<<
>>

Бюджетная политика России до 2005 г.

В бюджетной политике России можно выделить ряд этапов ее развития и совершенствования, которые имеют свои специфические характеристики.

Особенности бюджетной политики России, проводившейся до 17 августа 1998 г.

Наименее стабильная финансовая политика в сфере доходов федерального бюджета проводилась в сентябре 1996 г.

— марте

1997 г., когда произошел бурный, почти четырехкратный в реальном выражении рост выпуска казначейских налоговых освобождений и проведения денежных зачетов. В результате доля денежных суррогатов возросла с 17% почти до 50% налоговых доходов бюджета.

Перелом тенденции сокращения удельного веса налоговых доходов в денежной форме в валовом внутреннем продукте произошел в период с апреля по ноябрь 1997 г., что стало одной из важнейших особенностей бюджетной политики, проводившейся в течение этого периода, когда наиболее отрицательные последствия политики предшествующего периода в основном удалось преодолеть.

Динамика расходов федерального бюджета отличалась в этот период значительными скачками.

В этот период проводилась умеренно жесткая политика по ограничению государственных расходов, что привело к уменьшению накопленной в предыдущие периоды просроченной задолженности по оплате труда, кроме того, произошло существенное сокращение дефицита федерального бюджета. Хотя государственный долг продолжал увеличиваться, темпы его прироста были значительно снижены. С января по август 1996 г. — более чем в 4 раза, с сентября 1996 г. по март

1997 г. — почти в 3,5 раза.

Исполнение законов о бюджете в 1994-1997 гг. трудно назвать даже удовлетворительным, что свидетельствует прежде всего об их малореалистичности. В наибольшей степени были исполнены секвестрированный бюджет 1997 г. и бюджет 1994 г. При этом следует иметь в виду, что в 1994 г.

высокая степень исполнения «мягкого» бюджета привела к валютному кризису, инфляционной волне и падению реального производства. Исполнение более жесткого бюджета в апреле — ноябре 1997 г. способствовало началу макроэкономического подъема.

Однако, несмотря на внешне обнадеживающие показатели конца 1997 г., все большими темпами продолжал увеличиваться государственный долг Российской Федерации, достигший огромных размеров.

Таким образом, до ноября 1997 г. в экономике России отмечались определенные позитивные тенденции: снижение инфляции, прекращение спада и небольшой рост производства. Происходил рост денежной массы и кредитных вложений в реальную сферу (на 38% за год), процентные ставки для конечных заемщиков снизились примерно с 70 до 30% в ноябре, существенно возрос объем иностранных инвестиций.

Однако эти позитивные тенденции развивались на фоне ряда хронических слабостей нашей экономики, прежде всего бюджетного кризиса, связанного с низким сбором налогов, высокими обязательствами государства по расходам, неэффективной системой контроля за использованием государственных средств и, как следствие, со значительным дефицитом федерального бюджета, покрывать который приходилось за счет растущих заимствований и расходов по обслуживанию государственного долга (процентных расходов). В 1997 г. эти расходы значительно возросли, составив 28% всех расходов бюджета против 16% за предыдущий год.

Структура государственного долга, особенно внутреннего, стала еще более неблагоприятной в силу преобладания коротких и дорогих расходов по ГКО, вызывавших рост процентных расходов. Несмотря на сокращение бюджетного дефицита (4,4 против 6,6% ВВП в течение 1997 г.) и превышение доходов над расходами без процентных расходов (на 17,4 млрд руб. за пять месяцев), правительству пришлось все больше средств использовать на погашение долговых обязательств, чтобы не перефинансировать их по чрезмерно высоким ставкам доходности.

Политическая нестабильность вызвала ряд резких падений котировок российских государственных и корпоративных ценных бумаг.

В результате в середине 1998 г.

