Конституционные основы формирования института пенсионного права

В российской юриспруденции понятие системы права раскрывает-ся через один из признаков системы — ее структуру.1 Структурирование права происходит путем его дифференциации на относительно автономные и в то же время связанные между собой части.
Первичной структурной единицей считается норма права.2 Являясь структурными элементами системы права, правовые нормы объединяются в комплексы.
Эти обособленные и также обладающие внутренней структурой группы правовых норм называются в теории права отраслями права. Такое объединение обусловлено, во-первых, однородностью круга общественных отношений, на которые оказывается правовое воздействие, т. е. предметом регулирования. Во-вторых, своеобразие общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования, влияет на выбор юридических средств,
1 См., например: Венгеров А. В. Указ. соч. С. 373 и далее; Спиридонов Л. И. Указ. соч. С. 166.
2 См.: Общая теория государства и права. Т. 2. С. 232.
совокупность которых является методом правового воздействия на эти отношения. Таким образом, основанием для выделения правовых норм в отрасли права является единство предмета и метода правового регулирования.1
Отрасль права структурируется на институты права. Основанием выделения института отрасли служит предмет регулирования, т. е. общественные отношения, которые составляют часть предмета отрасли. Что касается метода регулирования, то он остается единым для всей отрасли в целом, в том числе и для того или иного института. Институты права могут включать в себя менее крупные структурные части — подинституты (субинституты), также выделяемые по разновидностям общественных отношений, входящих в состав предмета регулирования.
Кроме отраслей и институтов, в теории права выделяются другие правовые образования — подотрасли права. Подотрасль права состоит из ряда правовых институтов, имеющих определенную родовую обособленность.2 Подотрасль зачастую тяготеет к выделению в само-стоятельную отрасль права. Так произошло с семейным и жилищным правом, которые ранее являлись подотраслями гражданского права.
Составной частью конституционно-правового института социального обеспечения Российской Федерации являются пенсионные отношения. Правовые нормы, регулирующие этот вид общественных отношений, образуют один из центральных институтов в системе социального обеспечения. Этот институт именуется некоторыми авторами учебной литературы комплексным институтом пенсионного обеспечения.3
Декларация прав и свобод человека и гражданина (1991 г.) как источник конституционного права косвенно указывает на государ-ственные гарантии пенсионного обеспечения. Ст. 26 этого документа формулирует право каждого «на социальное обеспечение по возрасту, в случае утраты трудоспособности, потери кормильца и в иных установленных законом случаях». Существенным недостатком формы изложения этой нормы является то, что она предполагает право на пенсию исходя из приведенного перечня социальных рисков, но не связывает это право с обязанностью государства по его обеспечению.
Формальным основанием для выделения конституционно-правового института пенсионного обеспечения является содержание норм ч. 2 ст. 7, ч. 1 и 2 ст. 39 Конституции РФ.
1 См.: Венгеров А. Б. Указ. соч. С. 380.
2 См.: Поляков А. В. Общая теория права. Феноменолого-коммуникативный подход. Курс лекций. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003.
3 См., например: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 102.
Конституционные нормы содержат прямое указание на установление государственных пенсий. Формулировка этих двух конституционных норм достаточно конкретна, устанавливает не только право каждого на пенсию, но и обязанность государства обеспечить реализацию этого права путем принятия соответствующих законов.
В качестве общих оснований пенсионного обеспечения названы традиционные для отечественной пенсионной системы жизненные обстоятельства: возраст, инвалидность и потеря кормильца. Различие видов оснований предоставления конституционного права на пенсию, специфика правовых норм, регулирующих правоотношения в этой сфере, разнообразие субъектов этих отношений позволяет считать конституционно-правовой институт пенсионного обеспечения комплексным институтом.
В соответствии с конституционно-правовыми основаниями комп-лексный институт пенсионного обеспечения подразделяется на другие институты, обособляемые по общему предмету регулирования в зависимости от вида пенсионного обеспечения. Согласно конститу-ционной норме государственные пенсии устанавливаются законом (ч. 2 ст. 39 Конституции РФ). Следовательно, конкретный вид пенсий как объект регулирования в рамках общих конституционно-правовых отношений системы пенсионного обеспечения может быть установлен федеральным законом.
