<<
>>

Бюджетное устройство и бюджетная система России

Бюджетное устройство и бюджетная система страны определяются государственным устройством. В унитарных государствах (Англия, Франция, Япония, Италия и др.) бюджетная система состоит из двух звеньев — государственного и местных бюджетов.
Главным звеном является государственный бюджет, в котором концентрируется основная часть ресурсов государства. Местные бюджеты своими доходами и расходами в государственный бюджет не входят. Они самостоятельно составляются, утверждаются и исполняются местными органами власти.

В федеративных государствах, в том числе и в России, бюджетная система включает три уровня: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты членов федерации и местные бюджеты. Так, бюджетная система США состоит из федерального бюджета, бюджетов штатов, местных бюджетов. В ФРГ имеются федеральный бюджет, бюджеты десяти земель и бюджеты общин. В бюджетной системе федеративных государств отсутствует единство — местные бюджеты не входят в состав бюджетов членов федерации, а доходы и расходы членов федерации не включаются в федеральный бюджет.?

После революций 1917 г.

в нашей стране до начала 20-х годов происходило становление государственных основ, поэтому новая бюджетная система не была сформирована и бюджетные отношения во многом носили старый дореволюционный характер, но имели и революционную новизну. Существовала исключительная централизация бюджетных средств в Государственном бюджете Советской России. В частности, в бюджеты включались даже доходы и расходы предприятий и организаций.

Экономическая разруха, естественно, сказывалась и на порядке составления бюджета государства. Из пяти росписей послереволюционного времени росписи на июль — декабрь 1918 г. и на январь — июнь 1919 г. были утверждены за месяц до окончания бюджетных сроков, три—на январь—июнь 1918 г., на июль — декабрь 1919 г.

и на 1920 г. — уже по истечении бюджетных сроков.

Такое хроническое запаздывание бюджета являлось недопустимым. Чем позднее утверждались росписи, тем меньше было их практическое значение, а росписи, получившие утверждение после срока своего действия, представляли лишь исторический интерес. При таких условиях кредиты открывались беспорядочно, без всякого общего плана, без увязки с другими потребностями и с ожидаемыми ресурсами.

Бюджетные взаимоотношения центра и территорий носили сметный характер. Волостные, уездные и городские учреждения, являвшиеся распорядителями казенных средств, должны были согласовывать свои сметы с местными финансовыми отделами, после чего они направлялись в местные Советы. После согласования в местных Советах сметы направлялись в губернию. В губерниях сметы подвергались процедуре согласо-вания в губфинотделах, которые корректировали и обобщали поступившие сметы с мест и на их основании разрабатывали общегубернскую смету. Проект общегубернской сметы представлялся на рассмотрение в губернский Совет. Кроме рассмотрения и согласования в перечисленных учреждениях сметы подвергались процедуре обсуждения на соответствующих экономических совещаниях.

Одобренные высшими губернскими органами проекты смет из губерний поступали в соответствующие народные комиссариаты. В автономных и союзных республиках они должны были еще предварительно проходить через местные правительства.

Необходимо отметить, что бюджетный процесс в рассматриваемый период во многом осложнялся отсутствием на местах и в губерниях специалистов, сведущих в бюджетных и финансовых вопросах. В итоге продвижение бюджетных смет, с учетом бесчисленных согласующих инстанций, осуществлялось исключительно медленно. Как правило, многие

из них попадали на рассмотрение и утверждение в центр лишь к концу бюджетного срока, а иногда и по его окончании.

Для упрощения процедуры составления бюджета специалистами того времени предлагалось установить порядок разработки и утверждения росписи бюджета, близкий к прежнему, т.е.

дореволюционному. В первую очередь предлагалось разделить расходы на постоянные, текущие и новые. К числу постоянных отнести все расходы, основанные на законах, декретах и постановлениях правительства, и включать их в местные проекты смет. Разработанные проекты смет после согласования с губфинотделами направлять непосредственно в комиссариаты. В целях ускорения процедуры согласования предлагалось проекты смет по текущим расходам, имеющим утвержденный титул, направлять в центр без заключения губфинотделов.

В отношении новых, не основанных на законе расходов предлагалось сохранить существовавший порядок рассмотрения их на экономических совещаниях и в Советах с одним ограничением — разработка предложений, связанных с новыми ассигнованиями из средств бюджета, должна производиться совершенно независимо от сметной работы. Предлагалось предоставить право решения вопроса о включении или не включении новых расходов в смету только центру.