в стране разразился новый финансовый кризис, для преодоления которого Правительством России был предпринят ряд экстренных мер по изменению границ «валютного коридора», реструктуризации задолженности по государственным ценным бумагам (выплата денежных средств по ГКО стала производиться поэтапно в течение трех лет), введению временного моратория на выплату российскими заемщиками денежных средств по иностранным займам и др.

В связи с ростом курса доллара США по отношению к российскому рублю произошла фактическая девальвация последнего, выросли цены на импортные товары, резко ухудшилась ситуация на рынке инвестиций.

Финансовый кризис дополнился политическим — Правительство России было отправлено в отставку.

Очевидно, что именно непоследовательность и ошибки в про-ведении бюджетной политики явились одними из наиболее зна-чительных, если не главенствующих, причин кризиса 17 августа

1998 г.

Отличительные особенности бюджетной политики 19992003 гг.

Начиная с 1999 г. Правительство России резко изменило приоритеты бюджетной политики, объявив курс финансовой стабилизации, направленный на преодоление последствий финансового кризиса, минимизацию государственных заимствований Российской Федерации на финансовых рынках и сокращение дефицита федерального бюджета.

Разработанные Правительством Российской Федерации прогнозные расчеты макроэкономических показателей на 1999 г. базировались на оценке сложившейся экономической ситуации, которая характеризовалась тенденцией снижения реального валового внутреннего продукта, вызванной падением доходов субъектов экономики, резко сократившим внутренний спрос (конечное потребление и инвестиции), и ухудшением ситуации во внешнем секторе, а также необходимостью преодоления последствий резкого обострения бюджетно-финансового и экономического кризиса.

Сценарные условия социально-экономической политики на

1999 г. предполагали дальнейший спад, по сравнению с прошлым годом, реальных объемов основных макроэкономических показателей, в первую очередь, объемов ВВП, промышленного производства и инвестиций, но были ориентированы на постепенное снижение темпов спада.

Этот прогноз был основан на анализе последствий финансового кризиса, сформировавших негативные стартовые условия для развития экономики в 1999 г. Годовой уровень инфляции по прогнозным оценкам должен был составить в 1999 г. 30%. Он был рассчитан исходя из масштабов денежной эмиссии, объем которой для финансирования дефицита федерального бюджета был определен в сумме 32,6 млрд руб., а также ряда корректирующих мер в области налоговой и таможенной политики, политики регулирования цен в сфере естественных монополий и управления государственной собственностью.

Фактически прогноз уровня инфляции был ориентирован только на методы денежного регулирования. Активных мер для поддержания низкого уровня инфляции в промышленности и создания условий для экономического роста — повышения конкурентоспособности отечественной продукции за счет снижения затрат на производство — правительством не предусматривалось. В первую очередь это касается правительственной политики регулирования цен в сфере естественных монополий, которая является одним из важнейших условий достижения обозначенной цели.

Внесенный Правительством России в Государственную Думу пакет законопроектов предусматривал значительные изменения в налоговой политике Российской Федерации. Были предусмотрены меры, направленные на снижение налоговой нагрузки на отечественного товаропроизводителя, упорядочение системы действующих налогов и сборов, ужесточение системы налогового администрирования, а также усиление административной ответственности за нарушение налогового законодательства Российской Федерации. Суть предложений сводилась к тому, чтобы несколько уменьшить ставки налогообложения предприятий и компаний и таким образом расширить налогооблагаемую базу (в том числе за счет частичного вовлечения в реальный оборот теневого сектора) и повысить собираемость налогов.

При этом изменения в налоговом законодательстве предполагали сокращение доходов консолидированного бюджета в 1999 г. на 61,1 млрд руб. Поскольку одновременно предполагалось увеличение доходов федерального бюджета на 12 млрд руб., поступления в территориальные бюджеты должны были сократиться на 73,6 млрд руб., или почти на 2% к ВВП.

В целом достаточно очевидно, что бюджетные проектировки в части налоговых доходов, заложенные в бюджет 1999 г., привели к существенному изменению объемов и структуры налоговых платежей, а также пропорций их распределения по уровням бюджетной системы.

