<<
>>

Функции государственного бюджета

Финансовые отношения, которые формируют бюджетную политику государства (не наоборот!), строятся прежде всего на заинтересованности граждан и хозяйствующих субъектов в получении от государства тех или иных услуг, которые они по существу уже оплатили как участники распределения национального дохода посредством передачи государству части доходов в виде налогов и других обязательных платежей.
В то же время и государство, и его граждане, и хозяйствующие субъекты в равной мере заинтересованы в макроэкономической стабилизации и в экономическом росте воспроизводственного потенциала всего общества.

Таким образом, будучи производными от финансовых отношений, бюджетные отношения призваны выполнять те же государственные функции: бюджетное регулирование и бюджетное обеспечение (фискальная функция).

Содержание функции бюджетного регулирования характеризуется процессами распределения и перераспределения финансовых ресурсов не только между различными уровнями государственной власти, всеми субъектами бюджетных отношений, но и между разными подразделениями общественного производства.

Сфера действия этой функции определяется тем, что в отношения с бюджетом вступают практически все участники общественного производства.

Поэтому регулирующая функция бюджета должна работать в сочетании с регулирующими механизмами свободных рыночных процессов, обеспечивая оптимальную (а не максимальную) концентрацию финансовых ресурсов в бюджетной системе страны. Объем этих финансовых ресурсов должен прежде всего соотноситься с потребностью в общественных товарах и услугах, предоставляемых государством всем участникам рыночных отношений наряду с теми товарами и услугами, которые создаются частным сектором, занимающим основное место в экономике.

Таким образом, бюджетное регулирование — это организованная система управления бюджетным устройством государства.

Следовательно бюджетное регулирование должно обеспечивать устойчивое динамическое равновесие не только самой бюджетной системы как составной части финансовой системы государства, но и всей системы конкурентного рыночного равновесия.

Одновременно бюджетное перераспределение финансовых ресурсов — это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы, тем, кто в силу исторически сложившихся экономических условий не обеспечен достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Кроме того, ресурсы вышестоящих бюджетов могут и должны использоваться для того, чтобы воздействовать на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов власти, отражающих приоритеты более высоких уровней власти.

Таким образом, содержание функции бюджетного регулирования реализуется в процессе формирования доходных источников всех уровней бюджетной системы, на всех стадиях бюджетного процесса, и их использования для проведения экономической политики государства, ориентированной на обеспечение макроэкономической стабильности и рост общественного воспроизводства.

Аккумулированные в бюджетной системе посредством налоговых и других обязательных платежей хозяйствующих субъектов и граждан финансовые ресурсы в соответствии с проводимой государством социальной и инвестиционной политикой перераспределяются как в сферы материального производства, имеющие приоритетное значение для экономики страны, так и в сферу нематериального производства, финансирование которой в основном осуществляется из средств бюджета.

Благодаря этому свойству бюджет может «сигнализировать» о том, как поступают в распоряжение государства финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, соответствует ли размер централизуемых ресурсов государства объему его потребностей, достаточно ли эффективно «работают» в экономике прямые государственные инвестиции и т. д. При этом в бюджетном процессе «высвечиваются» слабые места, «болевые точки» в экономике страны и правительство имеет возможность посредством корректировки движения централизованных финансовых ресурсов воздействовать на активизацию деятельности тех или иных производств и сфер экономики.

Учитывая сказанное можно констатировать, что регулирующая функция бюджета не имеет ни запретительного, ни ограничительного характера.

Она позволяет лишь отслеживать и корректировать степень и формы разумного воздействия государства доступными ему мерами, как косвенными, так и прямыми, например, в виде бюджетных инвестиций, на воспроизводственный процесс.

Современное понимание регулирующей функции бюджета заключается в том, что вместо принципа командования она призвана реализовать принцип служения государства интересам общества. Суть дела заключается в том, что бюджет объективно через количественные характеристики формирования и использования фонда денежных средств государства отображает экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики. В этих экономических процессах государство не выполняет роль стороннего наблюдателя, а само является активно действующим субъектом.