Структурирование правовых норм, регулирующих отдельные виды отношений по пенсионному обеспечению, осуществляется в подсистемах конституционно-правового института пенсионного обеспечения. Такая структурная подчиненность относительно основного института определяет название соответствующих подсистем: подинституты, или субинституты.1 К ним относятся, например, следующие подинституты: трудовых пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, пенсий за выслугу лет, социальных пенсий и т. д. Сами по себе эти подинституты имеют достаточно сложную структуру. Это обусловлено тем, что содержащиеся в них правовые нормы разделены на обособленные группы на основе дифференцированного подхода законодателя к пенсионному обеспечению. Так, в подинституте трудовых пенсий по старости выделяются группы норм, регулирующих пенсионное обеспечение на общих основаниях, и группы норм, устанавливающих порядок и условия назначения досрочных пенсий. Основаниями для выделения второй группы норм служат особенности личности пенсионера или особые условия его
1 См.: Ромашов Р. А. Теория государства и права. Конспект лекций. СПб.: Сентябрь, 2004. С. 111.
трудовой деятельности. В подинституте пенсий по инвалидности обособление правовых норм вызвано спецификой личности пенсио-нера: пенсии участникам Великой Отечественной войны; пенсии граж-данам, пострадавшим в результате радиационных и техногенных катастроф; пенсии военнослужащим и приравненным к ним лицам; трудовые пенсии застрахованным в системе обязательного пенсионного страхования. Следует отметить, что речь идет о структурировании единого института пенсионного обеспечения. Нормы же, входящие в этот институт, отражены в разных нормативных правовых актах, составляющих сложную и значительную по объему систему законодательства о пенсионном обеспечении. Таким образом, в составе отрасли права социального обеспечения нормы, регулирующие пенсионное обеспечение, с одной стороны, обособлены в относительно самостоятельную группу по предмету регулирования, с другой — представляют собой не только крупную, но и многообразную сово-купность. Именно в подобных случаях соответствующие группы норм в составе других отраслей права обычно и выделяются в подотрасль. В качестве примера можно назвать отрасль гражданского права, в котором выделяются подотрасли вещного права, обязательственного права, исключительных прав, наследственного права и защиты нематериальных (личных неимущественных) благ.1
Как отмечает В. С. Аракчеев, «в научных исследованиях, в нор-мативно-правовых источниках, в публицистической литературе, в обыденном обиходе, в различных средствах массовой информации главным образом фигурируют такие термины, как право на пенсию, права пенсионеров и гарантии их осуществления, проблемы совершенствования пенсионной системы...»2 Вместе с тем, как пишет этот же автор, в юридической литературе неоднократно высказывалась мысль о наличии объективных предпосылок для выделения пенсионного права в качестве относительно самостоятельного элемента системы права России.
В различные периоды исторического развития российской системы права уже наблюдались подобные явления, когда научная мысль обосновывала необходимость выделения самостоятельной отрасли права, но реализация подобной концепции осуществлялась лишь через достаточно длительный промежуток времени. Так, нормы, регулирующие отношения по социальному обеспечению, также в течение продолжительного периода относились к различным отраслям
1 См.: Гражданское право: В 2 т.: учебник / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. М.: БЕК, 2000. Т. 1. С. 11-12.
2 Аракчеев В. С. Указ. соч. С. 76.
права: трудовому, колхозному, административному.1 В трудовом праве это была относительно самостоятельная совокупность норм, регулирующих государственное социальное страхование. В Кодексе законов о труде РСФСР (1971 г.) имелся соответствующий раздел. В самостоятельную отрасль право социального обеспечения выделилось только в середине 70-х годов XX века. К этому времени государство создало достаточно большую по объему и разветвленную систему законодательства о социальном обеспечении. Впервые вопрос о самостоятельности права социального обеспечения обсуждался на международном симпозиуме в Праге в 1966 г. по инициативе чехос-ловацких ученых-юристов Я. Клоушека, К. Пинца, И. Томеша и В. Вергайнера. В поддержку этой позиции выступили советские ученые
В. С. Андреев, В. В. Караваев и А. В. Левшин. Более того, В. С. Андреев считается основоположником советского права социального обеспечения, поскольку именно он разработал учение о предмете и методе данной отрасли, которые, как известно, являются основаниями структурирования системы права по отраслям.2
Существование пенсионного права как юридической категории в научной литературе не отрицается. Не решена лишь проблема, каса-ющаяся вопроса о том, в каком качестве данная категория существует в структуре права. Пока нет достаточно обоснованной и признанной юридической наукой концепции о том, что пенсионное право пред-ставляет собой самостоятельную отрасль в системе российского права. В. С. Андреев, хотя и высказывал сомнение о возможности отнесения пенсионного права к подотрасли права социального обеспечения, но тем не менее отмечал, что «оно имеет в качестве предмета тесно связанную систему отношений» и представляет собой «сложное образование, делящееся в свою очередь на институты».3 Представляется, что такая позиция во многом обуславливалась особенностями нормативной базы пенсионного обеспечения. Ее основу составляли лишь два закона: Закон СССР «О государственных пенсиях» (1956 г.)4 и Закон СССР «О пенсиях и пособиях членов колхозов» (1964 г.).5 Основной массив правового регулирования пенсионного обеспечения состоял из подзаконных нормативных правовых актов.