По существу это стало точкой отсчета новой тенденции бюджетной политики, ориентированной на сокращение налогового потенциала субъектов Российской Федерации за счет перераспределения наиболее гарантированных доходов в пользу федерального бюджета. При этом была предусмотрена частичная компенсация потерь за счет введения дополнительных налогов. В условиях, когда фактически основная нагрузка по финансированию жилищно-коммунальной реформы, северного завоза, социальной инфраструктуры и жилищного строительства была перемещена на региональные бюджеты, это привело к усилению зависимости региональных бюджетов от поступлений из федерального бюджета.

В области политики бюджетных расходов государство целенап-равленно минимизирует свои расходы практически по всем направ-лениям расходной части федерального бюджета, за исключением об-служивания государственного долга. Кроме того, Правительством Российской Федерации был взят ориентир на резкое сокращение размеров финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета. В целом, уже в бюджете 1999 г. центр тяжести подавляющего большинства бюджетных расходов был перенесен на субъекты Российской Федерации при максимальном сокращении расходов федерального бюджета. Об этом свидетельствует увеличение доли общего объема расходов бюджетов территорий в консоли-дированном бюджете с 44% в 1998 г. до 50% в 1999 г.

Таким образом, в результате гораздо меньшей эластичности расходов бюджетов субъектов федерации и их высокой социальной значимости начался сброс бюджетного дефицита с федерального на региональный уровень. При этом именно на субъекты Российской Федерации центральное правительство возложило основную инвестиционную нагрузку и задачу повышения объемов производства.

Такая тенденция сброса бюджетного дефицита на субфедеральный уровень лишь усугубила ситуацию долгового кризиса, созданного чрезмерными заимствованиями не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов федерации и муниципальном. Разрешить эту проблему только через денежную эмиссию было невозможно и это стало дополнительной проблемой общегосударственного масштаба.

Наметившаяся тенденция финансирования дефицита бюджета в 1998 г.

за счет внешних источников (23%) окончательно закрепилась в бюджете 1999 г., когда более 45% дефицита бюджета было профинансировано за счет внешних источников, а величина внешнего долга возросла на 27 млрд долл., доведя верхний предел этого долга до 167 млрд долл. США. Все это вывело Российскую Федерацию в новую, более сложную стадию долгового кризиса, связанного с обслуживаем внешнего долга.

Таким образом, реальными акцентами бюджетной политики в 1999 г. были:

- рост на федеральном уровне государственных налоговых доходов (с учетом инфляции) по сравнению с ожидаемой

оценкой исполнения за 1998 г., существенно превышающий налоговый потенциал бюджетов субъектов федерации при сокращении их доли в консолидированном бюджете;

- перенос центра тяжести подавляющего большинства бюджетных расходов на субъекты Российской Федерации на фоне общего сокращения не только налогового потенциала региональных бюджетов, но и централизованных расходов Правительства Российской Федерации на оказание финансовой поддержки субъектам Российской Федерации.

Уже в 1999 г. фиксируется крайне негативная ситуация в части недофинансирования региональных бюджетов, связанная с тем, что на фоне общего снижения налогового потенциала страны Правительство России продолжило политику чрезмерной концентрации налоговых доходов на федеральном уровне.

Вместе с тем перспективы экономического оживления про-мышленного производства, развития внутреннего рынка, улучшения ситуации в социальной сфере были связаны прежде всего с укреплением как федерального, так и региональных бюджетов.

Однако, несмотря на очевидную нерациональность бюджетной политики для страны в целом, уже по результатам 1999 г. правительство поспешило отрапортовать о существенном перевыполнении плановых параметров федерального бюджета. Так, фактические доходы федерального бюджета впервые за период с 1996 г. превысили запланированные на 122,3 млрд руб. и достигли 125,8%, по сравнению с планом, расходы же выросли на 77,7 млрд руб. против запланированной суммы, или 113,2% к плану.

