Методы, инструменты и рычаги регулирования межбюджетных отношений

Широкое распространение в мировой практике вертикального и гори-зонтального финансового выравнивания получили свое преломление в бюд-жетных инструментах в форме дотации, субвенций и субсидий. Система регулирования межбюджетных отношений в Казахстане предполагает применение следующих форм и инструментов.
Межбюджетные отношения в рамках казахстанского бюджетного процесса регулируются:
1) между республиканским и областным бюджетом, бюджетами города республиканского значения, столицы:
- трансфертами;
- бюджетными кредитами;
2) между областным и районными (городов областного значения) бюджетами:
трансфертами; бюджетными кредитами;
нормативами распределения доходов.
В этом перечне бюджетных инструментов основным рычагом регулирования межбюджетных отношений, несомненно, выступают трансферты. Рассматривая трансфертные перечисления, следует отметить, что трансферты (нормативно-долевая дотация) — это средства, выделяемые на безвозмездной и безвозвратной основе с указанием или без указания конкретной цели в порядке бюджетного регулирования из бюджета одного уровня (вышестоящего) в бюджеты другого (нижестоящего).
В зарубежной практике различают системы общих трансфертов, или универсальных, выравнивающих, и систему целевых, или специальных. Система общих трансфертов используется для выравнивания горизонтальных бюджетных различий с целью приведения в соответствие налогового потенциала (налоговых бюджетных поступлений) и потребностей в финансировании необходимых расходов. В исключительных случаях с помощью системы общих трансфертов решаются вопросы помощи «проблемным» территориям.
Трансферты между уровнями бюджетов подразделяются на трансферты общего характера, целевые текущие трансферты, целевые трансферты на развитие. Целевые трансферты и бюджетные кредиты используются местными исполнительными органами только в соответствии с их целевым назначением, определенным в соответствующих бюджетных программах.
Данная особенность позволяет присвоить им статус фондов денежных средств целевого назначения. Использованные не по целевому назначению суммы целевых трансфертов и бюджетных кредитов согласно акту органа государственного финансового контроля подлежат обязательному возврату в вышестоящий бюджет, выделивший данные трансферты и кредиты, в течение месяца после подписания акта контроля в соответствующем порядке.
При этом неиспользованные (недоиспользованные) суммы целевых трансфертов в течение финансового года, выделенные из республиканского (областного) бюджета, по решению Правительства (местного исполнительного органа области) могут быть использованы (доиспользованы) в следующем финансовом году с соблюдением их целевого назначения. Повторно неиспользованные (недоиспользованные) в течение финансового года суммы целевых трансфертов, выделенных в истекшем финансовом году, подлежат возврату в вышестоящий бюджет, выделивший их, до конца текущего финансового года. Наряду с этим, в случае образования экономии при использовании целевых трансфертов на развитие местные исполнительные органы вправе использовать соответствующую сумму экономии на улучшение показателей результатов бюджетных программ, по которым осуществлялась реализация местных инвестиционных проектов за счет целевых трансфертов на развитие из вышестоящего бюджета. Данный механизм свидетельствует о повышении с одной стороны требований к ответственности за реализацию межбюджетных отношений. С другой стороны, такой механизм стимулирует местные органы власти повышать эффективность государственных ресурсов.
В отечественной практике бюджетного регулирования используются такая форма межбюджетных отношений как бюджетные изъятия, присущая в данном виде только казахстанской системе.
Трансфертами общего характера являются бюджетные субвенции и бюджетные изъятия. Бюджетными субвенциями являются трансферты, передаваемые из вышестоящих бюджетов в нижестоящие бюджеты в пределах сумм, утвержденных в республиканском или областном бюджете. И наоборот, бюджетными изъятиями являются трансферты, передаваемые из нижестоящих бюджетов в вышестоящие бюджеты в пределах сумм, утвержденных в республиканском или областном бюджете.
Объемы трансфертов общего характера устанавливаются в абсолютном выражении на трехлетний период с разбивкой по годам:
- между республиканским бюджетом и областными бюджетами, бюджетами Алматы и столицы Астаны — законом;
- между областным бюджетом и бюджетами районов (городов областного значения) — решением областного маслихата.