В послереволюционные годы имели место серьезные нарушения непосредственно в исполнении росписи бюджета. С.Ф. Вебер в статье «Оздоровление Государственного бюджета» писал: «Обращаясь, наконец, к мерам упорядочения исполнения бюджета, необходимо отметить, что в этой области произошла полная разруха и господствует совершенный хаос. В числе особо грубых нарушений дисциплины преобладающее значение имеет нарушение правил о единстве кассы, перерасходы и бескредитные расходы и злоупотребления в выписывании операцион но-авансовых сумм. В этих нарушениях повинны были и высшие органы власти, как Совнарком, разрешавший сверхсметные кредиты, и СТО, разрешавший даже бескредитные расходы. Если нарушаются такие основные начала, и притом не только на местах, но даже и в центре, высшими государственными установлениями, то легко себе представить, какое происходило бесчисленное множество более мелких нарушений».

В связи с имевшими место нарушениями в исполнении росписи бюджета 10 октября 1921 г. было принято Постановление ВЦИК «О мерах по упорядочению финансового хозяйства», в котором была дана жесткая оценка сложившейся ситуации, излагались меры по искоренению нарушений, вплоть до привлечения нарушителей к судебной отв етственности.?

В таком же неудовлетворительном состоянии в первые годы советской власти находилась отчетность по исполнению росписи бюджета.

При отсутствии правильно поставленного учета и своевременно составляемой и представляемой по назначению отчетности ни финансовое, ни другие ведомства не могли следить за поступлением доходов и производством расходов, что делало невозможным составление периодических отчетов об исполнении государственных росписей. Отсутствие же таких отчетов не позволяло оценивать, в каких частях и в какой мере действительное поступление доходов и расходование бюджетных средств сходилось или расходилось с бюджетными предположениями, а также вносить необходимые изменения в последующие бюджеты. В таких условиях росписи носили характер не столько практический, сколько умозрительный.

Как видно, становление бюджетной системы, ее функционирование в России в послереволюционный период происходили в сложных условиях и сталкивались с массой проблем. Анализируя их, русские экономисты делали принципиальный вывод, что полное выздоровление и, в частности, бездефицитность бюджета могут быть достигнуты лишь при двух условиях:

— восстановлении экономического благосостояния населения;

— восстановлении твердой денежной единицы.

Экономистами предлагалось упорядочение бюджета вести по двум

направлениям: в отношении его внутреннего содержания и внешней структуры, а также условий его составления, утверждения и исполнения. При этом считалось необходимым:

— дальнейшее изъятие из бюджета промышленных предприятий;

— переход с натуральных налогов на денежные;

— развитие системы денежных налогов и в особенности установление высокого обложения земли;

• дальнейшее сокращение расходов;

— передача некоторой части железных дорог в частную эксплуатацию;

— самая решительная борьба с требованиями о новых расходах;

— ужесточение сметно-бюджетной дисциплины и наложение взысканий за ее нарушение;

— подчинение казначейств исключительно Наркомату финансов и его губернским или областным органам;

— упорядочение счетоводства и отчетности кассовых учреждений.

Несомненно, вышеперечисленные предложения актуальны и в настоящее время.

Итак, в сложных экономических и политических условиях первыхлет советской власти в России вопросам функционирования бюджета, его исполнения и контроля уделялось самое серьезное внимание как со стороны правительства, его финансовых органов, так и со стороны ведущих ученых-экономистов, но развития бюджетных отношений на территориях не происходило.

С переходом Советской России от военного коммунизма к нэпу произошли соответствующие изменения в бюджетной политике государства.

На 1921 г. государственный бюджет составлялся еще по прежней, действовавшей до нэпа, схеме и имел бюджетный дефицит до 80%, в нем не нашли отражения задачи, связанные с переходом к купле-продаже, со стабилизацией валюты, сокращением дефицита бюджета.

Государственный бюджет на 1922 г, согласно принятому решению о переносе начала хозяйственного года с 1 января на 1 октября разрабатывался на сокращенный период январь — сентябрь. Он был утвержден IX Всероссийским съездом Советов в декабре 1921 г. в качестве твердого бюджета в золотом исчислении и имел бюджетный дефицит в 16,2% по всем расходам. Однако вскоре он был переемтрен в связи с серьез-ными изменениями в хозяйственной жизни страны: последствиями неурожая 1921 г., развитием системы платности товаров и услуг, переводом государственных предприятий на хозрасчет, восстановлением местных финансов и т.д.