В составе пенсионного права можно выделить две основных части, которые по образу и подобию структурирования отраслей систе
1 См.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 74.
2 См.: Буянова М. О., Гусов К. Н. и др. Право социального обеспечения России: учебник / Под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2004. С. 16-17.
3 Андреев В. С. Указ. соч. С. 44.
4 Ведомости СССР. 1956. № 15. Ст. 313.
5 Ведомости СССР. 1964. № 29. Ст. 340.
мы российского права можно назвать Общей и Особенной частями. Каждая из них включает соответствующие институты.1
К источникам пенсионного права относится значительный объем нормативных правовых актов. В их числе десятки федеральных законов, указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации. В силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью нормативной базы пенсионного права являются принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. С учетом положений п. «ж» ст. 72 Конституции РФ допускается нормотворчество субъектов Российской Федерации. Действуют нормативные правовые акты бывшего Министерства труда и социального развития РФ, Министерства финансов РФ и некоторых других министерств и ведомств. Принят ряд нормативных правовых актов Министерством здравоохранения и социального развития РФ, которому переданы нормотворческие функции Минтруда. Особенно-стью источников пенсионного права является наличие в их составе нормативных договоров — коллективных договоров и соглашений.
Следует указать на особенности редакции нормы ч. 2 ст. 39 Кон-ституции РФ: государственные пенсии устанавливаются законом. В отличие от иных статей Конституции РФ, в данной норме отсутствует указание на то, что это должен быть именно федеральный закон. Пункт «ж» ст. 72 Конституции РФ, определяющей вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предусматривает лишь возможность координации вопросов социального обеспечения. Напротив, п. «к» этой же конституционной нормы закрепляет за субъектами РФ право принятия законов, в частности, в сфере трудового законодательства. Сопоставление содержания этих норм позволяет прийти к выводу о том, что субъекты РФ не наделены правом на принятие пенсионных законов.
Следовательно, к основным нормативным правовым актам, которые являются источниками пенсионного права, относятся федеральные законы, принятые в порядке реализации государственной программы пенсионной реформы.
1. Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».2
Этим законом устанавливаются основания возникновения и порядок реализации права граждан Российской Федерации на трудовые пенсии.
1 Если рассматривать пенсионное право как комплексный институт, то те же институты будут называться подинститутами или субинститутами такого института.
2 СЗ РФ. 2001. № 52 (Ч. 1). Ст. 4920.
Право на трудовую пенсию имеют граждане Российской Федерации, застрахованные в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», а также нетрудоспособные члены семей этих граждан в случае потери кормильца. Имеют право на данный вид пенсии иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами России, за исключением случаев, установленных федеральным законом или международным договором.
2. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обяза-тельном пенсионном страховании в Российской Федерации».1
Указанный закон устанавливает основы государственного регу-лирования обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, регулирует правоотношения в системе обязательного пенсионного страхования, а также определяет правовое положение субъектов обязательного пенсионного страхования, основания воз-никновения и порядок осуществления их прав и обязанностей, от-ветственность субъектов обязательного пенсионного страхования.
3. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О госу-дарственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» 2 ус-танавливает основания возникновения права на пенсии по государ-ственному пенсионному обеспечению и порядок их назначения; круг лиц, имеющих право на данный вид пенсионного обеспечения; виды таких пенсий. Этот закон неразрывно связан с Законом о трудовых пенсиях. Многие его нормы являются отсылочными по отношению к Закону о трудовых пенсиях. Его содержание в ряде случаев совпадает с содержанием данного закона. Цель принятия Закона о государственном пенсионном обеспечении, в частности, заключается в том, чтобы отделить пенсионное обеспечение, осуществляемое за счет федерального бюджета, от пенсионного обеспечения трудовыми пенсиями, которое построено на страховой основе и также является составной частью государственной пенсионной системы. Закон определяет условия и порядок пенсионного обеспечения государственных служащих, упорядочивает пенсионное обеспечение граждан, пострадавших в результате радиационных или технологических катастроф, устанавливает социальные пенсии для лиц, не имеющих права на трудовые пенсии.
4. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвести-ровании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (с изменениями от 31 декабря
1 СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832.
2 СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4831.
2002 г., 10 ноября 2003 г., 28 июля, 28 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г.).1
Этот закон устанавливает правовые основы отношений по форми-рованию и инвестированию средств пенсионных накоплений, пред-назначенных для финансирования накопительной части трудовой пенсии. Он определяет особенности правового положения, права, обязанности и ответственность субъектов и участников отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, а также устанавливает основы государственного регулирования контроля и надзора в данной сфере.
Субъектами отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений являются Пенсионный фонд Российской Федерации, специализированный депозитарий, управляющие компании, застрахованные лица, страхователи.
Участниками отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений являются брокеры, кредитные организации, негосударственные пенсионные фонды, осуществляющие деятельность по обязательному пенсионному страхованию, а также другие организации, вовлеченные в процесс формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений.
Государственное регулирование, контроль и надзор в сфере фор-мирования и инвестирования средств пенсионных накоплений осу-ществляются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции.
В настоящее время функции по контролю и надзору в сфере фор-мирования и инвестирования средств пенсионных накоплений Ми-нистерства финансов Российской Федерации переданы Федеральной службе по финансовым рынкам.
К другим федеральным законам, являющимся источниками пен-сионного права, относятся следующие законы.
1. Закон РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обес-печении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внут-ренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей».2
1 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3028; 2003. № 1. Ст. 13.
2 Ведомости РФ. 1993. № 9. Ст. 328; СЗ РФ. 1999. № 23. Ст. 2813.
В ст. 8 Закона о государственном пенсионном обеспечении указано, что пенсия за выслугу лет, пенсия по инвалидности военнослужащим (за исключением граждан, проходивших военную службу по призыву в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин) и пенсия по случаю потери кормильца членам их семей назначаются в порядке, предусмотренном Законом Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей». Аналогичная норма имеется и в Законе о трудовых пенсиях (п. 4 ст. 1). Таким образом, пенсии по этому закону назначаются военнослужащим, проходившим военную службу по контракту, а также работникам правоохранительных органов.
2. Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индиви-дуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования»1.
Индивидуальный (персонифицированный) учет страховых взносов занятого населения должен содействовать решению ряда прин-ципиальных проблем.
Во-первых, такой учет способствует приведению механизмов го-сударственной пенсионной системы в соответствие с развивающимися рыночными отношениями.
Во-вторых, без персонифицированного учета страховых взносов невозможно развивать государственное пенсионное страхование в направлении установления зависимости размера пенсии от страхового стажа и уплаченных страховых взносов. Такая зависимость оказывает положительное влияние на бюджет государственной пенсионной системы, поскольку создает заинтересованность в своевременной и полной уплате страховых взносов.
В-третьих, персонифицированный учет создает возможность для более точного прогнозирования изменений численности занятого населения и пенсионеров в стране как в целом, так и по отдельным профессиям и, как следствие, более точной оценки необходимых расходов на выплату пенсий и расчета страхового тарифа.
Персонифицированный учет страховых взносов дополняет контроль за правильностью уплаты работодателями страховых взносов на выплату пенсий контролем со стороны работников.
Внедрение элементов персонифицированного учета может быть осуществлено и в дополнительных профессиональных пенсионных системах.
1 СЗ РФ.
1996. № 4. Ст. 1401.
3. Закон РФ от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в РФ»1 (с изменениями от 14 апреля, 24 декабря 1993 г., 21 июня 1995 г., 17 июля
1999 г., 20 июня 2000 г., 15 декабря 2001 г., 22 августа 2004 г.,
5 апреля 2005 г.).
