Бюджетные инвестиции: понятие, классификация, принципы планирования и реализации

Особое значение в бюджетных расходах имеют расходы на финансирование бюджетных инвестиций. Они предусматриваются соответствующим бюджетом при условии включения их в бюджетную программу.
Бюджетные инвестиции — финансирование из республиканского или местного бюджета, направленное на увеличение стоимости активов государства за счет формирования и увеличения уставных капиталов юридических лиц, создания активов государства путем реализации бюджетных инвестиционных проектов, концессионных проектов на условии софинансирования из бюджета.
Бюджетные инвестиции осуществляются посредством реализации бюджетных инвестиционных проектов, концессионных проектов на условиях софинансирования из бюджета, а также посредством участия в уставном капитале юридических лиц.
В соответствии с бюджетным законодательством РК бюджетные инвестиции осуществляются посредством:
1) реализации бюджетных инвестиционных проектов;
2) софинансирования концессионных проектов;
3) участия государства в уставном капитале юридических лиц.
По уровню значимости решаемых задач бюджетные инвестиционные и концессионные проекты подразделяются на республиканские и местные. Критериями определения республиканских и местных бюджетных инвести-ционных и концессионных проектов являются:
1) вид собственности, определяющий бюджетный инвестиционный или концессионный проект как республиканский или местный в зависимости от возникающего права собственности (республиканской или коммунальной) на имущество, полученное в результате реализации бюджетного инвестиционного или концессионного проекта;
2) получатели выгод, определяющие бюджетный инвестиционный или
концессионный проект как республиканский, если получателями экономических выгод от реализации бюджетного инвестиционного и (или) концессионного проекта являются субъекты двух и более областей, города республиканского значения, столицы, и как местный, если получателями эко31-1467 473
номических выгод от реализации бюджетного инвестиционного или кон-цессионного проекта являются субъекты одной области, города республиканского значения, столицы.
Республиканские бюджетные инвестиционные и концессионные проекты реализуются центральными государственными органами за счет средств республиканского бюджета. Местные бюджетные инвестиционные и кон-цессионные проекты реализуются местными исполнительными органами за счет средств местного бюджета.
Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными предприятиями, означает возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных капиталов и имущества юридических лиц и оформляется участием государства (в лице госорганов или акиматов) в уставных капиталах таких юридических лиц.
Бюджетный инвестиционный проект — совокупность мероприятий, на-правленных на создание (строительство) новых либо реконструкцию имеющихся объектов, реализуемых за счет бюджетных средств в течение определенного периода времени и имеющих завершенный характер.
Планирование бюджетных инвестиционных проектов и концессионных проектов на условии софинансирования из бюджета осуществляется в три этапа:
1) разработка инвестиционных предложений на стадии разработки проектов стратегических планов государственных органов;
2) разработка технико-экономических обоснований бюджетных инвес-тиционных проектов и концессионных проектов, требующих софинансирования из бюджета, и проведение необходимых экспертиз;
3) отбор бюджетных инвестиционных проектов и концессионных проектов, требующих софинансирования из бюджета, на стадии разработки бюджета.
Инвестиционное предложение — концепция бюджетного инвестиционного проекта, отражающая его цель, пути ее достижения, включая совокупность соответствующих мероприятий, разрабатываемая администраторами бюджетных программ в целях дальнейшей подготовки бюджетного инвестиционного проекта.
Разработка инвестиционных предложений осуществляется администраторами бюджетных программ на стадии разработки стратегических планов государственных органов. Инвестиционные предложения подлежат отраслевой экспертизе.
Администраторы бюджетных программ формируют и представляют в уполномоченный орган по государственному планированию перечень ин-вестиционных предложений, которые содержат:
1) общую информацию по бюджетному инвестиционному проекту или концессионному проекту на условии софинансирования из бюджета;
2) информацию о соответствии целей проекта приоритетам развития отрасли (сферы) экономики, установленным стратегическими и программными документами Республики Казахстан, в том числе о возможных путях решений существующих проблем в отрасли (сфере):
3) альтернативные варианты достижения целей бюджетного инвестиционного проекта или концессионного проекта на условии софинансирования из бюджета:
4) возможные варианты ситуаций в отрасли (сфере) экономики в случаях реализации бюджетного инвестиционного проекта или концессионного проекта на условии софинансирования из бюджета и отсутствия такой реализации:
5) информацию о распределении выгод от реализации бюджетного ин-вестиционного проекта или концессионного проекта на условии софинансирования из бюджета.