Таким образом, впервые в бюджетной политике нашей страны был фактически зафиксирован профицитный федеральный бюджет, и с этого времени рост профицита уже закладывается в ежегодные законы о федеральном бюджете и становится главным критерием успешности государственной бюджетной политики.

В 1999 г. пока еще незапланированный профицит федерального бюджета сформировался в результате влияния прежде всего таких факторов, как:

- увеличение уровня инфляции и превышение фактического курса рубля по отношению к доллару США;

- рост мировых цен на ряд сырьевых товаров российского экспорта, прежде всего цены на нефть, которая к концу 1999 г.

составила 26 долл. за баррель против 12 долл., учтенных в расчетах к бюджету;

- расширение в ходе исполнения федерального бюджета нало-гооблагаемой базы без соответствующих корректировок фе-дерального бюджета, главным образом, за счет сокращения перечня продовольственных товаров, по которым взимается ставка налога на добавленную стоимость в размере 10%.

Именно поэтому успехи Министерства финансов Российской Федерации по исполнению федерального бюджета не вписывались в общую картину макроэкономической ситуации в стране. Так, если доходы федерального бюджета в 1999 г. были выше запланированных на 25,8%, то реальный рост ВВП (с учетом инфляции) составил 3,2%, при этом инвестиции в основной капитал увеличились лишь на 1%, оборот розничной торговли, по сравнению с

1998 г., составил 92,3%, а индекс потребительских цен — 136,5%. Реальные располагаемые денежные доходы населения составили, по сравнению с 1998 г., 84,9%, соответственно, доля населения с доходами ниже прожиточного минимума в 1999 г. составила 34,1% (против 24,6% в 1998 г.), при этом индекс потребительских цен на продовольствие по отношению к декабрю 1997 г. составил 266,4%.

Таким образом, исполнение федерального бюджета не спо-собствовало достижению ни одной из поставленных правительством социально-экономических целей: ни поддержанию уровня жизни населения, ни обеспечению функционирования реального сектора экономики, ни обеспечению экономического роста, ни стабилизации кредитно-денежной системы и курса рубля, ни снижению налоговой нагрузки, ни созданию льготных условий для производственного инвестирования. Начиная с 2000 г. бюджетная система России функционирует в режиме профицитного бюджета.

Приоритеты бюджетной политики в 2000-2003 гг. не претерпели существенных изменений и формировались правительством уже в русле целевых установок профицитной бюджетной политики, ориентированной на необходимость выполнения обязательств по обслуживанию государственного долга. Позиция системного подхода к формированию финансовой стратегии с учетом реально сложившихся особенностей российской действительности по-прежнему не нашла отражения в разработке бюджетной политики.

В основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2000 г. указывается, что «ключевой задачей бюджетной стратегии на 2000 г. является обеспечение достаточно высокого уровня первичного профицита федерального бюджета, превышающего ожидаемую оценку исполнения 1999 г. на 1,2 пункта» (в проекте федерального бюджета первичный бюджетный профицит определен в размере 3,18% к ВВП). Эта «ключевая задача» бюджетной политики диаметрально противоположна набору продекларированных ранее приоритетов бюджетной стратегии правительства, и ее выполнение фактически означало, что эти приоритеты остаются заведомо нереализуемыми.

В структуре государственного долга сохранялась тенденция переориентации на внешние заимствования, несмотря на совершенную очевидность того, что именно валютная составляющая государственного долга для бюджетной системы страны является наиболее коварной, т. к. в условиях продолжающегося падения курса национальной валюты неизбежно и автоматически ведет к постоянному удорожанию и самого долга, и его обслуживания.

В бюджетных проектировках на 2001 г. первичный профицит федерального бюджета продолжал расти, что означало, по существу, наращивание расходов по обслуживанию государственного долга. Это в существенной мере сокращало государственный спрос, являющийся одним из главнейших механизмов развития. В проектировках федерального бюджета на 2001 г. был предусмотрен размер первичного профицита в 3,93% к ВВП против 3,18% к ВВП в 2000 г.

