экономической целесообразности передаются полностью или (и) частично в нижестоящие городские районные органы местного самоуправления по смете доходов и расходов.

Органы государственной власти города вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции других органов государственной власти и не исключенные из его компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных и финансовых средств.

2.3. К вопросам местного значения укрупненного муниципального образования (УМО) относятся:

— опека и попечительство;

— организация транспортного обслуживания населения в границах УМО межмуниципальным, городским, межрайонным общественным пассажирским транспортом;

— строительство и содержание межмуниципальных, муниципальных, местных городских, межрайонных и поселенческих автомобильных дорог, за исключением дорог федерального и регионального значения;

• — участие в предупреждении и ликвидации последствий местных и тер-риториальных чрезвычайных ситуаций на территории У МО, муниципального района, города местного значения, городского и сельского поселения;

— организация охраны общественного порядка на территории УМО, муниципального района, города местного значения, поселения органами милиции;

— обеспечение мер пожарной безопасности, предупреждение и тушение пожаров, в том числе в городских лесах (кроме других лесных и особо сложных при чрезвычайных ситуациях);

— организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории УМО, муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной аласти;

— организация предоставления дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования (за исключением финансового обеспечения учебного процесса, включая оплату труда педагогических работников, в пределах федерального образовательного стандарта);

— организация скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), стационарной и амбулаторной первичной медикосанитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, родовспоможения;

— организация строительства и обслуживания межмуниципальных, муниципальных, городских местных, межрайонных и поселенческих инженерных коммуникаций;

— организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

— территориальное зонирование земель, осуществление земельного контроля, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для муниципальных нужд, проведение оценки стоимости земельных участков для целей налогообложения;

— организация электро-, тепло-, газо-, водоснабжения жителей поселения, водоотведения, снабжения населения топливом, строительства и обслуживания инженерных коммуникаций в границах городов местного значения и населенных пунктов УМО;

— обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями из социального жилого фонда, содержание социального жилого фонда;

— создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

— организация библиотечного обслуживания жителей городов местного значения и поселений;

— создание условий для обеспечения жителей городов местного значения и поселений услугами культурно-зрелищных учреждений;

— обеспечение сохранения расположенных на территории УМО, районов, городов местного значения и поселений памятников истории и культуры;

— обеспечение условий для развития массовой физической культуры;

— обустройство мест для отдыха жителей городов местного значения и поселений;

— благоустройство и озеленение территорий городов местного значения и поселений, использование и охрана городских лесов;

— уличное освещение;

— установка уличных указателей;

— организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Перечисленные выше вопросы местного значения органов государственной власти УМО с учетом значимости и экономической целесообразности распределяются и передаются полностью или (и) частично на соответствующие нижестоящие уровни местного самоуправления по смете доходов и расходов.

Органы государственной власти УМО вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции других органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных и финансовых средств.

Органы местной государственной власти, муниципальные предприятия и учреждения выступают заказчиками на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение работ, поставки товаров за счет средств соответствующего местного бюджета.

Размещение муниципального заказа на выполнение работ (оказание услуг), поставки товаров, оплачиваемых за счет средств местного бюджета, осуществляется на конкурсной основе в порядке, установленном законодательным органом государственной власти в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

3. Доходы бюджетов органов местной государственной власти.

3.1. Доходы бюджетов городов регионального значения и укрупненных муниципальных образований (УМО) формируются за счет:

— доходов от уплаты местных налогов и сборов;

— доходов от уплаты региональных налогов и сборов;

— доходов от уплаты федеральных налогов и сборов;

— дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности государственных муниципальных образований (городов регионального значения и УМО);

— иных средств финансовой помощи из бюджетов других уровней;

— субвенций на осуществление отдельных полномочий других уровней государственной власти;

— доходов от приватизации и реализации муниципального имущества и от сдачи указанного имущества в аренду;

— доходов от приватизации государственной собственности, расположенной на территории городов регионального значения, городов местного значения, городских, сельских поселений по нормативам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти;

— части прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых правовыми актами законодательных органов местной государственной власти и доходов от оказания органами местной государственной власти, органами местного самоуправления И муниципальными учреждениями платных услуг;

— штрафов и пеней, введение и установление которых в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях осуществляются органами местной государственной власти и местного самоуправления;

— иных поступлений в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и местной государственной власти, а также решениями органов местного самоуправления.