В итоге по ориентировочному бюджету на январь — сентябрь 1922 г. были запланированы в золотом исчислении доходы в сумме 982 млн руб., расходы — 1707 млн руб., дефицит — 725 млн руб. (в ценах того периода), или 42,5% всех расходов (без учета валютной росписи, местных средств, бюджетов Дальневосточной области и Закавказской федерации, которые в государственную роспись доходов и расходов не входили).

Фактическое исполнение бюджета за январь — сентябрь 1922 г. оказалось значительно ниже запланированных сумм и составило: доходы — 285 млн руб., расходы — 504 млн руб., дефицит — 219 млн руб., или 43,4% всех расходов.

Бюджет на 1922/23 г.

в связи с разногласиями Наркомата финансов с другими ведомствами, вызванными необходимостью соблюдения эмиссионного лимита, был разработан с задержкой и стал ориентировочным, так как недостаток средств требовал в целях экономии частого пересмотра ассигнований в течение года, особенно в связи с многочисленными заявками на сверхлимитные ассигнования. Ориентировочными оказались и квартальные бюджеты. Согласно разработанному бюджету размеры дефицита по расходам составляли 27,1%.

С 1923 г., уже в условиях создания Союза ССР, государственный бюджет стал исполняться по ежемесячным бюджетным планам, которые являлись одновременно и эмиссионными планами. В этом же году Наркоматом финансов СССР были введены контрольные цифры для разработки финансовых смет по наркоматам и ведомствам и установлен лимит месячной денежной эмиссии — (5 млн золотых рублей для каждой союзной республики. Эти меры содействовали упорядочению бюджетных отношений, так как ограничивали получение сверхсметных ассигнований и вводили определенный порядок в эмиссионный процесс, но носили ярко централизованный характер.

Бюджет на 1923—1924 гг. также являлся ориентировочным, но его важнейшая особенность состояла в том, что он не только исчислялся, но и исполнялся (вначале частично, а затем полностью) в твердой валюте — червонцах. Это делало бюджет более реальным и устойчивым.

Успех денежной реформы 1922—1924 гг. позволил с июля 1924 г. отказаться от исполнения бюджета посредством ежемесячных бюджетных планов. Значение твердых бюджетных планов приобрели квартальные бюджеты. В этот же период ЦИК и СНК СССР приняли постановление, запрещающее использование казначейской эмиссии для покрытия бюджетного дефицита.

Государственный бюджет на 1924/25 г. формировался в соответствии с решениями августовского 1924 г. Пленума ЦК ВКГТб, который признал необходимым не включать в государственный бюджет на 1924/25 г. доход от бумажно-денежной эмиссии, сохранить наряду с ориентировочным годовым бюджетом твердые квартальные бюджеты, осущест-влять строгую бюджетную дисциплину, не допуская превышения расходов над доходами и добиваясь полного и своевременного поступления всех доходов.

Государственный бюджет 1924/25 г. был бюджетом полностью выраженным и исполненным в твердой валюте. Это был первый советский бюджет, в котором не только отсутствовали доходы от денежной эмиссии, но который был исполнен с превышением доходов (3002,2 млн руб.) над расходами (2969,5 млн руб.).

В 1926 г. в целях укрепления бюджетной дисциплины и усиления контроля за расходованием бюджетных средств кассы Наркомата финансов СССР были ликвидированы и казначейские функции были полностью переданы Государственному банку.

Сессией ЦИК СССР в апреле 1926 г. было утверждено новое Положение о местных финансах. В нем отмечалось, что местные финансы составляют часть единой системы финансов Союза ССР и состоят в непосредственном ведении местных Советов и исполнительных комитетов.

При этом законодательству союзных республик было предоставлено право устанавливать обязательные минимальные перечни доходов и расходов, подлежащих включению в местные бюджеты, а также определять формы финансирования местных бюджетов из республиканских. Как предусматривалось, это позволяло более полно учитывать особенности местных условий в различных областях и регионах.

В 1927 г. было принято Положение о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, согласно которому бюджеты союзных республик должны были планироваться без дефицита путем покрытия расходов за счет своих доходных источников. В этих целях за союзными республиками закреплялся ряд источников доходов, в том числе 99% поступлений от сельскохозяйственного, промыслового и подоходного налогов, доходы от предприятий республиканского значения, лесной доход, доходы от реализации государственного имущества и др.