При этом в федеральном бюджете 2001 г. по-прежнему не решается главная задача: как обеспечить экономический рост, занятость, повышение доходов населения, всего платежеспособного спроса и тем самым создать положительные импульсы в самом рыночном механизме. Одной из важнейших причин этого была крайне неэффективная система расходования бюджетных средств через федеральные министерства и ведомства, когда бюджетные средства практически бесконтрольно растекаются по чрезвычайно негибкой, излишне усложненной системе центральных органов управления.

В результате объемы несанкционированной кредиторской задолженности, образовавшейся в связи с принятием главными распорядителями и получателями средств федерального бюджета обязательств, превышающих установленные законом о федеральном бюджете размеры причитающихся им средств, не только не сократились, но продолжили расти. По данным Министерства финансов Российской Федерации, по состоянию на 1 июля 2000 г. такая задолженность составила 52,2 млрд руб. и увеличилась, по сравнению с 1 января 1999 г., на 26,2 млрд руб.

При этом ни правительство, ни получатели бюджетных средств не несли реальной ответственности ни за привязку производимых расходов к четко определенному конечному результату, который должен быть достигнут за счет этих расходов, ни за достижение результата, послужившего обоснованием расходов. Как следствие, такая система не имеет ни внутренних ограничителей для роста потребности в бюджетных расходах, ни стимулов для повышения их эффективности.

Сбалансированность федерального бюджета на фоне роста первичного профицита и несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета достигалась за счет дисбаланса финансовых ресурсов субъектов Российской Федерации, который реально выражался в сокращении доходного потенциала бюджетов субъектов федерации в 2001 г. до 10,4% к ВВП, по сравнению с 12,6% к ВВП в 2000 г., при росте расходной нагрузки на региональные бюджеты.

Главным недостатком представленных правительством бюджетных проектировок на 2001 г. было отсутствие четких ориентиров на стратегию долгосрочного бюджетного регулирования; формирование бюджетных доходов было нацелено прежде всего на решение текущих фискальных проблем.

По существу, такая бюджетная политика проводится на протяжении всего переходного периода. В результате государство практически лишилось главного стратегического макроэкономического регулятора — реального и достаточного бюджета.

Таким образом, реальной целью проводимой налоговой реформы является прежде всего обеспечение главного условия бюджетной политики — формирование доходной части федерального бюджета, исходя из нулевого дефицита федерального бюджета. Соответственно, расчет был сориентирован на минимально необходимый уровень финансирования расходов федерального бюджета, он определился в размере 16,98% к ВВП, что выше на 1,48% к ВВП, чем предусматривалось в варианте, рассчитанном, исходя из действующего налогового законодательства.

Анализ прогнозных показателей федерального бюджета и со-циально-экономического развития на 2001 г. свидетельствует об отсутствии реальных шагов со стороны Правительства Российской Федерации к активной реализации региональных приоритетов. Формирование федерального бюджета по-прежнему происходит в отрыве от региональных интересов, без учета анализа и прогноза состояния бюджетов регионов; не приводятся данные, характеризующие степень влияния отдельных мероприятий на динамику ВВП и потенциал экономического развития как в целом по стране, так и в региональном разрезе.

В разработанном Министерством финансов Российской Федерации документе «Об основных подходах к формированию проектировок основных характеристик федерального бюджета на 2002 год и на период до 2004 года», Правительство Российской Федерации продолжало реализовывать любой ценой только одну задачу — обеспечение самодостаточности фискальной позиции федерального бюджета.

Если в 2001 г. Правительство России сформировало только бездефицитный бюджет, хотя реально бюджет был исполнен с существенным перевыполнением, то в 2002 г. уже предусматривается профицит федерального бюджета в размере 1,26% к ВВП. Растет также и размер первичного профицита, что означает наращивание расходов по обслуживанию государственного долга, и это в существенной мере сокращает государственный спрос, являющийся одним из главнейших механизмов развития.