При выполнении этой функции государства вполне возможно осуществление расходования бюджетных средств:

- как пускового механизма для решения конкретных задач в сфере инновационных технологий и т. д.;

- как государственных гарантий при решении инвестиционных задач, связанных с целевыми установками структурной политики;

- при решении проблем регионального выравнивания (финансовая помощь) и т. д.

В данный процесс должны быть вовлечены также и хозяйствующие субъекты, поскольку государство, как правило, не берет на себя обязанности полностью финансировать решение указанных задач, но участвует в финансировании на условиях субсидиарной ответственности и на принципах долевого софинансирования.

Если в административно-распределительной системе первостепенная регулирующая роль принадлежала плану экономического и социального развития, то в современных условиях роль основного регулятора переходит к бюджету — единственному экономическому инструменту, утверждаемому на государственном уровне в качестве закона, обязательного к исполнению всеми субъектами экономических отношений — хозяйствующими субъектами, учреждениями и населением. Поэтому сам закон о бюджете не ограничивается количественными характеристиками доходных и расходных статей, он представляет собой систему встроенных друг в друга регулирующих механизмов в виде текстовых статей, структурных соотношений, финансовых нормативов, обеспечивающих целевую направленность движения финансовых ресурсов.

В этих условиях бюджет должен быть не только основой го-сударственного финансового планирования.

Он превращается в один из важнейших инструментов, обеспечивающих экономический рост государства.

Фискальная функция бюджета предполагает, с одной стороны, обеспечение финансовыми ресурсами выполнения государством своих прямых управленческих, оборонных, внешнеполитических и социальных обязательств, т. е. тех государственных услуг, которые на него возложены обществом.

С другой стороны, функция финансового обеспечения бюджета не ограничивается только предоставлением государственных услуг. Для того, чтобы повышалась эффективность государственных услуг, недостаточно только наращивать их объемы, в равной степени необходимо создание условий для эффективного размещения и использования всех имеющихся в государстве ресурсов и поддержание определенного уровня экономической активности.

Поэтому рассматриваемая функция непосредственно связана с регулирующей функцией бюджета. Однако она имеет свои специфические формы реализации, ибо фискальная политика государства — это прежде всего политика поддержания бюджетного дефицита на уровне, соответствующем основным макроэкономическим целям (контроль за инфляцией, повышение инвестиционной активности всех финансовых ресурсов, рост общего экономического потенциала общества), что в свою очередь обеспечивает прирост доходной базы бюджета и, соответственно, возможность расширения спектра и увеличение объема предоставляемых государством услуг. Только в этом случае услуги власти приобретают смысл платного служения всему обществу.

В функции финансового обеспечения бюджета реализуется роль государства как хозяйствующего субъекта, реализующего общественный товар (публичную услугу).

В Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст. 6) дано следующее определение государственных (муниципальных) услуг — это «услуги, оказываемые органами государственной власти, органами местного самоуправления, бюджетными учреждениями либо по их заказу иными юридическими и физическими лицами безвозмездно или по устанавливаемым органами государственной власти (органами местного самоуправления) ценам (тарифам)».

Западные макроэкономисты, как правило, не затрудняют себя сущностным анализом общественного характера бюджетных отношений и определением места государства на рынке услуг.

Они просто фиксируют определенное воздействие, которое государство может и должно оказывать на развитие экономической системы в целом.

Наша задача сложнее. До того, как принимать какие-либо решения касательно возможности государственной экономической политики как таковой, нам следует уяснить себе:

- что включает в себя понятие «услуги государства»;

- включают ли в себя эти услуги в экономической сфере какую-либо иную ответственность перед обществом, кроме обеспечения конституционных социальных обязательств;

- полномочно ли государство осуществлять регулятивную деятельность в сфере экономики (включая деятельность по программированию и финансированию развития) и зависят ли эти полномочия исключительно от теоретической модели, положенной в основу развития, или от конкретно-экономической ситуации, в которой находится определенное общество в отдельно взятый период своей истории;

- возможно ли (и до какой степени) использовать в регулятивных целях бюджетные средства, представляющие собой не только прямые фискальные выплаты (налоги с граждан и предприятий, ориентированные на финансирование деятельности правительства в интересах населения страны, включающих и интересы развития), но и те виды налогообложения (например, НДС или акцизы), которые вполне можно считать взносами граждан на цели развития;

- кто является субъектом, принимающим решение: правительство, которое как любой институт не может не действовать в соответствии с принципом минимизации трудозатрат, или общество, конституционно наделяющее органы государственной власти определенным спектром властных полномочий?