Данный закон является одним из источников формирования при-вилегированного пенсионного обеспечения. Согласно этому закону судья, достигший возраста 60 лет (женщины — 55 лет), при стаже работы по юридической профессии не менее 25 лет, в том числе не менее 10 лет работы судьей, вправе, уйдя в отставку, получать ежемесячное пожизненное содержание в полном размере.
4. Закон РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в РФ»2 (в редакции Федерального закона от 20 апреля 1996 г.).
Нормами пп. 2 и 3 ст. 32 Закона о занятости определены порядок и условия назначения досрочной пенсии безработным.
5. Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции от 18 июня 1992 г., с изменениями и дополнениями)3.
Настоящим Законом регулируются отношения, связанные с пен-сионным обеспечением граждан, пострадавших вследствие черно-быльской катастрофы.
В частности, гражданам, пострадавшим от чернобыльской катас-трофы, пенсия по старости назначается с уменьшением возраста.
Указы Президента Российской Федерации:
1) от 11 января 1995 г. № 32 «Об утверждении Сводного перечня государственных должностей РФ»;
2) от 11 января 1995 г. № 33 «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих»;
3) от 3 сентября 1997 г. «Об утверждении государственных долж-ностей федеральной государственной службы».
Постановления Правительства РФ:
1) от 12 мая 1993 г. № 455 «Об утверждении Положения о пенсионном обеспечении космонавтов в РФ»;
2) от 5 июля 1991 г. № 384 «Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты пенсий за выслугу лет работникам летно-испытательного состава гражданской авиации»;
3) от 4 сентября 1991 г. № 459 «Об утверждении Списка должностей работников летного состава, работа в которых дает право на пенсию за выслугу лет»;
1 СЗ РФ.1992. № 30. Ст. 1792.
2 СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1915.
3 ВСНД. 1992. № 32. Ст. 1861.
4) от 12 августа 1994 г. № 942 (с последующими дополнениями и изменениями) «Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты пенсий прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам органов и учреждений прокуратуры РФ и их семьям»;
5) от 23 сентября 1993 г. № 941 «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семьям в РФ» (с последующими изменениями и дополнениями);
6) от 31 августа 2002 г. № 652 «Об утверждении Правил инвести-рования средств страховых взносов на финансирование накопительной части пенсии, поступивших в течение финансового года в Пенсионный фонд Российской Федерации»;1
7) Постановление Правительства РФ от 21 января 2002 г. «О реа-лизации федеральных законов «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»2;
8) Постановление Правительства РФ от 4 марта 2002 г. «О некоторых вопросах реализации федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»3;
9) Постановление Правительства РФ от 12 июня 2002 г. «О порядке выдачи пенсионной книжки застрахованного лица в Пенсионном фонде Российской Федерации»4;
Постановление Правительства РФ от 11 июля 2002 г. № 516 «Об утверждении Правил исчисления периодов работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости в соответствии со статьями 27 и 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» 5 и др.
Нормативные правовые акты Министерства труда и социального развития РФ, например:
1) Постановление от 25 марта 2002 г. № 21 «Об утверждении разъяснения «О порядке применения пункта 2 статьи 31 Федерального закона «О трудовых пенсиях в РФ», касающееся сохранения
1 СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3489.
2 СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 328.
3 СЗ РФ. 2002. № 10. Ст. 1002.
4 СЗ РФ. 2002. № 25. Ст. 2446.
5 СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2872.
льгот по пенсионному обеспечению, предусмотренных законами, при-нятыми до вступления в силу Закона о трудовых пенсиях;
2) Постановление от 6 марта 2001 г. № 22 «Об утверждении разъяс-нения «О порядке определения периода, за который исчисляется сред-немесячный заработок при начислении и перерасчете пенсий»;
3) Постановление от 24 июня 1994 г. № 50 «Об утверждении Порядка установления стажа работы при утрате документов в результате чрезвычайных ситуаций»;
4) Постановление Минтруда РФ и ПФР от 27 февраля 2002 г. № 16/19па «Об утверждении Перечня документов, необходимых для установления трудовой пенсии и пенсии по государственному пенси-онному обеспечению в соответствии с федеральными законами «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»1 и др.