3.2. Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местной государственной власти по их установлению, введению и прекращению действия устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Доходы от уплаты местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты городов регионального значения и УМО по налоговым ставкам, установленным решениями законодательных органов местной государственной власти в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.

В нижестоящие бюджеты органов местного самоуправления данного города регионального значения и УМО местные налоги и сборы зачисляются по дифференцированным нормативам, установленным законом о бюджете на очередной финансовый год соответствующего органа местной государственной власти, исходя из сметы доходов и расходов нижестоящих бюджетов органов местного самоуправления.

3.3. Доходы от уплаты региональных налогов и сборов зачисляются в бюджеты городов регионального значения и УМО по налоговым ставкам, установленным законодательством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений.

Законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены единые для всех городов регионального значения и УМО данного субъекта Федерации нормативы отчислений от уплаты региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в соответствии с законодательством о налогах и сборах в бюджет субъекта Федерации. Установление указанных нормативов законом субъекта Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации или иным законом с ограниченным сроком действия не допускается.

В нижестоящие бюджеты органов местного самоуправления данного города регионального значения и УМО региональные налоги и сборы зачисляются по дифференцированным нормативам, установленным законом о бюджете на очередной финансовый год соответствующего органа местной государственной власти в пределах сумм региональных налогов и сборов, зачисляемых в доходы соответствующих бюджетов органов местной государственной власти, исходя из сметы доходов и расходов нижестоящих бюджетов органов местного самоуправления.

3.4. Доходы от уплаты федеральных налогов и сборов зачисляются в бюджеты городов регионального значения и УМО по долговременным (на срок не менее трех лет) нормативам отчислений и (или) по налоговым ставкам. Бюджетным кодексом Российской Федерации и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах устанавливаются единые для всех городов регионального значения и УМО нормативы отчислений и (или) налоговые ставки для зачисления доходов от уплаты определенного вида федерального налога (сбора) в соответствующие местные государственные бюджеты.

Законом субъекта Российской Федерации также могут быть установлены единые для всех городов регионального значения и УМО данного субъекта Федерации нормативы отчислений от уплаты федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в бюджет субъекта Федерации. Установление указанных нормативов законом Российской Федерации о бюджете субъекта Федерации или иным законом с ограниченным сроком действия не допускается.

В нижестоящие бюджеты органов местного самоуправления данного города регионального значения и УМО в законе о бюджете на очередной финансовый год соответствующего органа местной государственной власти могут зачисляться по дифференцированным нормативам доходы от уплаты федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах в бюджеты органов местной государственной власти, исходя из сметы доходов и расходов нижестоящих бюджетов органов местного самоуправления.

3.5. Выравнивание бюджетной обеспеченности всех территорий, входящих в состав соответствующих городов регионального значения и УМО (районов городов регионального значения, центров укрупненных муниципальных образований и их муниципальных районов), осуществляется путем предоставления дотаций из образуемых в составе бюджетов городов регионального значения и УМО муниципальных (местных) фондов финансовой поддержки территорий (МФФПТ). Выравнивание бюджетной обеспеченности центров муниципальных районов, городских и сельских поселений, входящих в состав соответствующих муниципальных районов УМО, осуществляется путем предоставления дотаций из МФФПТ, выделенных муниципальным районам УМО.

МФФПТ образуются и распределяются в порядке, установленном Положением о МФФПТ, БК РФ и законом органа местной государственной власти, с целью выравнивания исходя из численности населения и финансовых возможностей органов местного самоуправления территорий осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения согласно смете доходов и расходов.

Могут быть установлены различные для городских и для сельских территорий нормативы расчета дотаций МФФПТ на одного жителя, но эти нормативы не могут отличаться от среднего норматива по субъекту Российской Федерации более чем на 50%. Для расчета таких нормативов и дотаций могут быть использованы критерии (критерий), положенные в основу методики, утверждаемой законом соответствующего органа местного самоуправления государственной власти.

Указанные дотации могут быть полностью или частично заменены установлением для бюджетов территорий городов регионального значения и УМО дополнительных нормативов отчислений от уплаты федеральных и (или) региональных налогов и сборов. Порядок расчета таких нормативов устанавливается законом органа местной государственной власти в соответствии с требованиями БК РФ. Распределение дотаций МФФПТ и (или) заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от уплаты федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты территорий органов местного самоуправления утверждаются законом соответствующего органа местной государственной власти на очередной финансовый год в составе сметы доходов и расходов бюджетов территорий органов местного самоуправления.