Так, в 2000 г. первичный профицит планировался в размере 3,18% к ВВП, на 2001 г. он был предусмотрен в размере 3,93% к ВВП, в проектировках федерального бюджета на 2002 г. первичный профицит уже составлял 4,07% к ВВП. Причем уже в первоначальных проектировках параметров федерального бюджета Минфин России предусматривает возможность превышения прогнозируемого профицита.

Таким образом, поставленная Президентом России задача обеспечения финансовой стабильности страны оказалась трансформированной в задачу самодостаточности фискальной позиции только федерального бюджета. Соответственно, все механизмы, задействованные при формировании параметров федерального бюджета на все последующие годы, и прежде всего налоговые нововведения, были сориентированы на фискальные интересы федерального правительства в ущерб интересам экономического развития государства в целом, причем такая ориентация бюджетной политики с каждым годом лишь усиливается.

Закладывая в федеральный бюджет огромный первичный профицит, Правительство Российской Федерации одновременно наращивает федеральные бюджетные доходы за счет перераспределения налогового потенциала страны в пользу федерального центра. За этот счет финансируются прежде всего расходы на обслуживание государственного долга. При этом объемы социальных расходных полномочий субъектов Российской Федерации постоянно увеличиваются, а их налоговый потенциал снижается.

Если за точку отсчета в системе государственного бюджетного регулирования берется как самоцель необходимость сбалансированности только федерального бюджета, то это означает, что интересы государства сконцентрированы исключительно на фискальных задачах центрального правительства, а не на поиске компромисса интересов правительства, граждан и предпринимателей в развитии экономического потенциала общества в целом.

И действительно, динамика непроцентных расходов федерального бюджета была устойчиво понижательной. Так, если в 2001 г. непроцентные расходы федерального бюджета должны были составить 12,62% к ВВП, то в 2002 г. они проектируются в размере 11,91% к ВВП, в 2003 г. — 11,62% к ВВП, а в 2004 г. — 11,47% к ВВП.

Однако негативное влияние на экономику страны оказывает не только фискальная ориентация бюджетной стратегии государства, но и отсутствие реальных макроэкономических ориентиров на этапе составления бюджетов.

Таким образом, формируя основные параметры федерального бюджета на заведомо заниженных характеристиках макроэкономических показателей, правительство стремится защитить федеральный бюджет от возможных колебаний рыночной конъюнктуры и создать определенный запас для достаточно произвольного маневра финансовыми ресурсами в течение года.

Сама по себе задача понятная, но беда в том, что решается она за счет подрыва экономического потенциала страны в целом.

В этих условиях федеральный бюджет перестал быть экономическим регулятором, обеспечивающим финансовую стабилизацию экономики, он используется лишь в рамках узких интересов центрального правительства. Причем изобретаются все новые, достаточно запутанные и экономически необоснованные схемы формирования федерального бюджета.

Между тем наличие значительных объемов первичного бюджетного профицита является дополнительным и весьма существенным фактором сжатия государственного спроса, поскольку означает резкое сокращение реальных расходов федерального бюджета внутри страны.

По своей экономической сути первичный профицит федерального бюджета — это прямые инвестиционные изъятия из экономики страны. Соответственно, если конструкция федерального бюджета формируется не из объективных финансовых возможностей и потребностей реального сектора, социальной сферы и других необходимых затрат, а исходя из максимально возможного уровня изъятия финансовых ресурсов из производственной сферы и ограничения внутреннего потребления, то это означает в конечном счете продолжение курса, все более ослабляющего само государство.

Разрабатывая проектировки бюджета на 2002 г., правительство ориентировалось на итоги нового этапа налоговой реформы, но при этом изначально действовала оговорка, что налоговая реформа не означает коренной ломки действующей системы налогов и сборов. Делая такую оговорку правительство остается под влиянием иллюзии о том, что косметический характер налоговой реформы способен принести желаемые плоды. И хотя цели реформы, которые продекларировало правительство в своих документах, звучали адекватно социальным ожиданиям общества, механизмы, которые предлагались для их реализации, не были способны реально сориентировать всю налоговую систему на достаточную экономическую эффективность ее функционирования.