Нормы пенсионного права регулируют широкий круг общественных отношений, которые отличаются от других общественных отношений, составляющих предмет отрасли права социального обеспечения, прежде всего, по объекту и составу участников. И это первое из оснований признания за ним качества подотрасли. Другое, не менее важное основание выражается в разнообразии общественных отношений, являющихся предметом регулирования пенсионного права. Это разнообразие выражается в том, что они также могут различаться между собой по объекту пенсионных отношений, который обладает свое-образием в зависимости от вида пенсии. Характеристика правовой личности получателя пенсии позволяет дифференцировать пенсионные отношения и по правовой личности субъектов этих отношений. Основаниями для разграничения пенсионных отношений по видам являются источники финансирования и условия назначения пенсий.
Есть необходимость и основания для выделения в составе пенсионного права института целей и задач. Нормы данного института позволяют определить круг общественных отношений сферы пенсионного права, то есть предмет пенсионного права.
Общественные отношения, составляющие предмет правового ре-гулирования обычно выделяются на основе той части правовых норм, в которой указаны цели и задачи законодательного акта, являющегося основным источником отрасли или ее структурных частей (института, подотрасли).
Однако в основных федеральных законах, относящихся к источникам пенсионного права, «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской
1 БМТ. 2002. № 6.
Федерации», в отличие от других источников права социального обес-печения, отсутствуют нормы, которые содержали бы соответствующие положения и тем самым создавали бы формальные основания для выделения предмета пенсионного права.
Концептуальное представление о целях и задачах пенсионного права можно вывести из содержания конституционных норм.
Ст. 7 Конституции Российской Федерации определяет цель политики социального государства — создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, и в то же время указывает в числе задач, решаемых государством для достижения этой цели, установление государственных пенсий. Ст. 39 Конституции РФ конкретизирует случаи, когда гарантируется социальное обеспечение, и указывает, что государственные пенсии устанавливаются законом.
Эти конституционные положения не нашли адекватного отражения в пенсионных законах. В преамбуле Закона о трудовых пенсиях лишь указано, что данным законом «в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» устанавливаются основания возникновения и порядок реализации права граждан Российской Федерации на трудовые пенсии».
В преамбуле Закона о государственном пенсионном обеспечении также содержатся аналогичные положения о том, что данный закон устанавливает «в соответствии с Конституцией Российской Федерации основания возникновения права на пенсию по государственному пенсионному обеспечению и порядок ее назначения».
Таким образом, задачи, провозглашенные в Конституции РФ как способ достижения цели обеспечения достойной жизни человека, в пенсионных законах приобретают самодовлеющее значение целей пенсионного обеспечения.
В сочетании с положениями Конституции РФ нормы пенсионных законов позволяют определить совокупность субъективных прав и обя-занностей, возникающих в связи с наступлением неблагоприятных для личности жизненных обстоятельств, которые признаются социально значимыми, именуются социальными рисками и являются основаниями для общественной поддержки в форме государственных пенсий.
Субъективные права и обязанности в сфере пенсионного обеспечения реализуются в общественных отношениях по поводу назначения и выплаты государственных пенсий1. Следовательно, в самом
1 «Государственными» являются все пенсии. Другое дело, что одни пенсии назначаются в соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в РФ», в основу которого положено обязательное пенсионное страхование, а другие финансируются полностью за счет федерального бюджета в соответствии с Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении».
общем виде предметом пенсионного права является именно эта сово-купность общественных отношений.
Центральное место в данной совокупности занимают отношения по материальному обеспечению граждан пенсиями. С ними тесно связаны другие отношения, необходимость и возможность возникновения которых обусловлена существованием центрального вида отношений по пенсионному обеспечению. Во-первых, к ним относятся процедурные отношения по установлению оснований пенсионного обеспечения, исчислению размера, назначению и выплате пенсий, по изменению объема пенсионных выплат. Во-вторых, материальным отношениям могут предшествовать или им сопутствовать процессуальные отношения по защите и восстановлению нарушенного права на пенсионное обеспечение.
Однако структура предмета пенсионного права будет неполной, если не включить в нее отношения, объектом которых является формирование и расходование средств финансирования пенсий.
Пенсионное обеспечение обладает собственной финансовой базой. Источниками ее формирования являются: 1) бюджетные ассигнования и 2) страховые взносы.
Пенсии государственным служащим финансируются за счет феде-рального бюджета. Основным источником средств на выплату трудовых пенсий являются взносы по обязательному пенсионному страхованию. Эти взносы в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании» согласно установленным тарифам уплачиваются в Пенсионный фонд РФ. На финансирование базовой части трудовой пенсии ассигнования из федерального бюджета направляются также в Пенсионный фонд. Отношения по созданию бюджетных источников выплаты пенсий — предмет исключительно финансового права. Согласно ст. 143 Бюджетного кодекса РФ Пенсионный фонд РФ представляет собой один из видов внебюджетных государственных фондов. Его средства, хотя и находятся в федеральной собственности, однако в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы России не входят и изъятию не подлежат.