Главное в этом процессе — уйдя от идеократии «марксистско-ле-нинской политической экономии», не увязнуть в новой, очередной «единственно верной», теперь уже «рыночной», неолиберальной идеократии, которая грозит опять по образу и подобию прежнего идеологического императива похоронить под собой проблемы развития реальной экономики. Государство, признавая социальную значимость общественного товара (публичных услуг, таких, как безопасность граждан, охрана их здоровья, образование, культурные потребности, социальная защита и т.

д.), выступает одним из основных субъектов спроса на эти услуги, приобретая их для граждан, как правило, хотя и не обязательно, с относительно низкими доходами, через системы обязательного медицинского страхования, полную или частичную оплату образовательных услуг и т. п.

Говоря о роли государства как хозяйствующего субъекта надо четко представлять себе, что предприятия государственной формы собственности функционируют как самостоятельные хозяйствующие субъекты, и в этом своем качестве они вступают точно в такие же взаимоотношения с государством по поводу перераспределения вновь созданной стоимости, как и субъекты других форм собственности, т. е. они платят налоги и подчиняются действию всех законов.

Но государство продает не только социально значимые услуги. В известной мере управленческие функции государства — это тоже публичные услуги, и их уже приобретают не только физические, но и юридические лица.

Таким образом хозяйственная деятельность государства со-средоточена в сфере купли-продажи публичных услуг.

Продает государство гражданам эти публичные услуги не по обычной рыночной схеме: сначала товар, а потом деньги. Государство действует по диаметрально противоположной схеме: сначала все экономические субъекты (и граждане, и организации) уплачивают государству налоги (это и есть общая цена государственных услуг), а затем уже экономические агенты их потребляют. Причем, если платят все сразу и по одним и тем же правилам, установленным Налоговым кодексом РФ, то потребляют все по-разному, в разное время и в разном количестве и качестве, удовлетворяя свои конкретные потребности: кто-то всю жизнь учится, кто-то все время лечится и т. д. Только одна услуга — национальная безопасность — потребляется всеми в равной мере.

Стоимостная оценка количества потребленных гражданами государственных услуг выражается в государственных расходах.

Для определения государственных расходов существуют различные подходы.

Один из них предполагает, что в качестве государственных расходов рассматриваются, помимо бюджета расширенного правительства (это расходы всех уровней бюджетной системы плюс расходы государственных социальных внебюджетных фондов), расходы всех предприятий государственного сектора (их расходы за вычетом уплаченных ими налогов присоединяются к расходам бюджета и контролируются наряду с ним). Такой подход принят в странах с низкой долей госсектора.

Другой подход, принятый в странах с высокой долей госсектора и в бывших социалистических странах, в том числе в России, рассматривает расходы предприятий госсектора отдельно от бюджета, учитывая, что государство не отвечает по обязательствам принадлежащих ему предприятий, формально полностью работающих на коммерческих началах.

В этом случае к государственным расходам можно отнести только те расходы, которые напрямую финансируются из бюджета расширенного правительства.

Оценивая роль государства в приобретении определенного набора публичных услуг необходимо ответить прежде всего на два вопроса: по какой цене государство покупает эти услуги и у кого оно их покупает.

Если затраты государства на приобретение этих услуг рас-сматриваются только как расходы государства, то естественный посыл — сократить расходы. Этот посыл естествен, поскольку расходы, понимаемые только как «траты», сами по себе не могут быть эффективными.

Если же рассматривать расходы государства как затраты на производство публичных услуг, то возникает вопрос: что получает общество в результате потребления этих услуг, как оценить этот результат и с чем его сравнить?