Основанием для включения в проект бюджета бюджетных инвестиционных проектов является наличие:
- утвержденного в установленном порядке технико-экономического обоснования бюджетного инвестиционного проекта, за исключением проектов, не требующих разработки технико-экономического обоснования:
- положительного заключения экономической экспертизы по технико-экономическому обоснованию бюджетного инвестиционного проекта:
- положительного решения соответствующей бюджетной комиссии.
Технико-экономическое обоснование бюджетного инвестиционного проекта содержит результаты изучения осуществимости и эффективности бюджетного инвестиционного проекта, проводимого на основе экономического анализа выгод и затрат. По проектам, являющимся технически несложными, строительство которых предполагается по типовым проектам, типовым проектным решениям и проектам повторного применения, разработка технико-экономического обоснования не требуется.
Экономическая экспертиза бюджетного инвестиционного проекта проводится на основе отраслевой экспертизы и является обязательной формой комплексной оценки экономического анализа бюджетного инвестиционного проекта. Экономическая экспертиза местных бюджетных инвестиционных проектов осуществляется юридическими лицами, определяемыми местными исполнительными органами. По результатам экономической экспертизы технико-экономическое обоснование бюджетного инвестиционного проекта утверждается администратором бюджетных программ.
Финансово-экономическое обоснование бюджетных инвестиций представляет собой документ, содержащий обоснование, целесообразность и оценку результата от вложения бюджетных средств в уставный капитал юридических лиц. Увеличение уставного капитала юридического лица за счет бюджетных средств допускается на цели развития или расширения деятельности юридического лица.
При осуществлении бюджетных инвестиций посредством участия государства в уставном капитале национальных холдингов и национального управляющего холдинга администраторы бюджетных программ, не имеющие права владения и пользования государственным пакетом акций данных холдингов, могут оплачивать эмиссию акций этих холдингов. Данные администраторы республиканских бюджетных программ обеспечивают планирование, обоснование и реализацию соответствующих бюджетных программ, отчетность, мониторинг и оценку результатов по ним.
Отбор бюджетных инвестиций, планируемых к реализации посредством участия государства в уставном капитале юридических лиц, осуществляется на основании заключения по финансово-экономическому обоснованию бюджетных инвестиций, подготавливаемого центральным и местным уполномоченными органами по государственному планированию.
Изменение стоимости бюджетных инвестиционных проектов в сторону увеличения без рассмотрения и предложения бюджетной комиссии не проводится. Разработка проектно-сметной документации по бюджетным инвестиционным проектам, не включенным в республиканский или местный бюджет, не допускается. Все изменения проектно-сметной документации бюджетного инвестиционного проекта должны пройти согласование с бюджетной комиссией.
Перечисление денег на увеличение уставных капиталов юридических лиц с участием государства в уставном капитале и увеличение уставного капитала их дочерних организаций в оплату объявленных акций юридических лиц осуществляется после государственной регистрации выпуска объявленных акций (ценных бумаг), подтверждаемой соответствующим свидетельством государственного органа, осуществляющего регулирование и надзор за рынком ценных бумаг.
В целях определения местных бюджетных инвестиционных проектов администратор местных бюджетных программ формирует инвестиционные предложения, которые включают в себя:
- информационный лист Проекта — документ, содержащий основную информацию по бюджетному инвестиционному проекту, раскрывающий целесообразность его реализации;
- пояснительную записку;
- информацию, обосновывающую стоимость разработки и проведения экспертиз ТЭО Проекта;
- техническое задание на разработку и проведение экспертиз ТЭО Проекта;
- отраслевую экспертизу инвестиционного предложения — оценка инве-стиционного предложения и/или технико-экономического обоснования бюд-жетного инвестиционного проекта на предмет соответствия приоритетам развития отрасли, а также выбора оптимального варианта реализации бюджетного инвестиционного проекта;
- оценку предполагаемого эффекта от реализации бюджетного инвес-тиционного проекта на смежные отрасли (сферы) экономики — оценка инвестиционного предложения на предмет определения целесообразности и реализуемости бюджетного инвестиционного проекта;
- по инвестиционным проектам, не требующим разработки ТЭО — обес-печивается разработка ПСД, по имеющим единые технические параметры
- осуществляется разработка типового проекта.
После формирования инвестиционных предложений администраторы местных бюджетных программ направляют их в местный уполномоченный орган по государственному планированию (областное управление) до 15 февраля года. Здесь проводится рассмотрение и экономическая экспертиза путем привлечения юридического лица, определяемого областным управлением. На основании проведенной экономической экспертизы областное управление готовит заключение и составляет перечень местных бюджетных инвестиционных проектов. При составлении перечня местных бюджетных инвестиционных проектов областное управление совместно с администраторами бюджетных программ изначально должно определить источники финансирования бюджетных инвестиционных проектов. То есть, определяется какие проекты за счет собственных средств местных бюджетов, по каким проектам необходимо выделение средств из вышестоящего бюджета.