Комплексный подход к формированию единой системы финансовой политики в стране и главное — радикальной переориентации ее на интересы экономического развития государства остается самым слабым звеном современной политики федерального центра. Отсюда вытекает преимущественно тактический и весьма противоречивый характер финансовой политики с негативными стратегическими последствиями.

При этом задача состоит в том, чтобы обеспечить устойчивость российской экономической системы к колебаниям конъюнктуры мировых рынков, создать условия расширенного воспроизводства на основе преимущественно внутренних накоплений и инвестиционных возможностей.

Основным условием достижения сбалансированного бюджета является его ориентация не на ежегодные макроэкономические параметры, а на ориентиры целого экономического цикла в стране, включающие как стадию экономического спада, так и стадию экономического роста. В этом случае, в зависимости от стадии экономического цикла, бюджетная политика ориентируется либо на опережающий рост доходов бюджета, обеспеченный экономическим ростом, либо на опережающий рост расходов на стадии экономического спада при обязательном эффективном контроле над расходными статьями. Источником роста доходов бюджета должны являться, в первую очередь, доходы, генерируемые экономическими агентами в результате экономического роста.

Для современной России особый статус принимает проблема финансового контроля. Причем речь идет не только о традиционных формах государственного контроля в сфере экономических и правовых отношений, но и о выработке сравнительно новых для России механизмов контроля бюджетного процесса.

Четко отлаженный механизм исполнения бюджета должен стать основой для создания действенной системы финансового контроля. Только детально расписанный на законодательном уровне порядок финансирования, полномочия и ответственность как распорядителей бюджетных средств, так и бюджетополучателей позволят контролировать соблюдение норм законов и применять действенные меры к их нарушителям.

Между тем, проблема бюджетного контроля в России не ис-черпывается тем, что не существует законодательно установленной ответственности за неправильное, нецелевое использование бюджетных средств. Одна из главных причин существующего положения заключается в том, что доходные и расходные части бюджета оказались оторванными друг от друга.

Органы, несущие ответственность за финансирование бюджетных программ, фактически отстранены от контроля поступления доходов государства, что ведет к постоянному обострению противоречий между запросами и возможностями. Кроме того, сегодня фактически вне контроля со стороны государства остаются огромные суммы федеральных государственных средств, сосредоточенные во внебюджетных фондах, а также средства, существующие в виде государственного имущества.

В последнее десятилетие в бюджетной сфере Российской Федерации был проведен ряд крупных структурных реформ. В основном решена задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности.

Первые шаги в реформировании системы бюджетного федерализма в России были сделаны в 1994 г. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации была одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. № 862. Принятый в 1998 г. и вступивший в силу с 2000 г. Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса.

Начиная с 2001 г. межбюджетные отношения в России строятся в соответствии с утвержденной Правительством Российской Федерации Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. (одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584). Необходимость такой программы диктовалась тем, что бюджеты субъектов Российской Федерации и особенно местные бюджеты были перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования, так называемыми «нефинансируемыми мандатами». Это, наряду с зависимостью ресурсной наполняемости региональных и местных бюджетов от федеральных налогов, подрывало стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

Соответственно основной целью программы являлось формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления проводить самостоятельную налоговобюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

На первом этапе реализации программы предполагалось решить задачу формирования новой системы оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации.

Эта система финансовой помощи бюджетам других уровней, по замыслу разработчиков программы, должна была быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, чтобы обеспечивать равный доступ граждан, независимо от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровнях рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики.