Объемы трансфертов общего характера подлежат изменению через каждые три года. Трансферты общего характера направлены на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов и обеспечение равных фискальных возможностей для предоставления гарантированных государством услуг в соответствии с направлениями расходов, закрепленными за каждым уровнем бюджета. При определении трансфертов общего характера учитываются налоговый потенциал региона, численность потребителей государственных услуг в регионе, утвержденные стандарты государственных услуг и факторы, влияющие на расходы по предоставлению государственных услуг в зависимости от специфики того или иного региона. Объемы трансфертов общего характера определяются как разница между прогнозными объемами доходов (за минусом трансфертов) и затрат соот-ветствующего местного бюджета. При превышении прогнозного объема доходов над прогнозным объемом затрат местного бюджета устанавливаются бюджетные изъятия из местного бюджета в вышестоящий бюджет. При превышении прогнозного объема затрат над прогнозным объемом доходов местного бюджета устанавливаются бюджетные субвенции в местный бюджет из вышестоящего бюджета.
Прогнозные объемы доходов и затрат местных бюджетов рассчитываются на основе методики расчетов трансфертов общего характера. При расчете объемов трансфертов общего характера не учитываются целевые трансферты и бюджетные кредиты, выделяемые из вышестоящего бюджета в планируемом периоде, затраты на погашение долга местного исполнительного органа.
Целевыми трансфертами являются трансферты, передаваемые вышестоящими бюджетами в нижестоящие в пределах сумм, утвержденных в республиканском или областном бюджете, для реализации отдельных текущих бюджетных программ или бюджетных программ развития. Их объемы не учитываются при расчете трансфертов общего характера. К их числу также относят трансферты, выделяемые на компенсацию потерь вышестоящих бюджетов, вытекающих из принятия законодательных актов, влекущих увеличение расходов в связи с передачей функций государственных органов из нижестоящего уровня государственного управления в вышестоящий в период действия трехлетних объемов трансфертов общего характера.
Целевые трансферты делятся на трансферты развития и текущие трансферты. Целевыми текущими трансфертами являются трансферты, передаваемые вышестоящими бюджетами в нижестоящие в пределах сумм, утвержденных в республиканском или местных бюджетах для реализации отдельных текущих бюджетных программ.
Целевыми трансфертами на развитие являются трансферты, передаваемые вышестоящими бюджетами в нижестоящие в пределах сумм, утвержденных в республиканском или местных бюджетах, для:
1) реализации местных бюджетных инвестиционных проектов, предлагаемых местными исполнительными органами, на основе стратегических и программных документов Республики Казахстан;
2) выполнения нижестоящими государственными и органами мероприятий для реализации стратегических и программных документов Республики Казахстан, относящихся к компетенции вышестоящих государственных органов, направленных на получение экономических выгод или достижение социально-экономического эффекта. Допускается софинансирование из местного бюджета местных бюджетных инвестиционных проектов, для реализации которых выделяются целевые трансферты на развитие из вышестоящего бюджета.
Целевые трансферты перечисляются от одного уровня бюджета к другому на основании:
- соглашения о результатах по целевым трансфертам,
- индивидуального плана финансирования соответствующей бюджетной программы по платежам, утвержденного в установленном порядке,
- подтверждающих обоснованность платежа администратора бюджетных программ нижестоящего бюджета документов по целевым трансфертам на развитие с учетом их распределения между нижестоящими бюджетами.
При этом соглашение о результатах по целевым трансфертам представляет собой документ, содержащий:
- цели и задачи, на решение которых выделяются целевые трансферты;
- прямые и конечные результаты, которые должны быть достигнуты за счет использования целевых трансфертов;
- обязательство о предоставлении администратору бюджетных программ вышестоящего бюджета отчета нижестоящего бюджета о достигнутых прямых и конечных результатах.
Соглашение заключается не позднее 20 января текущего финансового года между администратором бюджетной программы вышестоящего бюджета и соответствующим местным исполнительным органом. В случае дальнейшего распределения целевых трансфертов, предоставляемых из республиканского бюджета областным бюджетам, между бюджетами районов (городов областного значения) местный исполнительный орган области заключает соответствующие соглашения о результатах по целевым трансфертам с местными исполнительными органами районов (городов областного значения).
Каждый исполнительный орган представляет по итогам полугодия и года соответствующему вышестоящему исполнительному органу области отчет о прямых и конечных результатах, достигнутых за счет использования выделенных целевых трансфертов в соответствии с соглашениями о результатах.