Государство не получает прибыли, значит, бюджетные расходы равны сумме цен продажи государству всех услуг. В то же время принципиальная схема калькуляции затрат по каждой услуге остается такой же, как при расчете цены любого другого товара.

Общество, потребляя государственные услуги, уже оплатило их суммой налоговых и других обязательных платежей. Однако права населения на пользование услугами определены преимущественно в терминах доступности ресурсов, что исключает четкое количественное и качественное определение количества и качества услуг как специфического вида продукции, а не затрат, которые должны быть произведены за счет средств расширенного бюджета.

Именно здесь и проявляется двойственный характер госу-дарственных расходов:

- с одной стороны, необходимо соизмерять расходы бюджета с налогами (а точнее, со всеми бюджетными доходами);

- с другой стороны, необходимо соизмерять расходы бюджета с реальной ценой услуг.

Эти две стороны можно соизмерить в показателях ресурсоемкости и затратоемкости бюджета.

Отвечая на второй вопрос: у кого государство покупает услуги? — необходимо прежде всего структурировать хозяйствующие субъекты, находящиеся в государственной собственности.

В государственном секторе следует отдельно рассмотреть:

- государственные унитарные предприятия (ГУП);

- акционерные общества с государственным участием;

- бюджетные учреждения.

Такая структуризация необходима потому, что когда говорят о государственной собственности, то рассматривают лишь управлен-ческий аспект (производственный менеджмент) и с этих позиций менеджмент оторван от собственника, а потому неэффективен.

Для каждого из этих типов организаций есть свои пути оптими-зации государственных расходов. То обстоятельство, что государство не контролирует все принадлежащие ему активы, что реально многими государственными или полугосударственными предприятиями управляют менеджеры в их частных интересах, не является основанием для понижения реальной доли госсектора в экономике.

В бюджетной сфере российской экономики абсолютно преобладает форма учреждения, заведомо неадекватная задачам повышения эффективности и создания конкурентной среды. Поэтому в этой сфере имеются весьма значительные резервы повышения эффективности использования государственных средств, а порой — и прямой их экономии.

Подавляющее большинство учреждений предназначено для оказания публичных услуг и финансируется за счет бюджетов всех уровней, являясь крупнейшими получателями бюджетных средств. Кроме того, за этими учреждениями закреплена значительная часть государственного имущества, сдача в аренду которого позволяла им все предшествовавшие годы получать дополнительные средства, не перечисляя в бюджет соответствующие доходы. Наконец, многие из них, особенно образовательные и медицинские учреждения, оказывают значительные объемы платных услуг, восполняя недостаток бюджетного финансирования.

Основополагающие признаки учреждения:

- прямая административная подчиненность вышестоящему государственному или муниципальному органу. Не случайно поэтому, что с точки зрения гражданского и бюджетного права государственное образовательное или медицинское учреждение не имеет принципиальных отличий от воинской части;

- выделение бюджетных средств в форме ассигнований на содержание учреждения независимо от конкретных результатов деятельности. Иными словами, учреждение финансируется как некая совокупность ресурсов: оклады определенного числа работников, отопление и освещение определенных помещений и т. д., что исключает заинтересованность в улучшении соотношения «ресурсы/результаты»;

- сведение финансовой деятельности к исполнению предписанной сверху сметы;

- субсидиарная ответственность собственника по обязательствам учреждения, что естественно в условиях финансовой и административной несамостоятельности, но несовместимо с реальной конкуренцией.

Сохранение в бюджетной сфере остатков прежней админист-ративной системы связано с тем, что идея стимулирования резуль-тативности в образовании, здравоохранении, культуре и т. п. была практически неизвестна в стране, где десятилетиями господствовала догма о непроизводственной сфере, и само существование экономических результатов деятельности в таких отраслях отрицалось по идеологическим соображениям. Развитие этих отраслей рассматривалось преимущественно в контексте социальной политики, т. е. как обеспечение доступа к неким ресурсам (например, к врачам и больничным койкам), а не как производственные процессы, протекающие с той или иной эффективностью.