Ежегодно принимается федеральный закон о бюджете Пенсионного фонда. Механизм адаптации размера трудовых пенсий к изменяющимся в силу инфляционных процессов условиям жизнеобеспечения пенсионера напрямую связан с некоторыми показателями исполнения бюджета Пенсионного фонда.
Закон об обязательном пенсионном страховании как источник пенсионного права устанавливает организационные, правовые и фи-нансовые основы пенсионного страхования и определяет состав уча-стников страховых отношений, их права и обязанности.
Федеральный закон «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» устанавливает правовую основу и принципы организации индивидуального (персонифицированного) учета сведений о гражданах, на которых распространяется действие законодательства Российской Федерации
об обязательном пенсионном страховании.
Поскольку отношения по формированию и расходованию средств Пенсионного фонда обеспечивают начисление и выплату пенсий, то в этом качестве они могут быть признаны одним из видов общественных отношений в составе предмета пенсионного права.
Управление средствами пенсионного обеспечения требует соответ-ствующей организации. Отношения по организации работы органов, осуществляющих формирование и расходование этих средств, также не могут не включаться в состав предмета пенсионного права. Пенсионный фонд России (ПФР) является основным участником таких отношений. Данная структура была образована постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. в связи с принятием Закона РСФСР от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации», который ввел страховую систему пенсионного обеспечения и который с 1 января 2002 г. утратил силу.. Правовой основой деятельности ПФР в свете новых пенсионных законов является Закон об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации. Кроме ПФР, в состав участников отношений по управлению средствами пенсионного обеспечения входят специально созданные службы в структуре таких ведомств, как Минобороны, МВД, ФСБ, Прокуратура и др.1
Однако принципы пенсионного права в законодательстве не про-писаны и содержатся в единственном документе — Постановлении Правительства РФ от 7 августа 1995 г. № 790 «О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации».
Исходя из принципов, положенных в основу пенсионной реформы, можно вывести и основные принципы пенсионного права:
1) каждый имеет право на государственное пенсионное обеспечение в случае утраты трудоспособности вследствие старости, инвалидности, при потере кормильца и в иных случаях, установленных законом (т. е. принцип всеобщности пенсионного обеспечения);
2) каждый работающий по найму подлежит обязательному госу-дарственному пенсионному страхованию (т. е. принцип обязатель-ности пенсионного страхования);
1 См.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 159.
3) каждый застрахованный по обязательному государственному пенсионному страхованию имеет право на трудовую пенсию в соот-ветствии с продолжительностью страхования и заработком, с которого уплачивались страховые взносы (т. е. страховой принцип пенсионного обеспечения);
4) финансирование государственного пенсионного обеспечения основывается на принципе солидарности, включая солидарность по-колений, субъектов Российской Федерации и отраслей экономики (т. е. принцип солидарности поколений);
5) средства обязательного государственного пенсионного страхования используются исключительно на пенсионное обеспечение зас-трахованных по правилам и нормам, установленным законом (т. е. принцип целевого использования страховых взносов). Часть этих средств централизуется и перераспределяется в целях обеспечения пенсионных гарантий граждан независимо от их места жительства на территории Российской Федерации. Расходы на пенсионное обеспечение лиц, не участвовавших в пенсионном страховании, покрываются за счет средств федерального бюджета (т. е. принцип смешанного финансирования пенсий).
В структуре пенсионного права необходимо выделить, прежде всего, два генеральных института1.
Такое выделение основано на различиях в источниках финанси-рования пенсионного обеспечения, на особенностях условий и орга-низационно-правовых форм, в которых пенсионное обеспечение осу-ществляется.
Соответственно одним из этих институтов является институт трудовых (страховых) пенсий, а другим — институт бюджетных пенсий.
Особенности субъектного состава, специфика правовых норм по-зволяют разделить генеральные институты на подинституты (субин-ституты).
В составе генерального института трудовых (страховых) пенсий выделяются субинституты:
1) трудовой пенсии по старости;
2) трудовой пенсии по инвалидности;
3) трудовой пенсии по случаю потери кормильца.