Бюджетные кредиты из республиканского бюджета и областных бюджетов могут предоставляться соответственно областным бюджетам, бюджетам города республиканского значения, столицы и бюджетам районов (городов областного значения) на реализацию бюджетных инвестиционных проектов и в случае прогнозного дефицита наличности в течение финансового года.
Бюджетным законодательством определена ответственность за недостижение результатов при использовании трансфертов, за нарушение сроков заключения соглашений и неперечисление трансфертов.
Впервые в Бюджетном кодексе 2004 года систематизированы вопросы межбюджетных отношений и принята норма о стабильных межбюджетных отношениях на среднесрочный период:
- об утверждении на три года объемов трансфертов общего характера (бюджетных изъятий и субвенций) Законом без ежегодных изменений;
- об утверждении Правительством Республики Казахстан Методики расчетов трансфертов общего характера.
Определение объема текущих затрат исходит из количества потребителей бюджетных услуг по формульной схеме, с учетом объективных факторов, обусловливающих различия в уровне затрат: демографический состав, плотность проживания населения, климатические условия, транспортная доступность и другие. Такой подход, общепринятый в мировой практике обеспечит объективное определение текущих расходов местных бюджетов, соответственно, равный доступ населения всех регионов к гарантированным государством услугам, предоставляемым за счет бюджетных средств.
В основе данного подхода лежит предположение, что расходы бюджета на определенный вид бюджетной услуги определяются исходя из:
- численности получателей данной услуги,
- различия в стоимости предоставления услуг в расчете на 1 потребителя, обусловленного объективными факторами.
Этот метод расчета затрат исключает влияние субъективных причин на оценку потребности в текущих расходах (например, политических решений о дополнительной поддержке конкретной области или города), а также не учитывает сложившуюся сеть социальной инфраструктуры (поскольку она может быть избыточной либо недостаточной по сравнению с реальными потребностями населения).
Прогнозный объем бюджета развития состоит из двух компонентов и рассчитывается следующим образом:
- первый компонент определятся пропорционально рассчитанному объему текущих затрат;
- второй компонент — пропорционально прогнозному объему доходов местных бюджетов.
Это позволило учесть вклад каждого региона в рост доходов бюджета и усилит стимулы регионов в экономическом развитии, расширении налогового потенциала. Исследование проведенное Всемирным банком показало, что в целом система распределения трансфертов общего характера по прежней методике расчета, в целом удовлетворяет основным требованиям, предъявляемым к порядкам распределения выравнивающих трансфертов. Вместе с тем, реализация ряда рекомендуемых им предложений могла бы улучшить ее с точки зрения достижения целей выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов, а также наиболее эффективного внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. В этой связи, с целью дальнейшего совершенствования системы межбюджетных отношений, для реализации статьи 45 Бюджетного кодекса разработана новая Методика расчетов трансфертов общего характера, которая утверждена постановлением Правительства Республики Казахстан от 2 февраля 2010 года № 54. Подходы к расчету текущих затрат постоянного характера остались прежними. Одним из нововведений является применение повышающих коэффициентов для городов областного значения, которые применяется при их необходимости, величина которого устанавливается решением бюджетной комиссии области, но с ограничением не более 1,2. До этого, при расчете трансфертов общего характера на 2008-2010 годы показатели и коэффициенты утверждались на Республиканской бюджетной комиссии.
В приложении к Методике расписаны какие потребители услуг и какие корректирующие коэффициенты, учитываются при расчете текущих затрат, соответствующих той или иной функциональной подгруппе, это по рекомендациям международных экспертов Всемирного Банка. Прогноз затрат на капитальный ремонт и укрепление материально-технической базы определяется в процентном соотношении от прогноза объема затрат текущего характера на соответствующий год (ежегодно). Размер будет установлен на заседании Республиканской бюджетной комиссии.
Предусмотрено изменение расчета затрат по бюджетным программам развития, где учитывается прирост численности населения и валовой региональный продукт. Кроме того, новый механизм позволяет при недостаточности средств для реализации ранее заявленных государственных программ, включить их в финансирование через местные бюджеты. Так, необходимые расходы можно включить в базу местного бюджета при разработке законопроекта о трансфертах общего характера на последующий период.