К примеру, согласно методики определения потребности по объектам образования, здравоохранения и социальной защиты за счет средств рес-публиканского бюджета финансируются:
- строительство специализированных учреждений образования респуб-ликанского и региональных значений;
- сельских общеобразовательных школ взамен аварийных и подлежащих сносу, решающее проблему 3-4 сменного обучения в селах и городах, с предполагаемой мощностью более 300 мест в регионах с низкой обеспеченностью сетью;
- объектов здравоохранения республиканского и регионального значения, региональные медико-социальные учреждения (психоневрологические интернаты, дома-интернаты для умственно отсталых детей);
- за счет средств местных бюджетов финансируются:
- мероприятия по строительству общеобразовательных школ в городах, сельской местности (мощностью менее 300 мест);
- развитие сети детских дошкольных учреждений, начального и среднего профессионального образования;
- объекты первичной медико-санитарной помощи, консультативно-ди-агностических и стационарных организаций, в том числе требующих расширения или реконструкции, домов-интернатов для престарелых и инвалидов, территориальных центров по обслуживанию одиноких престарелых и инвалидов и т.д.
Местный исполнительный орган (областное управление) направляет заявку на выделение целевых трансфертов на развитие с технико-экономическим обоснованием и заключением экономической экспертизы по местным бюджетным инвестиционным проектам в соответствующий центральный государственный орган. МЭРТ РК рассматривает ТЭО БИП с учетом экономической экспертизы АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства» (АО «КЦГЧП») и вносит экономическое заключение по ним администраторам бюджетных программ.
Технико-экономическое обоснование бюджетного инвестиционного проекта — документ, содержащий результаты маркетинговых, технико-технологических и социально-экономических и экологических исследований, а также институциональных решений, обосновывающих целесообразность и возможность реализации бюджетного инвестиционного проекта, выбор наиболее эффективных организационных, технических и экономических решений с учетом потенциальных рисков и мероприятий по их снижению.
Проверка и отбор инвестиционных проектов осуществляется с учетом:
- приоритетности развития соответствующей отрасли на основании стратегических и программных документов;
- местонахождения и плотности населения региона,
- существующих сетей организаций соответствующей отрасли;
- наличия решения акимата об отводе земельных участков;
- наличия местных бюджетных средств на реализацию местных бюджетных инвестиционных проектов;
- достижения прямых и конечных результатов за предыдущие годы.
Перечень инвестиционных проектов формируется с учетом включения в предстоящий финансовый год завершения строительства переходящих объектов. Объемы финансирования объектов определяются по годам исходя из нормативной продолжительности строительных работ.
Соответствующий центральный государственный орган направляет перечень местных бюджетных инвестиционных проектов в МЭРТ и Минфин РК. МЭРТ рассматривает представленные администраторами республиканских бюджетных программ перечни местных бюджетных инвестиционных проектов на соответствие:
- отраслевым программам и программам развития территорий;
- стратегическим планам госорганов;
- Государственной программе форсированного индустриально-иннова-ционного развития;
- реализации прогнозной схемы территориально-пространственного развития страны.
Далее МЭРТ готовит заключения по экономическому обоснованию местных бюджетных инвестиционных проектов для внесения на рассмотрение республиканской бюджетной комиссии.
Минфин РК рассматривает инвестиционные проекты на:
- предмет их обеспеченности финансовыми средствами;
- наличие подтверждающих документов, предусмотренных бюджетным законодательством;
- по строительству объектов, по которым имеются типовые проекты проверяет на соответствие стоимости;
- готовит по ним заключения для последующего внесения на рассмотрение республиканской бюджетной комиссии.
Общая сумма целевых трансфертов на развитие по каждым регионам для включения в проект бюджета на соответствующий год и на плановый период осуществляется уполномоченным органом по бюджетному планированию. Одной из основных норм, введенных в Бюджетный кодекс, является финансирование за счет средств местного бюджета увеличения сметной стоимости местных бюджетных инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств целевых трансфертов на развитие вышестоящего бюджета.
Важнейшими принципами выделения бюджетных инвестиций через бюджет развития являются:
1) высокая экономическая эффективность реализуемых проектов;
2) исключительно долевой характер финансирования и диверсификация риска государства с частным капиталом;
3) конкурсность, срочность, возвратность и платность выделяемых на инвестиционные нужды средств.