Основная цель нового Положения заключалась в таком обеспечении бездефицитности республиканских бюджетов, при котором усиливалась бы заинтересованность республик в развитии доходной части их бюджетов, в сбалансированности бюджетов без привлечения дотаций из союзного бюджета. Однако полностью эту задачу решить не удалось. Положение исходило из принципа формального равенства бюджетов союзных республик и, соответственно, одинакового процента отчислений от государственных доходов, тогда как фактически экономическое положение республик было неодинаковым.

Определенное значение для укрепления бюджетной системы имело Постановление ЦИК и СНК СССР, принятое в сентябре 1930 г., которое регламентировало распределение доходов, соответственно, в общесоюзный, республиканские и местные бюджеты. Согласно Постановлению распределение доходов узаконивалось следующим образом:

— за общесоюзным бюджетом закреплялись основная сумма налога с оборота, отчисления от прибыли государственных предприятий и хозяйственных органов общесоюзного значения, подоходный налог с предприятий общесоюзного значения;

— за республиканскими бюджетами закреплялись установленная союзным правительством часть налога с оборота, отчисления от прибыли государственных предприятий республиканского значения и подоходный налог с предприятий республиканского значения;

— за местными бюджетами закреплялись часть налога с оборота (за счет доли, поступающей в республиканские бюджеты), отчисления от прибыли государственных предприятий местного значения, подоходный налог с предприятий местного значения, единый сельскохозяйственный налог, подоходный налог с частных лиц, промысловый налог, налог на сверхприбыль и единая государственная пошлина. Совнаркомам союзных республик было предоставлено право перераспределять часть отчислений от прибыли местных предприятий между отдельными местными бюджетами в целях их регулирования.

Однако, как показала практика, переход к новой системе распределения доходов ослабил устойчивость республиканских и местных бюджетов, усилил неравномерность доходной базы отдельных бюджетов и уже в декабре 1931 г. вышло новое Постановление ЦИК и СНК СССР «О республиканских и местных бюджетах».

Основной принцип принятого Постановления заключался в том, что расходы, осуществляемые каждым республиканским и местным бюджетом, должны были быть сбалансированы за счет доходов, взимание которых возлагалось на соответствующие республиканские и местные органы. В соответствии с этим в республиканские и местные бюджеты были переданы не только отчисления от налога с оборота предприятий рес-публиканского и местного значения, но и часть отчислений от налога с оборота предприятий общесоюзного значения, если взимание налога поручалось местным финансовым органам. Это, по существу, означало, что расходы каждого бюджета ставились в теснейшую зависимость от выполнения всего плана государственных доходов.

Налоговая реформа 1930 г. еще более повысила в местных бюджетах удельный вес средств, передаваемых им из единого государственного бюджета в порядке отчислений от государственных налогов и неналоговых доходов и в порядке непосредственного зачисления в местные бюджеты поступлений по ряду государственных налогов и неналоговых доходов.

Решение второй сессии Верховного Совета СССР в августе 1938 г. о включении местных бюджетов и бюджетов государственного социального страхования в единый государственный бюджет явилось логическим завершением развития местных бюджетов и бюджетов государственного социального страхования и их взаимоотношений с государственным бюджетом. Тем самым было законодательно оформлено единство советской бюджетной системы, которое просуществовало более 50 лет.

Таким образом, с 1938-го по 1991 г. в СССР государственный бюджет включал в себя союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик и бюджет социального страхования. В свою очередь государственный бюджет каждой союзной республики объединял республиканский бюджет, бюджеты автономных республик и местные бюджеты. Бюджет автономной республики составляли республиканский бюджет и бюджеты городов и районов, входящих в состав АССР.

Бюджет края (области) объединял краевой (областной) бюджет и бюджеты областей, входящих в состав края. Бюджеты городов включали городской бюджет и бюджеты районов и города. В бюджеты районов входили районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, поселковые и сельские бюджеты. Последние, а также бюджеты городов окружного и районного подчинения делений не имели.

Каждый уровень власти наделялся фондом денежных средств (бюджетом) и за счет этих бюджетов реализовывались весьма скромные функции децентрализованной власти.

В СССР устойчивость бюджетной системы обеспечивалась жесткой вертикалью исполнительной власти, согласованной бюджетной политикой на всех уровнях и монопольным государственным представительством практически во всех сферах экономики. Предпринимательские риски государства и отсутствие частного сектора, представляющего собой основной источник неопределенностей, были минимальны. Действовал принцип подведомственности для плательщиков и получателей бюджетных средств.