Система целевых трансфертов применяется для реализации различных национальных социально-экономических программ, связанных с развитием здравоохранения, образования, транспорта и связи, экологии. Изучение мировой практики использования целевых трансфертов позволяет отметить, что речь идет о грантах, предоставляемых для решения конкретных задач по специально обусловленной схеме. Схема включает ряд обязательных условий, при выполнении которых осуществляется трансферт. Такими условиями могут быть, например, соблюдение установленных показателей состояния бюджета, в том числе уровень собственных бюджетных расходов по финансируемой статье; общий уровень налогообложения в регионе и др.
Под дотациями (от латинского dotare — снабжать, снаряжать; dotatio — дар, пожертвование) изначально понимались пособия территориям из государственных средств общего назначения, то есть имеющие какое-либо целевое назначение. Такая интерпретация этого понятия сохранилась и в настоящее время. Дотации рассматриваются как бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. В зарубежной теории и практике дотации рассматриваются в широком и узком смысле слова. В узком значении их суть не отличается от традиционной трактовки данного термина. В широком смысле дотации характеризуются как централизуемая часть национального дохода, используемая государством с целью финансовой поддержки отдельных убыточных отраслей и предприятий. Со второй половины XX века дотации стали распространенным методом государственного регулирования территориального развития. Так, в странах ЕС ежегодно около 70% союзного бюджета, или 20-25 млрд. экю, расходуется на финансовую поддержку социального хозяйства, фермеры США и Германии около 50% своего чистого дохода получают за счет федеральных средств.
В Казахстане наряду с широким (за исключением последних лет) выделением дотаций на поддержание жизненноважных отраслей национальной экономики (сельского хозяйства, дорожного строительства, транспорта, угольной промышленности и т.д.), этот термин трактуется только в узком смысле. Следует заметить, что многие годы проблема выделения дотаций является остро дискуссионной. Совершенно очевидно, что регулирование местных и региональных бюджетов за счет дотаций имеет или преследует только финансовую цель и является неэффективным. Дотация лишена стимулирующих свойств, создает у местных органов иждивенческое настроение, но способствует повышению хозяйственной активности на местах и увеличению собственной доходной базы. Механизм выделения дотаций сложился у нас в стране еще в 30-е годы, когда система регулирования местных бюджетов стала строиться на прямом изъятии доходов в твердых суммах. В результате была снижена хозяйственная инициатива как у самих субъектов хозяйствования, так и органов власти на местах.
Субвенция (от латинского subvenire — приходить на помощь) — это денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета в нижестоящие бюджеты на определенный срок для конкретных целей, для выравнивания социально-территориальных единиц. Субвенции подразделяются на два вида: а) текущие; б) инвестиционные.
Текущие субвенции предназначены для выравнивания условий финан-сирования общегосударственных социальных расходов, таких как социальная защита населения, содержание бюджетных организаций и учреждений, текущие затраты на социально-культурные мероприятия. Таким образом, они обеспечивают для различных регионов страны равные социальные гарантии. Критерием для предоставления субвенции служит уровень доходов бюджета данного региона необходимой для гарантированного финансирования государственных социальных расходов, таких как социальная защита населения, содержание бюджетных организаций и учреждений, текущие затраты на социально-культурные мероприятия. Инвестиционные субвенции предназначены для выравнивания бюджетных возможностей территорий по финансированию закрепленных за ними инвестиционных вложений. Они включают в себя инвестиции на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территорий.
Субвенции как основная форма оказания финансовой помощи низовым звеньям власти выступают в качестве гибкого способа регулирования бюджетов территорий и обеспечивают более равномерное удовлетворение социальных потребностей населения. Однако в связи с ослаблением реальной доходной базы региональных и местных бюджетов, доля субвенций в их доходах стала расти за последнее время, что усиливает зависимость нижестоящих бюджетов от вышестоящих.
Субвенции, как и дотации, являются результатом противоречия в развитии государственных и местных финансов: с одной стороны, это централизация доходов в руках государства, а с другой — децентрализация управления и расширение полномочий местных органов без соответствующей финансовой компенсации.