Повышению эффективности расходования инвестиционных средств через бюджетные инвестиции способствует, прежде всего, конкурсное размещение государственных инвестиционных ресурсов для реализации проектов, выдвигаемых предприятиями, с учетом максимального межотраслевого и мультипликативного эффекта. Рост эффективности использования бюджетных инвестиций зависит от развития системы государственных гарантий под высокоэффективные и быстроокупаемые проекты для привлечения капитала кредитно-финансовых институтов и других инвесторов, включая иностранных, и с этой целью — принятие государством на себя части инвестиционных рисков, в том числе их диверсификация с частным капиталом, а также предоставления средств предприятиям, не имеющим просроченной задолженности по ранее предоставленным из бюджета средствам на возвратной основе и безусловное направление сумм, поступающих в виде возврата выданных ранее средств и начисленных по ним процентов в бюджет развития.
Бюджетные инвестиционные проекты воздействуют на социально-эко-номическую ситуацию в стране, создание условий для нормального функ-ционирования и обеспечения необходимых условий для общества, способствуют:
- обеспечению доступности медицинской помощи населению;
- созданию транспортно-логистической и оптово-розничной инфраструктуры, отвечающей потребностям сельхозтоваропроизводителей региона;
- удовлетворению потребностей населения области в культурном досуге и повышению культурного уровня населения области;
- ликвидации аварийных школ и увеличению дошкольных учреждений;
- ведению здорового образа жизни и проведению оздоровительных ме-роприятий, повышению сейсмоустойчивости объектов образования;
- повышению эффективности и уровню безопасности транзитных перевозок на территории республики путем дальнейшего развития централизованной базы данных по перевозкам всеми видами транспорта;
- бесперебойному и стабильному обеспечению газом растущих потребностей внутреннего рынка(газификации новых территорий и расширение сферы использования газа в коммунальном хозяйстве, электроэнергетике, автотранспорте);
- созданию социально-бытовых условий военнослужащим по контракту, поднятию престижа и привлекательности военной службы по контракту и т.д..
Развитие приоритетных направлений национальной экономики осуществляется посредством реализации бюджетных инвестиционных проектов. За счет средств республиканского бюджета в 2009 году профинансировано 759 бюджетных инвестиционных проектов, из них 539 проектов реализуется местными исполнительными органами на общую сумму 472 млрд.тенге, или 62,3%.Около 40% средств, выделенных на реализацию инвестиционных проектов, направлено на развитие жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и коммуникаций. При этом инвестиционные проекты в сфере жилищно-коммунального хозяйства имеют самую высокую стоимость. Так, расходы на один проект в указанной отрасли составили
5,1 млрд.тенге, что выше средней стоимости по всем инвестиционным проектам в пять раз.
Наибольшее количество инвестиционных проектов реализовано в сельском хозяйстве (254 проекта), образовании (147) и здравоохранении (98).
Основными замечания по предоставлению отчетности по оценке эф-фективности бюджетных инвестиций являются:
- неполная и некачественная информация, предоставляемая админист-раторами бюджетных программ;
- низкий уровень ответственности администраторов бюджетных программ за реализацию бюджетных инвестиционных проектов;
- не предоставление администраторами бюджетных программ необходимой отчетности в установленный срок.
Государственные инвестиции, направленные на реализацию проектов в период финансового и экономического кризиса, обеспечили стабильность, а в отдельных случаях и рост отраслевых показателей. Вместе с тем, наблюдаются и негативные тенденции. Так, если в 2008г. введено 428 объектов социально-культурного назначения, то в 2009г. почти наполовину меньше — 236 объектов.
Контрольными мероприятиями Счетного комитета, проведенными по вопросам исполнения инвестиционных программ, установлены характерные нарушения, которые можно сгруппировать по следующим видам.
1. Нарушение требований Бюджетного кодекса, Закона Республики Казахстан «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан» и подзаконных нормативных правовых актов по вопросам планирования и исполнения инвестиционных проектов и программ. В частности, имеются факты одобрения и реализации инвестиционных проектов без соответствующих ПСД и технико-экономического обоснования, государственных экспертиз, локальных смет и расчетов.
2. Издержки на всех этапах реализации инвестиционных проектов.
При разработке инвестиционных проектов недостаточно изучаются и анализируются показатели, прямо или косвенно влияющие на конечные результаты, что приводит к неэффективному использованию государственных средств. Ситуация усугубляется дополнительными издержками будущих периодов по поддержанию рабочего состояния объектов (содержание зданий и сооружений, оплата труда технического персонала, благоустройство, ремонт объектов и другие).