Надо сказать, что в рамках реализации этой программы в течение 2000-2003 гг. повышалась доля доходов, получаемых регионами в виде безвозмездных перечислений в качестве финансовой помощи из федерального бюджета. Так, финансовая помощь в структуре доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2000 г. составляла 9,3% от всех доходов, а в 2003 г. она достигла уже 19,5% от всех доходов. Если в 1999 г. только у 23 субъектов Российской Федерации доля средств Федерального фонда финансовой поддержки превышала 25% доходной части их бюджетов, то в 2000 г. число таких субъектов федерации выросло до 29, в 2001 г. — до 31, а 2002 г. — до 33.

Однако, несмотря на это, с 2000 по 2003 гг. межрегиональные различия по объему ВРП на душу населения только возросли и составили в 2003 г. 5,2 раза (в 2001-2002 гг. — 4,8 раза, в 2000 г. — 4,7 раза). Одновременно увеличились и различия в темпах роста среднегодовых денежных доходов на душу населения по группам регионов: в 2001 г. — 8,1%, в 2002 г. — 10,1% и в 2003 г. — 122%).

Становилось все более очевидным, что региональные различия в России не могут быть нивелированы только путем оказания финансовой помощи из федерального бюджета. Потребовалась более серьезная предварительная проработка проблем, связанных с «перегруженностью» федерального и региональных бюджетов нефинансируемыми социальными мандатами.

С этой целью в 2002 г. была создана Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. По результатам работы этой комиссии были определены основные направления реформирования федеративных отношений в бюджетной сфере, ориентированные на решение задачи распределения бюджетных полномочий.

Отличительные особенности бюджетной политики 20042005 гг.

Таким образом, в 2003 г. сформировалось практически новое направление бюджетной реформы, главной задачей которого являлась оптимизация расходных обязательств федерального бюджета и реструктуризация «децентрализуемых федеральных мандатов». Реализация этого направления была проведена в три этапа.

На первом этапе (в 2003 г.) были приняты внесенные Президентом Российской Федерации Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Они определили структуру и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, принципы их финансового обеспечения, новую территориальную организацию местного самоуправления.

По существу, речь шла о таких изменениях, которые можно назвать революционными, поскольку они касались значительного перераспределения властных полномочий, бюджетных ресурсов, собственности не только на муниципальном уровне, но и между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и местной властью.

На втором этапе (2004 г.) Правительством Российской Федерации были внесены в Государственную Думу проекты федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и о внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации.

С 2005 г. началась реализация третьего этапа. В качестве правовой основы, позволяющей реализовать основные направления этого этапа реформы, был принят Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.

Содержание этого закона вытекает из общей логики реформы. По существу, это заключительный закон, который входит в общий пакет законодательных инициатив, включающий также поправки правительства в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации (в части регулирования межбюджетных отношений).

<< | >>
Источник: Симонов В.В.. Бюджет и налоги в экономической политике России. 2008

Еще по теме Бюджетная политика России до 2005 г.:

  1. Ковалёва Т.М.. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации, 2005
  2. Бюджетная и экономическая политика России 2006-2010 гг.
  3. Организация бюджетного менеджмента как направления развития бюджетной политики
  4. Бюджетное устройство и бюджетная система России
  5. Долговая политика Российской Федерации в 2005— 2006 гг.
  6. Бюджетная политика государства
  7. Бюджетная политика государства
  8. Налоговый потенциал бюджетной системы России
  9. Валютная политика России
  10. Основы построения эффективной бюджетной политики
  11. Симонов В.В.. Бюджет и налоги в экономической политике России, 2008
  12. Бюджетная политика, понятие, основные приоритеты на 2001-2002 гг.
  13. Бюджетная политика в современной экономике
  14. Функционирование бюджетной системы России
  15. Основные направления бюджетной политики
  16. Новые технологии решения проблем бюджетной политики
  17. Теоретические основы финансов государственного сектора экономики.Бюджетная политика государства
  18. Методология разработки государственной бюджетной и налоговой политики
  19. Русское экономическое общество. Инфляция в России в 2004 г. Почему не было снижения?, 2005
  20. Проблемы бюджетной политики