Можно назвать ряд проистекающих отсюда проблем, общих для всех бюджетных учреждений, независимо от уровня бюджетной системы, осуществляющего финансирование, и их отраслевой принадлежности.

Прежде всего права населения на пользование услугами определены преимущественно в терминах доступности ресурсов, что исключает четкое определение количества и качества услуг как специфического вида продукции, а не затрат, которые должны быть произведены за счет средств расширенного бюджета. Это, в свою очередь, не позволяет создать экономический механизм управления эффективностью бюджетных средств, затрачиваемых на оказание услуг.

Единственный рациональный вариант фиксации обязательств предполагает использование индикаторов результативности обслуживания, а не только затрат на него. Между тем в нашей стране с советского времени применяется специфический способ фиксации обязательств через отдельные элементы ресурсов, например, обеспеченность больничными койками, местами в разного рода учреждениях и т. п. Минимальные значения этих параметров задаются на уровне наиболее развитых стран. В то же время общий уровень расходов неизбежно соответствует уровню экономического развития страны.

Например, в России на 10 тыс. человек приходится 47 врачей и 115 больничных коек, что соответствует 120% и 275% от средних показателей стран ЕС. Государственные же расходы на здравоохранение на душу населения всего на 10% выше, чем в Мексике, и на порядок ниже, чем в Германии и Швейцарии. Причем налицо явный недостаток инвестиций в современные технологии обслуживания даже в той степени, в какой это делают многие развивающиеся страны.

При этом техническая отсталость сферы здравоохранения, об-разования, культуры, в целом характерная для нашей страны, далеко не одинакова в регионах и даже в отдельных учреждениях. Сфера публичных услуг крайне неоднородна по составу ресурсов, квалификации кадров и уровню обслуживания. Наличие очагов современного обслуживания оплачивается сохранением учреждений, оснащенность и качество работы которых заведомо архаично.

Формально все граждане имеют равный доступ к услугам самого высокого качества. На деле же высококачественные услуги как в советское время, так и ныне распределяются с учетом трех факторов: места потребителя в бюрократической иерархии, теневых платежей и официальной оплаты услуг.

Бюджетные учреждения, оставаясь формально бесправными бюджетополучателями, стали на деле самостоятельными товаро-производителями. Перестали быть редкостью учреждения, расходы которых на 50% и более финансируются за счет собственных доходов. Они активно строят неформальные отношения с администрирующими и финансирующими органами, потребителями услуг и между собой, тогда как формально организованные и поддающиеся регулированию рынки в рассматриваемой сфере находятся в зачаточном состоянии.

Решение вопроса следует искать исходя из того, что организации образования, здравоохранения, культуры и т. п. должны законным образом функционировать как товаропроизводители, реализующие результаты своей производственной деятельности (услуги) тем, кто желает их приобрести; это означает, что большая их часть должна утратить форму учреждения.

Однако признавая социальную значимость этих услуг государство должно выступать одним из основных субъектов спроса на эти услуги, приобретая их для граждан с относительно низкими доходами через системы обязательного медицинского страхования, полную или частичную оплату образовательных услуг и т. п.

По отношению к организациям, поставляющим услуги, все эти средства должны выступать не в качестве гарантированных ассиг-нований на содержание, а именно в качестве компонентов рыночного спроса, пусть и модифицированного участием государства.

Важной особенностью функции финансового обеспечения государственных услуг является еще и то, что она реализуется в особой институциональной среде.

Особенность государственной службы состоит в том, что она представляет собой машину по выработке и реализации госу-дарственных, политических и экономических решений, от которых очень многое зависит. В теории эта машина призвана технически обслуживать политический уровень управления, а также оказывать публичные услуги, оплачиваемые налогоплательщиками. Но на практике она в силу своих функций, накопленных профессиональных знаний ее представителей и владения процедурами документирования очень часто выходит за технические рамки и начинает влиять на решения, в том числе в своих интересах.