С переходом экономики страны на рыночные отношения бюджетная система Российской Федерации претерпела кардинальные изменения, в соответствии с БК РФ в настоящее время она состоит из трех уровней: первый уровень — федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень — бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; третий уровень — местные бюджеты.

Рассматривая состав бюджетной системы, бюджеты всех ее уровней, необходимо охарактеризовать и такое понятие, как консолидированный бюджет. В БК РФ дано такое определение консолидированного бюджета: «Консолидированный бюджет— свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующей территории. Он используется для расчетов и анализа».

Различаются следующие консолидированные бюджеты:

— консолидированный бюджет Российской Федерации — федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации;

— консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации — бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований (местные бюджеты), находящихся на его территории;

— консолидированный бюджет города (бюджет города)—это городской бюджет города и районные бюджеты районов в городе.

В консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации могут быть включены внебюджетные фонды для финансирования конкретных направлений социально-экономического развития с сохранением их целевого использования. Консолидированный бюджет определяет объем бюджетных средств на территории, в пределах которой он составляется в государстве в целом, в субъекте Федерации, городе и т.д.

Консолидированный бюджет территории имеет исключительно важное значение для регулирования межбюджетных отношений — как внутри региона, так и с федеральным центром. Особенно действенным консолидированный бюджет территории становится в связи с составляемыми планами социально-экономического развития и балансом финансовых ресурсов территории.

Итак, согласно определению, данному в БК РФ, консолидированный бюджет территории используется для расчетов и анализа. Для эффективного функционирования и управления бюджетами в субъектах Федерации в условиях децентрализации бюджетных ресурсов, на наш взгляд, необходимо ввести понятие «система бюджетов субъекта Российской Федерации». Она включает совокупность бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов на его территории (подробнее см. пара-граф 1.5).

Для усиления стабильности бюджетной системы следует в первую очередь обеспечить стабильность налоговой системы и бюджетных процедур, предсказуемость структуры бюджетных расходов, а также возможность поддержания устойчивости финансового положения всех уровней государственной власти — от федерального правительства до муниципалитета — как фактора снижения экономических и политических рисков.

По нашему мнению, главное условие стабильности — отражение каждым бюджетом всех форм финансовых взаимоотношений государства и общества. При этом правительство должно иметь возможность гибкого реагирования на любые изменения в стране путем использования всех доступных финансовых ресурсов. Такой подход подразумевает необходимость максимальной консолидации в бюджеты соответству-ющих уровней всех существующих внебюджетных фондов, а также целевых бюджетных фондов. Это позволит не только повысить ответственность государственных органов власти, но и способствовать борьбе с коррупцией, повышению эффективности бюджетных расходов. Что касается внебюджетных ресурсов, то для получателей бюджетных средств должен быть обеспечен их учет, а в специальных случаях и ясные процедуры использования.

Для обеспечения прозрачности бюджетной системы, на наш взгляд, необходима обязательная публикация бюджетной отчетности по всем разделам бюджетной классификации на всех уровнях бюджетной системы, а также прозрачность процедур осуществления закупок товаров и услуг для государственных нужд. Все уровни власти должны использовать обоснованные критерии при проведении конкурсов, а также предоставлять реальную возможность участия в конкурсах всем производителям соответствующих товаров и услуг. При прочих равных условиях приоритет должен отдаваться отечественным производителям. Это, несомненно, будет способствовать рациональному и эффективному использованию бюджетных средств и углубленной реализации функций власти.

<< | >>
Источник: Ковалёва Т.М.. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации. 2005

Еще по теме Бюджетное устройство и бюджетная система России:

  1. Бюджетная система, бюджетное устройство и бюджетный процесс в российской федерации (РФ)
  2. Бюджетное устройство и бюджетная система зарубежных стран.
  3. Строительство бюджетной системы. Бюджетное устройство СССР по Конституция 1924 г.
  4. Бюджетное устройство и бюджетная система РФ.
  5. Бюджетное устройство и бюджетная система
  6. Бюджетное устройство и бюджетная система
  7. Бюджетное устройство и бюджетная система
  8. Налоговый потенциал бюджетной системы России
  9. Функционирование бюджетной системы России
  10. Бюджетная система и бюджетный процесс в Российской Федерации
  11. Сущность, значение, принципы и критерии бюджетного кредитования в системе бюджетных отношений
  12. Бюджетный кодекс — правовая основа бюджетной системы
  13. Развитое бюджетной системы и бюджетного планирования. Реорганизация финансового контроля
  14. Бюджетная система России
  15. Бюджетное устройство и бюджетный процесс.