В отличие от дотаций, субсидии (от латинского subsidium — помощь, поддержка) выделяются на финансирование конкретных учреждений или мероприятий, то есть как и субвенции имеют целевое назначение. В теоретическом плане существует три основных подхода к трактовке сущности субсидии:
1) целевые пособия общего типа, без долевого участия;
2) бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;
3) «наиболее общие понятия, означающее предоставление финансовой помощи из бюджета одного уровня в другой без конкретизации различных форм ее, или в виде суммы, утверждаемой и выделяемой на безвозмездной основе юридическим лицам, не являющимся бюджетными учреждениями, а также гражданам-предпринимателям. Такая субсидия может предоставляться и на конкретную цель как субвенции со всеми присущими ей осо-бенностями...».
Казахстанское бюджетное законодательство определяет бюджетные субсидии как невозвратные платежи из бюджета, которые предоставляются физическим и юридическим лицам, в том числе крестьянским или фермерским хозяйствам, только при отсутствии другого способа выполнения государственных функций и реализации социально-экономических задач развития республики или региона в случаях, предусмотренных законодательством.
При выделении субсидии на конкретные цели (строительство школы, больницы, выплата заработной платы бюджетникам и т.п.) не имеет значения, участвуют ли местные или региональные органы власти в этих расходах или они финансируются целиком за счет получаемого пособия из вышестоящего бюджета. Это означает, что нижестоящие органы власти могут войти в долю расходов, но это не обязательно. А субвенция означает обязательное долевое участие вышестоящего бюджета в финансировании определенных нижестоящих программ, при этом оговаривается и срок участия.
В представленной таблице приведены основные характерные признаки дотаций, субвенций и субсидий, откуда видно, что субсидии отличаются от субвенций по двум существенным позициям — получателям и долевому участию.
Таким образом, субсидии могут быть определены как разновидность трансфертов, предоставляемых бюджету нижестоящего уровня, юридическому или физическому лицу, для осуществления определенных целевых расходов без обязательного участия в них на долевой основе получателей субсидий.
Субсидии как инструмент государственного регулирования экономического развития имеет широкий спектр применения. В развитых странах они используются для решения определенных общенациональных, территориальных и местных задач. Например, прямые субсидии выделяются для развития здравоохранения, образования («субсидии на образование»), жилищного строительства («жилищные субсидии») и т.д. Они призваны воздействовать на формирование необходимой структуры бюджетов территорий, стимулировать увеличение бюджетных доходов.
Что касается использования налоговых инструментов, то следует сказать, что важным условием построения межбюджетных отношений является выбор метода разграничения на постоянной основе налогов и других платежей между уровнями бюджетной системы.
Наряду с налоговыми механизмами в организации доходов бюджетов используется такая форма регулирования межбюджетных отношений, как бюджетные изъятия — официальные трансферты, передаваемые из нижестоящих бюджетов в вышестоящие в пределах сумм, утвержденных в республиканском или областном бюджете.
удельный вес бюджетных изъятий в общем объеме расходов местных бюджетов сократился с 31,6% в 2001 году до 3,6% в 2010-м. Таким образом, происходит децентрализация бюджетных ресурсов, что с одной стороны, способствует выравниванию уровней бюджетной обеспеченности регионов страны.
Доходная часть бюджетов и местных образований формируется за счет наращивания собственной доходной базы (налогов) и привлечения допол-нительного финансирования. Источниками последнего являются поступления от оказания платных услуг населению и бизнесу и другие неналоговые доходы, в том числе получаемые за счет вышестоящего бюджета.
Целью разграничения налогов является создание исходных условий для сбалансирования бюджета на каждом уровне, исходя из имеющегося на данной территории налогового потенциала. При этом важно соблюсти государственные социальные стандарты, гарантированные гражданам в качестве их конституционных прав.
<< | >>
Источник: С.М. Омирбаев. Государственный бюджет. 2011

Еще по теме Методы, инструменты и рычаги регулирования межбюджетных отношений:

  1. Межбюджетные отношения и механизмы регулирования бюджетов
  2. Основы межбюджетных отношений в РФ
  3. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения
  4. Межбюджетные отношения
  5. Содержание межбюджетных отношений
  6. Межбюджетные отношения
  7. Межбюджетные отношения на субрегиональном уровне
  8. Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм
  9. Содержание, принципы организации межбюджетных отношений
  10. Бюджетные отношения и межбюджетные связи
  11. Структура государства и межбюджетные отношения
  12. Межбюджетные отношения на муниципальном уровне