В случае наделения органов местного самоуправления территорий, входящих в УМО, полномочиями органов государственной власти по выравниванию бюджетной обеспеченности нижестоящих территорий (центров муниципальных районов, городских и сельских поселений), дотации МФФПТ могут предоставляться из бюджета муниципального района за счет субвенции из бюджета УМО и (или) путем установления законодательным органом УМО для названных территорий данного УМО дополнительных нормативов отчислений от уплаты федеральных и региональных налогов (сборов) в порядке, установленном.законом органа власти УМО в соответствии с требованиями БК РФ.

Недопустимо использование при определении расчетной бюджетной обеспеченности территорий показателей о фактических доходах и расходах в отчетном периоде или показателей о прогнозируемых на плановый период доходов и расходов территорий местного самоуправления.

В случае если бюджетная обеспеченность территорий, входящих в состав города регионального значения и УМО, до выравнивания бюджетной обеспеченности в последнем отчетном году в расчете на душу населения в два и более раза превышала средний по данному субъекту местной государственной власти уровень, то на очередной финансовый год должно быть предусмотрено для такой территории сокращение дотаций на выравнивание из МФФПТ либо централизация части доходов от уплаты местных налогов и сборов и (или) снижение нормативов отчислений от уплаты федеральных и региональных налогов и сборов до уровня, обеспечивающего непревышение названного критерия бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя.

3.6. Выравнивание бюджетной обеспеченности городов регионального значения и УМО осуществляется путем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки местных государственных образований (РФФПМГО).

РФФПМГО образуются и распределяются в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, с целью выравнивания, исходя из бюджетной обеспеченности местных государственных образований и финансовых возможностей органов местной государственной власти субъектов РФ осуществлять полномочия по вопросам местного значения, а также осуществлять в соответствии с п. 3.5 Положения о РФФПМГО выравнивание бюджетной обеспеченности территорий, входящих в состав местных государственных образований.

Дотации РФФПМГО распределяются исходя из бюджетной обеспеченности местных государственных образований и исходя из численности населения городов регионального значения и УМО. Дотации распределяются между местными государственными образованиями соответствующего субъекта РФ, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень расчетной бюджетной обеспеченности городов регионального значения и УМО, определенной в качестве критерия предоставления указанных дотаций бюджетам местных государственных образований, в соответствии с методикой, утверждаемой законом субъекта Российской Федерации.

Общие требования к порядку определения расчетной бюджетной обеспеченности местных государственных образований и к методикам распределения дотаций РФФПМГО устанавливаются Бюджетным кодексом РФ. Использование при определении расчетной бюджетной обеспеченности показателей фактических доходов и расходов в отчетном периоде или показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов местных государственных образований не допускается. Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

В случаях и порядке, установленных БК РФ, часть дотаций из РФФПМГО может рассчитываться для каждого местного государственного образования данного субъекта Российской Федерации в равном объеме на одного жителя города регионального значения и УМО. В случаях и порядке, предусмотренных БК РФ, законом субъекта Федерации могут быть установлены различные объемы расчета указанной части дотаций РФФПМГО на одного жителя города регионального значения, УМО.

Указанные дотации могут быть полностью или частично заменены установлением для бюджетов местных государственных образований дополнительных нормативов отчислений от уплаты федеральных и региональных налогов и сборов. Порядок расчета данных нормативов устанавливается законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.

Распределение дотаций и (или) заменяющих их дополнительные нормативы отчислений от уплаты федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты местных государственных образований утверждается законом о бюджете субъекта Федерации на очередной финансовый год.

В случае если бюджетная обеспеченность города регионального значения, УМО до выравнивания их бюджетной обеспеченности в последнем отчетном году в расчете на душу населения в два и более раза превышала средний по данному субъекту Федерации уровень, законом о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год может быть предусмотрено перечисление субвенции из бюджета такого местного государственного образования в РФФПМГО либо централизация части поступлений местных налогов и (или) снижение для данного города регионального значения, УМО нормативов поступлений федеральных и региональных налогов и сборов до уровня, обеспечивающего дополнительные поступления в РФФПМГО в объеме указанной субвенции.

Порядок расчета бюджетной обеспеченности местных государственных образований в последнем отчетном году, определение размера указанных нормативов устанавливаются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ. Объем субвенции не может превышать 50% разницы между общими доходами бюджета местного государственного образования, учтенными при расчете бюджетной обеспеченности в последнем отчетном году, и двукратным средним по субъекту Федерации уровнем бюджетной обеспеченности городов регионального значения, УМО.