В составе генерального института трудовых (страховых) пенсий должен быть еще один субинститут — институт профессиональных пенсий. В постановлении Правительства РФ от 20 мая 1998 г. № 463 «О Программе пенсионной реформы в Российской Федера
1 См.: Аракчеев В. С. Указ. соч. С. 176.
ции»1 было указано, что трансформация действующего порядка на-значения пенсий по старости с уменьшением возраста в связи с особыми условиями труда предполагает осуществление мер, направленных на перевод их в предмет деятельности профессиональных пенсионных систем. Принятие соответствующего федерального закона о профессиональных пенсиях предусмотрено п. 3 ст. 27 Закона о трудовых пенсиях. С его принятием появится комплекс нормативных правовых актов как основа для выделения субинститута профессиональных пенсий.
Генеральный институт бюджетных пенсий включает субинституты:
1) пенсий за выслугу лет государственных гражданских служащих;
2) пенсий за выслугу лет, по инвалидности и по случаю потери кормильца военнослужащих, работников правоохранительных органов и членов их семей;
3) пенсий по инвалидности участников Великой Отечественной войны;
4) пенсий по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца граждан, пострадавших в результате радиационных и техногенных катастроф, и членов их семей;
5) социальных пенсий нетрудоспособным гражданам.
Нетрудно заметить, что каждый из генеральных институтов включает в себя подинституты (субинституты), названия которых в ряде случаев частично совпадают между собой. Однако специфика их субъектного состава, различия в условиях пенсионного обеспечения, способах исчисления и размерах пенсий, другие особенности вызывают необходимость выделять похожие по названиям подинституты в каждом из генеральных институтов.
Так, в составе генерального института трудовых (страховых) пенсий содержатся нормы, устанавливающие в качестве условий назначения пенсий возраст (наступление старости) и наличие пенсионного стажа. Нормы института бюджетных пенсий в качестве условий назначения пенсий по выслуге лет требования к возрасту не предъявляют, но относят к условиям обеспечения пенсией наличие особого вида пенсионного стажа — выслуги лет, увольнения от службы и т. д. Для назначения пенсии из бюджетных источников возраст имеет значение в двух случаях: а) при назначении пенсии по старости гражданам, пострадавшим в результате радиационных и техногенных катастроф; б) социальной пенсии — нетрудоспособным гражданам, не имеющим права на трудовую пенсию. В первом случае возраст как
1 СЗ РФ. 1998. № 21. Ст. 2239.
условие назначения пенсии снижается, во втором — увеличивается по сравнению с возрастом для назначения трудовой пенсии по старости. Соответственно, если в составе института трудовых (страховых) пенсий имеется один субинститут пенсий по старости, то в институте бюджетных пенсий есть два субинститута, где возраст рассматривается в качестве одного из условий назначения пенсии.
И в том и в другом генеральных институтах есть нормы, регулирующие порядок назначения и выплаты пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца. Но если на пенсионное обеспечение по нормам института трудовых (страховых) пенсий причины, породившие данные обстоятельства, не влияют, то в другом генеральном институте, в частности, в институте пенсионного обеспечения военнослужащих, напротив, они могут иметь решающее значение для назначения пенсии и определения ее размера.
В составе пенсионного права, наряду с генеральными институтами, выделяются следующие институты: институт пенсионных привилегий; институт процедурных отношений; институт способов защиты пенсионных прав; институт организации работы пенсионных органов.
<< | >>
Источник: К. С. Харин. Конституционно-правовые основания трудовой пенсии. 2007

Еще по теме Конституционные основы формирования института пенсионного права:

  1. Пенсионный стаж как условие реализации конституционного права на трудовую пенсию
  2. Правовые основы реализации конституционного права на социальное обеспечение
  3. Конституционно-правовые основы реализации права на пенсию
  4. Институт социального обеспечения в конституционном праве
  5. Международные стандарты конституционно-правового института социального обеспечения
  6. Конституционно-правовой институт трудовых пенсий
  7. Теоретико-правовые предпосылки выделения конституционных норм в институт социального обеспечения
  8. Формирование Пенсионного фонда РФ
  9. основные отрасли права: 1) конституционное
  10. Среди основных институтов наследственного права выделяют
  11. Пенсионный фонд России в системе государственного управления финансами пенсионного обеспечения