3. На этапе реализации инвестиционных проектов и программ выявляются ошибки планирования, включая отсутствие достоверных исходных данных для построения инвестиционного предложения.
К примеру в Акмолинской области установлено, что, в результате некачественного проведения изыскательских работ подземных источников питьевой воды, на строительство и реконструкцию систем водоснабжения неэффективно использованы средства республиканского бюджета в сумме 333,4 млн.тенге. Вода из источников в населенных пунктах освоения средств не соответствует санитарным нормам и для питья не пригодна.
4. Удорожание стоимости на этапе реализации проектов, что может привести к замораживанию объектов.
При рассмотрении и утверждении затрат на реализацию инвестиционных проектов не учитывается временной промежуток между разработкой ТЭО, ПСД и запуском проекта.
5. Действующие критерии отбора инвестиционных предложений не ран-жированы по степени важности и выгодности проектов.
Ежегодно растет количество нереализованных инвестиционных проектов, ТЭО и ПСД к ним, хотя на их разработку и экспертизу направляются значительные средства из республиканского бюджета.
6. Срыв поставщиками договорных обязательств, некачественное проведение строительно-монтажных работ.
При строительстве районных больниц в селах Тарбагатай и Катон Восточно-Казахстанской области местными исполнительными органами необоснованно выплачено 157,3 млн.тенге.
7. Отсутствие надлежащей ответственности государственных органов за несвоевременное исполнение инвестиционных проектов.
Государственные органы, ответственные за реализацию инвестиционных проектов, в отдельных случаях не применяют к подрядчикам соответствующие меры и рычаги воздействия в виде штрафных санкций, пени, неустоек за несвоевременное выполнение договорных обязательств и некачественное проведение строительно-монтажных работ.
8. Перераспределение средств, выделенных на реализацию инвестиционных программ, на другие мероприятия.
Установлены факты нарушений целевого ориентирования бюджетных программ и перераспределение их на непредусмотренные проекты. Средства республиканского бюджета, предусмотренные на 2009 год по проекту «Строительство оптового рынка сельхозпродукции (с региональными тер-миналами)», в сумме 1 млрд.тенге, решением Республиканской бюджетной комиссии перенаправлены на кредитование сельхозпроизводителей для про-ведение весенних полевых и уборочных работ и последующей переработки продукции.
9. Простои дорогостоящего оборудования, приводящие к значительным издержкам.
Наращивание издержек происходит следующим образом:
1) приобретение оборудования задолго до окончания строительства;
2) искусственное создание проблем по сохранности оборудования.
10. Рост дебиторской задолженности.
Наибольший объем дебиторской задолженности по инвестиционным программам в размере 15,5 млрд.тенге числится по бюджетной программе «Развитие автомобильных дорог на республиканском уровне», администрируемой Министерством транспорта и коммуникаций.
11. Снижение финансовой дисциплины и отсутствие адекватной ответ-ственности способствуют росту нарушений при реализации бюджетных инвестиционных проектов.
<< | >>
Источник: С.М. Омирбаев. Государственный бюджет. 2011

Еще по теме Бюджетные инвестиции: понятие, классификация, принципы планирования и реализации:

  1. Роль и значение бюджетной классификации. Принципы построения бюджетной классификации
  2. Понятия и виды бюджетного планирования
  3. Бюджетная классификация, понятие, состав
  4. Понятие и классификация инвестиций. Объекты и субъекты инвестиционной деятельности в РФ
  5. Понятие и виды бюджетной классификации
  6. Задачи и принципы бюджетного планирования
  7. Общие принципы бюджетной классификации
  8. Бюджетная система Российской Федерации, принципы ее функционирования.Понятие консолидированного бюджета
  9. Бюджетная классификация и ее роль в бюджетном процессе
  10. Развитое бюджетной системы и бюджетного планирования. Реорганизация финансового контроля
  11. Принципы классификации отраслей страховой деятельности. Понятие отрасли страхования
  12. Сущность, значение, принципы и критерии бюджетного кредитования в системе бюджетных отношений
  13. Бюджетный дефицит и профицит: сущность и значение в бюджетном планировании
  14. Бюджетное планирование и его роль в бюджетном механизме
  15. Бюджетные инвестиции
  16. Бюджетное кредитование и бюджетные инвестиции
  17. Основные модели бюджетного планирования
  18. Бюджетная система я бюджетное планирование
  19. Стратегическое и операционное бюджетное планирование
  20. Бюджетный кредит, субсидии, субвенции, инвестиции