3.7. Иные средства финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней.

3.7.1. В составе бюджета субъекта Федерации может образовываться Фонд муниципального развития. Средства Фонда предоставляются бюджетам местных государственных образований в форме субсидий на условияхдолевого софинансирования инвестиционных программ и проектов по развитию общественной инфраструктуры местного значения.

Отбор инвестиционных проектов и местных государственных образований для предоставления указанных субсидий осуществляется в порядке, установленном правовыми актами органов государственной власти субъектов Федерации в соответствии с требованиями БК РФ.

Распределение субсидий Фонда муниципального развития между местными государственными образованиями утверждается законом о бюджете субъекта Федерации с указанием субсидируемых инвестиционных программ и проектов. Органы власти городов регионального значения и УМО могут передавать полностью или частично указанные субсидии на нижестоящие уровни местного самоуправления сверх сметы доходов и расходов их бюджетов для решения вопросов развития общественной инфраструктуры на местах в порядке и объемах, установленных в законе о бюджете города регионального значения и УМО.

3.7.2. В составе бюджета субъекта Федерации может быть образован региональный Фонд софинансирования социальных расходов. Средства Фонда предоставляются бюджетам местных государственных образований в форме субсидий на условиях долевого софинансирования приоритетных социально значимых расходов, направленных на решение вопросов местного значения. Цели и условия предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются законом субъекта Федерации.

Отбор местных государственных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение осуществляются по единой методике, утверждаемой правовыми актами органов государственной власти субъектов Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ. Органы власти местных государственных образований могут передавать полностью или частично указанные субсидии на нижестоящие уровни местного самоуправления сверх сметы доходов и расходов их бюджетов для решения отдельных социально значимых вопросов на местах в порядке и объемах, установленных в законе о бюджете города регионального значения и УМО.

3.8. Предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление органами местной государственной власти отдельных государственных полномочий вышестоящих органов государственной власти.

Общий объем субвенций из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местной государственной власти, соответственно, федеральным законом или законом субъекта Федерации и введенным в действие на очередной финансовый год федеральным законом о федеральном бюджете или законом субъекта Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, определяется по нормативам. Субвенции предоставляются бюджетам местных государственных образований из создаваемого в составе бюджета субъекта Федерации регионального фонда компенсаций (РФК), который формируется за счет:

— субвенций из Федерального фонда компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местной государственной власти федеральными законами;

— иных доходов субъектов РФ в объеме, необходимом для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местной государственной власти законами субъектов РФ.

Субвенции РФК распределяются между всеми местными государственными образованиями данного субъекта Федерации, осуществляющими отдельные государственные полномочия других органов государственной власти, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, влияющих на стоимость предоставления соответствующих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются законом о бюджете субъекта Федерации на очередной финансовый год по каждому местному государственному образованию и виду субвенции.

Субвенции из Федерального фонда компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местной государственной власти федеральными законами, распределяются между всеми субъектами РФ в порядке, установленном БК РФ, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, влияющих на стоимость предоставления соответствующих бюд-жетных услуг (объем выплат), и утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год по каждому субъекту Федерации и виду субвенции.

В отдельных случаях, оговоренных Бюджетным кодексом РФ, правовыми актами субъекта Федерации на очередной финансовый год и в законе о бюджете местного государственного образования, субсидии, полученные из РФК органами местной государственной власти, могут передаваться для осуществления государственных полномочий на уровень местного самоуправления сверх сметы доходов и расходов территорий, входящих в состав городов регионального значения и УМО.

<< |
Источник: Ковалёва Т.М.. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации. 2005

Еще по теме Модель развития и механизмы реализации бюджетного федерализма и межбюджетных отношений:

  1. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения
  2. Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм
  3. Бюджетные отношения и межбюджетные связи
  4. Развитие бюджетного федерализма
  5. Межбюджетные отношения и механизмы регулирования бюджетов
  6. Бюджетные комиссии и их роль в управлении межбюджетными отношениями
  7. Межбюджетные отношения и бюджетные трансферты
  8. Механизмы реализации эффективной бюджетной политики
  9. Содержание и принципы бюджетного федерализма
  10. Участие общества в развитии бюджетных отношений
  11. Бюджетный федерализм
  12. Бюджетный федерализм
  13. Особенности российского бюджетного федерализма
  14. Гражданский бюджет: назначение и роль в развитии бюджетных отношений в Казахстане
  15. Основы бюджетного федерализма