В этих случаях мы имеем дело с бюрократией, с управлением чиновников, которые не несут реальной ответственности за при-нимаемые решения, кроме их увольнения, но пользуются своим положением. В том, что касается публичных услуг, оказание которых находится в компетенции государственных органов, бюрократия порождает коррупцию, масштабы которой зависят конечно и от официальных заработков чиновников (при зарплате ниже определенного уровня взятки становятся необходимыми, а возможны они всегда), но в большей степени от того, насколько общество это позволяет, насколько оно мирится с коррупцией, насколько оно предпочитает дать взятку конкретному чиновнику, скорее чем добиваться устранения коррупции, иногда с риском для своего бизнеса и спокойствия. При прочих равных условиях демократический контроль тем действеннее, чем менее широки и расплывчаты функции государства.

Разумеется, в государственном аппарате имеются функции, выполнение которых требует творческого подхода и принятия ответственных решений. Однако эти функции можно и необходимо сосредоточить в сравнительно небольшом числе органов и возложить на немногочисленных высококвалифицированных представителей высшей бюрократии, которые должны оплачиваться на уровне менеджеров крупных корпораций и вместе с тем постоянно находиться в фокусе общественного внимания, что затрудняет коррупцию. Основная же масса чиновничества должна функционировать в режиме стандартных процедур. Применительно к большинству рабочих мест на государственной службе можно задать не более двух-трех десятков типовых ситуаций, а в отношении каждой из них — стандартную последовательность действий, ожидаемые результаты каждого действия, отводимое на него время и т. п. За отклонением от стандарта (например, невыдача нужной справки или разрешения в установленное время) должны следовать санкции. Антикоррупционный эффект дает не столько размер заработка сам по себе, сколько его соотнесение с результативностью работы государственного аппарата.

С учетом российских бюрократических традиций, укоренившихся не только в государственном аппарате, но и в обществе, реформирование государственной службы требует нестандартных решений.

От советского периода современной Россией унаследована традиция преимущественно отраслевого управления. Отсюда весьма заметное место в деятельности министерств заняло интенсивное лоббирование интересов отрасли, персонифицируемой преимущественно директорским корпусом, и приоритетность интересов производителей, а не потребителей. Это, в частности, благоприятствовало монополизму и расточительности, особенно в отношении бюджетных средств.

В подобных обстоятельствах для России максимальное изживание отраслевого принципа в структурировании исполнительной власти особенно значимо. Разумеется, ликвидация министерств энергетики, транспорта, связи, образования, здравоохранения, культуры и т. п. не должна быть самоцелью и механической мерой, которая оставила бы социально значимые отрасли без государственной поддержки и регулирования.

Решение состоит в том, чтобы полностью освободить федеральные органы исполнительной власти от роли «дирекций», повседневно администрирующих отраслевые «объединения». Это станет возможным после реформирования статуса ведущих учреждений (самостоятельность в сочетании с ответственностью, финансирование через системы страхования и т. п., а не по сметам, утверждаемым вышестоящими органами).

Это позволило бы структурировать функции, сохраняющиеся за федеральными органами исполнительной власти, преимущественно по типам воздействий на субъектов рынка, а не по отраслям.

Для оказания публичных услуг, которые не могут быть переданы частным компаниям, целесообразно создание правительственных агентств с частичной или полной оплатой услуг клиентами, рассмотрение возможности конкуренции частных компаний с агентствами по оказанию данного вида услуг.

<< | >>
Источник: Симонов В.В.. Бюджет и налоги в экономической политике России. 2008

Еще по теме Функции государственного бюджета:

  1. Понятие бюджета, его экономическое значение, функции. Государственный бюджет
  2. Государственный бюджет в системе государственного регулирования
  3. Функции бюджета
  4. Экономическая роль и функции бюджета
  5. Исполнение государственного бюджета
  6. С.М. Омирбаев. Государственный бюджет, 2011
  7. Доходы государственного бюджета.
  8. Доходы государственного бюджета
  9. Сущность и функции государственных финансов.
  10. Общая характеристика государственного бюджета
  11. Государственный бюджет зарубежных стран.
  12. Сущность государственного бюджета, его роль.